為切實保障煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，加強煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，2005年國家煙草專賣局印發(fā)了《全國煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實施方案》，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以煙水配套工程和集約化烘烤工程為主，適當(dāng)考慮田間道路工程、煙田整治、土壤改良和其它方面。其中煙水配套工程以建設(shè)小水窖、小水池、小塘壩、機（水）井以及配套溝渠、管網(wǎng)為工作重點，保證基本煙田灌排需要。煙草基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的水利配套項目已基本完成技術(shù)難度低小水窖、小水池和小管網(wǎng)工程，逐漸向有一定技術(shù)難度的小塘壩、調(diào)洪排水渠、提灌站和大規(guī)模成片管網(wǎng)項目發(fā)展。昭通市已實施煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多年，但部分縣（區(qū)）政府、部門、基礎(chǔ)辦、煙草公司已對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目普遍表現(xiàn)出厭戰(zhàn)情緒，工作不積極、不主動，個人覺得是由于工程建設(shè)管理中存在項目法人不明確，各級控制項目指標(biāo)多次統(tǒng)一、苛求數(shù)字從一而終，工程委托建設(shè)、驗收手續(xù)、要求、程序繁雜，指令性政策和要求滯后于工程建設(shè)過程等等原因造成的。
1.水利配套工程項目管理現(xiàn)狀
工程建設(shè)管理中的項目法人不明確。以2008年項目建設(shè)過程合同簽訂為例，某區(qū)水利配套工程項目實施中，管網(wǎng)、水池等項目由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與施工單位、監(jiān)理單位等簽訂相應(yīng)合同，同年度內(nèi)技術(shù)難度稍大的主干渠委托水利局組織實施，由水利局與施工單位、監(jiān)理單位等簽訂相應(yīng)合同。某縣水利配套工程項目實施中，與施工單位、監(jiān)理單位簽訂合同的縣政府成立的建設(shè)指揮部，該指揮部主要負(fù)責(zé)人為相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，而資金管理由縣煙草公司按國家煙草局和省煙草局要求進(jìn)行管理。某縣涉項村委會委托縣基礎(chǔ)辦招標(biāo)，委托煙草公司負(fù)責(zé)簽訂施工合同（省級復(fù)驗時不允許此操作），縣基礎(chǔ)辦又行文成立以村委會為主的工程項目組，項目組行使項目建設(shè)業(yè)主的有關(guān)權(quán)利。某縣提灌站和管網(wǎng)項目，招標(biāo)人是經(jīng)村委會委托后的縣煙草公司，與施工單位和監(jiān)理單位簽訂相關(guān)合同的是項目區(qū)的三個村委會。從上述情況看，貌似工程管理多元化、多樣化、管理細(xì)化，而這些甲方與真正意義上的建設(shè)管理項目法人差之較遠(yuǎn)。而在項目實施過程中，煙草行業(yè)各類文件要求和實際操作時，均要求進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制，而“四制”中的項目法人責(zé)任制卻被淡化和弱化。
項目法人是項目建設(shè)的責(zé)任主體，對項目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金管理和生產(chǎn)安全負(fù)總責(zé)，并對項目主管部門負(fù)責(zé)。煙草行業(yè)文件規(guī)定項目管理是項目業(yè)主方、組織方、施工方對項目進(jìn)行規(guī)劃、實施、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、驗收、管護(hù)等全過程的管理，以實現(xiàn)項目預(yù)期的進(jìn)度、質(zhì)量和資金安全。項目組為煙農(nóng)、村民小組或村委會是項目的受益者和產(chǎn)權(quán)所有者，即業(yè)主方（跨村的項目由受益村共同組織項目組）。組織方為指組織項目管理的煙草部門和地方人民政府有關(guān)職能部門。煙農(nóng)、村委員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基礎(chǔ)辦和縣區(qū)煙草公司，看似強化建設(shè)管理，但誰是真正的建設(shè)項目法人沒有準(zhǔn)確定位。
