摘 要：在封閉河道治理與開(kāi)發(fā)層面，必須要遵照生態(tài)系統(tǒng)治理的理論，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際現(xiàn)狀，通過(guò)常規(guī)治理途徑和新型互聯(lián)網(wǎng)思維相結(jié)合的方式，努力做到治理與開(kāi)發(fā)結(jié)果和諧統(tǒng)一，達(dá)到人民群眾所期盼的生態(tài)文明和諧美好的局面。
關(guān)鍵詞：生態(tài)治理;封閉河道;互聯(lián)網(wǎng)思維;治理與開(kāi)發(fā)
一、封閉河道的歷史演變及治理特征
（一）封閉河道的歷史演變
1.1949年中華人民共和國(guó)成立前。如東縣，地處江蘇省東南部，東臨黃海，海岸線廣闊。憑借沿海的地理優(yōu)勢(shì)，如東縣擁有豐富的水及漁業(yè)資源，域內(nèi)具有大量河流及淡水資源。早期，如東縣區(qū)域內(nèi)的河道并非自然封閉狀態(tài)，河流干系與長(zhǎng)江及黃海相連，北流入江，東流入海，并且干系河道擁有眾多長(zhǎng)度不一的支系河道，民眾聚集在眾多支系河道的旁側(cè)形成村莊或集體，封閉河道的形態(tài)并未真正形成。
2.中華人民共和國(guó)成立——聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行前。中華人民共和國(guó)成立之后，所有先前被人為攔截、堵塞、填埋的河道全部被疏通，所有河道的主要用途僅作灌溉使用，河道內(nèi)所有資源不能得到合理高效的開(kāi)發(fā)，豐富的漁業(yè)資源得到閑置。
3.聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行后至現(xiàn)在。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，地方政府根據(jù)戶籍人口數(shù)量給每家每戶都明確劃分了責(zé)任田，但沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定河道的產(chǎn)權(quán)歸屬，河道內(nèi)的所有資源可以供所有人共同使用。出于用水需求以及地塊的劃分需求，民眾開(kāi)始沿河道干流挖掘小河道，一般為兩戶人家在中線上挖掘一條河道，并且共同開(kāi)發(fā)使用這條河道。新河道兩岸的住戶可以自行決定該河道的使用用途，大多住戶選擇放養(yǎng)部分魚(yú)類及家禽，為了防止魚(yú)類資源流入干流的河道，絕大多數(shù)住戶在引水后選擇構(gòu)筑堤岸，岸堤中下部用水泥管道留空，并且用鐵絲網(wǎng)將管道口以網(wǎng)狀形態(tài)封閉。該方法可以確保新開(kāi)挖的河道中的魚(yú)類資源不會(huì)通過(guò)管道進(jìn)入河道干流，且在一定程度上可以確保對(duì)河道內(nèi)的水資源流通產(chǎn)生盡可能少的影響。
根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，如東縣縣域內(nèi)目前存在的此類不具備明確產(chǎn)權(quán)的封閉河道大約擁有八千余條之多。如此龐大數(shù)量的河道群，治理得好與壞直接影響著如東的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，也是對(duì)政府治理水平高低的一大考驗(yàn)。
（二）封閉河道的治理特征
如東縣縣域內(nèi)的封閉河道由于大多數(shù)都是人為后期開(kāi)挖的，所以兩岸的住戶對(duì)此河道擁有實(shí)際的使用權(quán)。大多數(shù)普通住戶對(duì)于此類河道的使用途徑多為以下四類：第一，生活用水排污;第二，家禽（鵝鴨為主）養(yǎng)殖;第三，魚(yú)類養(yǎng)殖;第四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉。部分特殊的住戶在取得相關(guān)許可的前提下，沿河建設(shè)了小型工廠以及養(yǎng)殖場(chǎng)，且也存在往河道內(nèi)排污的現(xiàn)象。
另外，通過(guò)實(shí)地的考察，發(fā)現(xiàn)大多封閉河道兩岸都是基礎(chǔ)的泥土岸，兩岸住戶沿河栽種部分農(nóng)作物，僅少部分河岸有栽種樹(shù)木等植被。這些河岸的植被覆蓋十分有限，大多栽種的簡(jiǎn)單農(nóng)作物起不到很好的固土作用，存在河岸坍塌的現(xiàn)象。
面對(duì)此類封閉河道的治理與開(kāi)發(fā)，第一個(gè)難點(diǎn)在于沒(méi)有相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。西方社會(huì)由于產(chǎn)權(quán)的明晰性，眾多類似的河道都具有私人性，個(gè)人可以決定河道的開(kāi)發(fā)方式及使用途徑，河道擁有固定的產(chǎn)出，能夠創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，個(gè)人對(duì)河道負(fù)有全部責(zé)任，政府做好一定的監(jiān)督工作即可�？紤]到此類河道對(duì)私人具有利益性，所以一般此類河道不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的污染現(xiàn)象。第二個(gè)難點(diǎn)在于數(shù)量多且分布廣。大量此類封閉河道，廣泛分布于如東的縣域內(nèi)，統(tǒng)一管理、治理、開(kāi)發(fā)的難度較大。第三個(gè)難點(diǎn)在于治理開(kāi)發(fā)的成本過(guò)高。面對(duì)如此大規(guī)模的封閉河道，如若進(jìn)行治理與開(kāi)發(fā)，勢(shì)必會(huì)花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。如果該政策在推行時(shí)，沒(méi)有專項(xiàng)的財(cái)政支持，那么該政策將很難進(jìn)行下去。最后一個(gè)難點(diǎn)在于政府部門缺乏具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員。沒(méi)有相關(guān)專業(yè)的帶頭人，政策推行中沒(méi)有明確的方向目標(biāo)，是政策無(wú)法得到長(zhǎng)效推進(jìn)的主要原因之一。
二、封閉河道治理與開(kāi)發(fā)政策的回顧和反思
（一）封閉河道治理與開(kāi)發(fā)政策的回顧
1.政策空白階段。在封閉河道大量形成的初期，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，政府的工作重心都轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，大力發(fā)展工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)，一定程度上忽視了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在這一時(shí)期，環(huán)保政策較為片面，還不存在相關(guān)政策應(yīng)對(duì)封閉河道的淤塞和污染問(wèn)題。
2.“以罰代管”階段。當(dāng)封閉河道的使用權(quán)基本確定后，河道遭受污染后的追責(zé)相對(duì)明了。封閉河道政策進(jìn)入了“以罰代管”的階段。實(shí)際操作執(zhí)行時(shí)，由于某些住戶家中具有一定的產(chǎn)業(yè)，會(huì)往河道內(nèi)排放生產(chǎn)廢水，因而在責(zé)任界定時(shí)，另一方會(huì)對(duì)執(zhí)行結(jié)果存有異議，責(zé)任認(rèn)定及劃分上存在嚴(yán)重的操作困難。其次，由于是鄉(xiāng)村地區(qū)，部分住戶家庭以散養(yǎng)的方式豢養(yǎng)的家禽，會(huì)在各個(gè)河道內(nèi)流動(dòng)覓食，雖然此行為一般不會(huì)對(duì)河道造成污染，但部分居民會(huì)認(rèn)為此行為和污染的結(jié)果之間存在重大的關(guān)聯(lián)性，所以會(huì)不服從處罰的決定。最終該政策也沒(méi)有了下文。
3.河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制所轄的河道多為城區(qū)內(nèi)主要河流，鄉(xiāng)村地區(qū)的河道也僅有部分主要河道有明確的責(zé)任人，主要原因在于沒(méi)有足夠的人手去負(fù)責(zé)如此龐大數(shù)量的河道管理工作，這是水系發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)難以避免的問(wèn)題。更多的人手意味著更多的財(cái)政支出，對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)很難維持這樣一個(gè)政策體系。
4.如東縣“三河六岸”河道整治及景觀綠化工程PPP項(xiàng)目。該政策是近兩年才開(kāi)始實(shí)行的政策，采用現(xiàn)在流行的PPP合作治理模式，縣政府進(jìn)行財(cái)政出資，由社會(huì)第三方企業(yè)進(jìn)行專業(yè)化的整治工作。該政策主要聚焦于河道岸堤的綠化及建設(shè)工程，開(kāi)發(fā)沿河工程，改善河岸景觀，打造一個(gè)舒適的人居環(huán)境。該政策采用全新的治理理念，結(jié)合地區(qū)的特點(diǎn)及獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，完成了一次政策的大變革。這是一項(xiàng)具有指導(dǎo)意義的政策舉措。將河道整治提上了一個(gè)更為專業(yè)化的階段，效率也大大地提升。但該方案也仍然存在部分不足，主要在于河道整治的覆蓋面不夠廣，僅僅針對(duì)主城區(qū)的三條重要河流進(jìn)行相關(guān)整治工作。雖然這是河道治理政策的一個(gè)里程碑，是一個(gè)好的指導(dǎo)方向，但如果全面推行到縣域內(nèi)的絕大多數(shù)河道，那么龐大的開(kāi)發(fā)建設(shè)資金將成為限制政策有效實(shí)施的一個(gè)致命因素。
（二）封閉河道治理與開(kāi)發(fā)政策的反思
總結(jié)來(lái)看，以上種種政策均是如東縣在河道整治工作下的有效探索，伴隨著治理效率的提升，如東縣河道整治的工作也逐步步入正軌。但是，現(xiàn)如今仍然普遍存在著政策覆蓋面不夠廣，財(cái)政資金短缺以及眾多封閉河道經(jīng)濟(jì)價(jià)值被忽視的問(wèn)題。