一些煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)參加人員對工程建設(shè)中的質(zhì)量監(jiān)督、施工監(jiān)理、質(zhì)量檢測概念不清。比如在省級下發(fā)的2008年度實施意見中對質(zhì)量監(jiān)督要求是，“為保證建設(shè)質(zhì)量，項目建設(shè)主體、項目組、施工單位、工程監(jiān)理單位、煙草企業(yè)應(yīng)加強項目的質(zhì)量監(jiān)督管理工作，對存在問題必須整改完善。工程完工后，項目建設(shè)主體、項目組、施工單位、工程監(jiān)理單位、基礎(chǔ)辦負(fù)責(zé)人、煙草企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)共同簽字確認(rèn)出具工程質(zhì)量報告，質(zhì)量報告應(yīng)含工程質(zhì)量檢測的相關(guān)內(nèi)容。除煙農(nóng)自建項目外，應(yīng)由煙草企業(yè)聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的工程監(jiān)理單位對工程進(jìn)行監(jiān)理，建設(shè)資金在50萬元（含50萬元）以上的項目，按工程項目出具監(jiān)理報告；低于50萬元的，出具匯總監(jiān)理報告。”
終驗級別較高，事后審計專業(yè)化問題較多。當(dāng)年項目要求當(dāng)年完工驗收，項目驗收在參建單位驗收后，還要經(jīng)歷一是縣級驗收、二是市級復(fù)驗、三是省級復(fù)驗、最后還有國家局復(fù)驗，各縣是否合格由國家局驗收本省后的結(jié)論確定，終驗級別較高，以及驗收次數(shù)多、時間長，至使縣級部門總是在多次接受檢查、審計和整改。2009年7月，省煙草公司派出的會計師事務(wù)所對全市各縣區(qū)2007年度、2008年度項目進(jìn)行全面審計，事務(wù)所對某縣2007年度的專項審計復(fù)查反饋情況中包括：縣公司對某項目進(jìn)行邀請招標(biāo)不具備招標(biāo)人條件，某管網(wǎng)工程未按照《水利水電工程施工合同和招標(biāo)文件示范文本》編制招標(biāo)文件，未見評標(biāo)報告等，而工程建設(shè)主體是煙農(nóng)、村委會或者項目組，所有規(guī)劃、招投標(biāo)、合同、驗收及結(jié)算等資料全部存檔在縣級公司，縣級公司多數(shù)人員對這些較為專業(yè)的問題看都看不，多數(shù)問題和整改要求落實不了，存在整而不改現(xiàn)象。
在進(jìn)行某工程規(guī)劃階段中，上級煙草部門通知要求縣區(qū)必須按工程結(jié)算數(shù)進(jìn)行煙草行業(yè)補貼金額計算。這完全是對工程建設(shè)過程中，特別是水利工程中的估算、概算、預(yù)算、結(jié)算和決算等概念不清造成的工作上被動和難以開展。同時，煙草行業(yè)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分人員和專家，也不理解建筑工程概預(yù)算時的其他直接費、現(xiàn)場經(jīng)費、間接費、企業(yè)利潤，以及其他費用為項目建設(shè)過程中發(fā)生的項目規(guī)劃、論證、勘探、設(shè)計、咨詢、工程監(jiān)理、審計、管理等費用概念，將這些費用與企業(yè)財務(wù)管理中的一些費用相混淆。甚至各項目的年度規(guī)劃和年度實施方案中的各項資金和工程件數(shù)等項目指標(biāo)苛求數(shù)字既要多次統(tǒng)一又要從一而終，不允許有任何改變。
根據(jù)縣級煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水利配套工程項目管理中的各種現(xiàn)狀，筆者接觸該類工作時間雖不長，但以筆者對工程建設(shè)特別是水利工程建設(shè)的認(rèn)識和理解，認(rèn)為煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水利配套工程項目管理有待改進(jìn)和完善的還有一些具體問題。
2.需要解決的幾個問題
2.1 明確工程建設(shè)意義的項目法人和主要職責(zé)