如何通過(guò)一定的政策手段將封閉河道的整治工作順利高效地推行下去，同時(shí)還能創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在一定程度上兼顧財(cái)政資金的壓力問(wèn)題，甚至于做到財(cái)政盈余，這是一個(gè)非常復(fù)雜的命題，也是封閉河道治理政策發(fā)展的一個(gè)優(yōu)良方向。
三、封閉河道治理與開(kāi)發(fā)政策的應(yīng)然選擇
第一，拆壩建涵。該項(xiàng)屬于治理層面的措施，不具備規(guī)模的經(jīng)濟(jì)收益。涵洞相較于壩體擁有更好的流通性，并且建設(shè)涵洞可以打通封閉河道閉塞的現(xiàn)狀，有效的流通可以防止水體因?yàn)闊o(wú)法與外界交換而導(dǎo)致的水體污染、泥沙淤積、水體富營(yíng)養(yǎng)化等問(wèn)題。但是，拆壩建涵存在一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，那就是工程量巨大，龐大的工程量勢(shì)必決定了需要龐大的財(cái)政投入，在生態(tài)效益有限，產(chǎn)出無(wú)法估計(jì)的現(xiàn)狀下，進(jìn)行拆壩建涵工程的建設(shè)，仍然需要合理有效的論證。
第二，生態(tài)浮島技術(shù)。生態(tài)浮島技術(shù)就是人工將改良過(guò)的陸生植物通過(guò)水面的浮島進(jìn)行栽培的技術(shù)，經(jīng)過(guò)相關(guān)技術(shù)的處理，讓水生浮島上的植物吸收水體內(nèi)的養(yǎng)分進(jìn)行生長(zhǎng)。該技術(shù)可以兼顧治理、經(jīng)濟(jì)化兩方面的效益。這種新型的水體治理技術(shù)具備眾多的優(yōu)點(diǎn)：
1.不受水體的限制。相較于其他種植技術(shù)，水生浮島技術(shù)不限于水位的高低，沒(méi)有種植時(shí)對(duì)水體的嚴(yán)格要求。在各種水體條件下都可以實(shí)現(xiàn)。
2.降解水體中富養(yǎng)物質(zhì)且不會(huì)產(chǎn)生二次污染。
3.可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)浮島上種植相關(guān)作物的時(shí)候，在有效優(yōu)化水體水質(zhì)的同時(shí)，也可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益。但是該項(xiàng)目技術(shù)水平較高，需要有相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的配合及支持，并且維護(hù)成本還是一個(gè)未知的數(shù)目。
第三，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)作用，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化養(yǎng)殖及售賣。政府或是經(jīng)營(yíng)公司提供售賣平臺(tái)，將每一條河道進(jìn)行編號(hào)，在平臺(tái)上進(jìn)行售賣，由買家出資購(gòu)買河道內(nèi)的產(chǎn)出。產(chǎn)權(quán)所有者提供養(yǎng)殖以及捕撈工作。買家在支付相關(guān)養(yǎng)殖成本、人工費(fèi)用、捕撈及物流費(fèi)用后，由產(chǎn)權(quán)所有者提供河道內(nèi)的產(chǎn)出，例如魚(yú)類、鴨禽類生物。依靠現(xiàn)有的快遞公司提供的活禽運(yùn)輸服務(wù)，可以使消費(fèi)者獲得新鮮并且天然健康的產(chǎn)品。同時(shí)，可以發(fā)揮高度的定制化服務(wù)，消費(fèi)者可以選擇自己需要的不同的養(yǎng)殖生物，著重養(yǎng)殖消費(fèi)者個(gè)人喜好的魚(yú)類，做到迎合消費(fèi)市場(chǎng)的目的。在購(gòu)買河道產(chǎn)出的有效期限內(nèi)，消費(fèi)者每次支付相關(guān)費(fèi)用后，可以隨時(shí)獲取產(chǎn)出，在河道內(nèi)產(chǎn)出耗盡前，可以多次獲得最新鮮的產(chǎn)出。
這樣一個(gè)體系，是一個(gè)互利共贏的大局面，但是也存在著運(yùn)行中監(jiān)督工作繁雜的問(wèn)題，確保產(chǎn)出的優(yōu)良，必須要加強(qiáng)有關(guān)的監(jiān)督，保障相關(guān)者的權(quán)益。同時(shí)，由于各類的評(píng)價(jià)機(jī)制，勢(shì)必也會(huì)造成公關(guān)工作的困難。
四、結(jié)束語(yǔ)
如何做好生態(tài)治理工作，不是政府部門一蹴而就的事情，需要各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)部門乃至全社會(huì)的配合。目前還不存在一個(gè)完美的通行的治理方案，因此對(duì)于治理道路的探索仍然需要繼續(xù)。在封閉河道治理與開(kāi)發(fā)層面，必須要遵照生態(tài)系統(tǒng)治理的理論，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際現(xiàn)狀，通過(guò)常規(guī)治理途徑和新型治理思想相結(jié)合的方式，努力做到治理與開(kāi)發(fā)結(jié)果和諧統(tǒng)一，達(dá)到人民群眾所期盼的生態(tài)社會(huì)和諧的局面。
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