工程建設(shè)中的項目法人和企業(yè)法人是有著本質(zhì)上的區(qū)別的。項目法人是項目建設(shè)的責(zé)任主體，對項目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金管理和生產(chǎn)安全負(fù)總責(zé)，并對項目主管單位負(fù)責(zé)。企業(yè)法人是具有國家規(guī)定的獨立財產(chǎn)，有健全的組織機構(gòu)、組織章程和固定場所，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任、享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織。從國家局文件中要求的由縣級公司確定監(jiān)理單位和施工單位來看，應(yīng)該由縣級煙草公司擔(dān)任工程建設(shè)中的項目法人，是項目建設(shè)的責(zé)任主體�；蛘吒挠煽h基礎(chǔ)辦承擔(dān)項目法人職責(zé)，但縣級煙草公司必須補充人員和負(fù)責(zé)人到基礎(chǔ)辦全程參加整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
項目法人在建設(shè)階段的主要職責(zé)是：組織初步設(shè)計文件的編制、審核、申報等工作。按照基本建設(shè)程序和批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)組織工程建設(shè)。根據(jù)工程建設(shè)需要組建現(xiàn)場管理機構(gòu)并負(fù)責(zé)任免其主要行政及技術(shù)、財務(wù)負(fù)責(zé)人。負(fù)責(zé)辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、工程報建和主體工程開工報告報批手續(xù)。負(fù)責(zé)與項目所在地地方人民政府及有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)外部條件。依法對工程項目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工和材料及設(shè)備等組織招標(biāo)，并簽訂有關(guān)合同。組織編制、審核、上報項目年度建設(shè)計劃，落實年度工程建設(shè)資金，嚴(yán)格按照概算控制工程投資，用好、管好建設(shè)資金。負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查現(xiàn)場管理機構(gòu)建設(shè)管理情況，包括工程投資、工期、質(zhì)量、生產(chǎn)安全和工程建設(shè)責(zé)任制情況等。負(fù)責(zé)組織制訂、上報在建工程度汛計劃、相應(yīng)的安全度汛措施，并對在建工程安全度汛負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)組織編制竣工決算。負(fù)責(zé)按照有關(guān)驗收規(guī)程組織或參與驗收工作。負(fù)責(zé)工程檔案資料的管理，包括對各參建單位所形成檔案資料的收集、整理、歸檔工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查。
2.2 弄清工程建設(shè)參建各方關(guān)系
工程建設(shè)參建各方，項目法人是項目建設(shè)的責(zé)任主體，項目法人通過采取招投標(biāo)方法等確定設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和質(zhì)量檢測單位，并分別與這些部門簽訂相應(yīng)的合同和協(xié)議，明確各方在本項目建設(shè)中的責(zé)任和義務(wù)。設(shè)計單位按合同內(nèi)容履行職責(zé)，主要完成工程設(shè)計報告的編制和圖紙繪制等工作。施工單位負(fù)責(zé)組織完成合同范圍內(nèi)建設(shè)施工任務(wù)。監(jiān)理單位按合同授權(quán)范圍履行工程監(jiān)理職責(zé)，主要是進(jìn)行“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”工作。質(zhì)量檢測單位按合同約定，主要承擔(dān)工程質(zhì)量檢測任務(wù)。項目法人與質(zhì)量監(jiān)督單位簽訂協(xié)議，上述各參建單位都要受質(zhì)量監(jiān)督單位的強制監(jiān)督，主要是對參建單位資質(zhì)、人員持證和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況等進(jìn)行監(jiān)督。各方關(guān)系示意見圖1。
特別要注意的是質(zhì)量監(jiān)督、施工監(jiān)理和質(zhì)量檢測是不同的概念。質(zhì)量監(jiān)督是一種強制的政府行為，由政府成立的質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，主要是檢查參建各單位和人員資質(zhì)，工程建設(shè)程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和安全管理等不得低于國家和行業(yè)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)要求。施工監(jiān)理是一種社會性的行為，由有資質(zhì)的監(jiān)理單位負(fù)責(zé)，主要是按合同授權(quán)，負(fù)責(zé)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制，合同、信息、安全管理，協(xié)調(diào)各方關(guān)系。質(zhì)量檢測是用試驗數(shù)據(jù)評判原材料、各類取樣試件是否符合國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求，此處的質(zhì)量檢測與施工單位內(nèi)部對原材料和各類試件進(jìn)行的檢測也是有區(qū)別的。
圖1 工程建設(shè)項目管理參建各方關(guān)系示意圖
2.3 了解工程造價的各個階段和相關(guān)費率概念
根據(jù)基本建設(shè)程序的規(guī)定，在工程的不同建設(shè)階段，要編制相應(yīng)的工程造價，主要有以下幾個階段：投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、竣工結(jié)算和竣工決算等。投資估算是指在項目建議書階段、可行性研究階段對建設(shè)工程造價的預(yù)測，主要是根據(jù)估算指標(biāo)、概算指標(biāo)或類似工程的預(yù)決算進(jìn)行編制。設(shè)計概算是指在初步設(shè)計階段，設(shè)計單位為確定擬建基本建設(shè)項目所需的投資額或費用而編制的工程造價文件。施工圖預(yù)算是指在施工圖設(shè)計階段，根據(jù)施工圖紙、施工組織設(shè)計、國家頒布的預(yù)算定額和工程量計算規(guī)則、地區(qū)材料預(yù)算價格、施工管理費標(biāo)準(zhǔn)、計劃利潤率、稅金等，計算每項工程所需人力、物力和投資額的文件�？⒐そY(jié)算是施工單位與建設(shè)單位對承建工程項目的最終結(jié)算（施工過程中的結(jié)算屬于中間結(jié)算）。竣工決算是指建設(shè)單位項目全部完工后，在工程竣工驗收階段，由建設(shè)單位編制的從項目籌建到建成投資全部費用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)文件。建設(shè)程序與概（預(yù)）算關(guān)系見圖2。
 

 

 
竣工結(jié)算和竣工決算是完全不同的兩個概念。其主要區(qū)別在于：一是范圍不同，竣工結(jié)算的范圍只是承建工程項目，是基本建設(shè)的局部，而竣工決算的范圍是基本建設(shè)的整體；二是成本不同，竣工結(jié)算只是承包合同范圍內(nèi)的成本，而竣工決算是完整的成本，它還要計工程建設(shè)的其他費用、臨時費用、建設(shè)期還貸利息等工程成本和費用。[1]
項目概預(yù)算中的設(shè)計概算和施工圖預(yù)算，在編制年度基本建設(shè)計劃，確定工程造價，評價設(shè)計方案，簽訂工程合同，銀行據(jù)以進(jìn)行撥款、貸款和竣工結(jié)算等方面有著共同的作用，都是業(yè)主對基本建設(shè)進(jìn)行科學(xué)管理和監(jiān)督的有效手段，在編制方法上也有相似之處。但由于二者的編制時間、依據(jù)和要求不同，它們還是有區(qū)別的。
同時，水利工程概預(yù)算規(guī)定中所列的其他直接費、現(xiàn)場經(jīng)費和間接費是建筑工程中的費用，在施工單價中反映。而項目規(guī)劃、論證、勘探、設(shè)計、咨詢、工程監(jiān)理、審計、管理等費用，是項目建設(shè)過程中發(fā)生的費用。
3.結(jié)論和建議
通過對上述問題的分析，個人認(rèn)為在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水利配套工程項目管理中，用煙草行業(yè)理想的卷煙車間內(nèi)生產(chǎn)成本控制理念來進(jìn)行水利配套工程建設(shè)管理，是很不實際的。應(yīng)該結(jié)合工程建設(shè)管理實際做到以下幾點。
⑴遵循工程建設(shè)管理基本原則，做好“四制”建設(shè)中的項目法人建設(shè)，并真正落實“項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制”。
⑵在建設(shè)管理過程中，充分掌握參建各方關(guān)系，通過合同明確參建各方權(quán)力和義務(wù)。
⑶宜參照相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)劃報告和實施方案要對應(yīng)行業(yè)建設(shè)程序的可研、初設(shè)還是哪個階段。
⑷項目決策和管理層，應(yīng)了解工程造價各階段特點，結(jié)合行業(yè)特色，綜合掌握工程各階段情況。
⑸宜以年度項目為基礎(chǔ)，開展工程結(jié)算和決算工作，決算時充分計入從項目籌建到建成投資全部費用。