摘要：隨著城市的快速發(fā)展、經(jīng)濟壯大，城市防洪排澇工程設(shè)施作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其防洪排澇安全也越來越重要。文章分析了城市暴雨積水的原因及城市防洪排澇標準，并提出了如何做城市防洪排澇工作的一些具體措施。
關(guān)鍵字：城市 防洪 特點 經(jīng)驗 措施

一、我國城市防洪工作的特點
1、城市形成歷史極其悠久
我國是世界著名的文明古國，也是世界六大城市帶發(fā)源地之一。根據(jù)不同時期城市發(fā)展的主要特征，中國城市的發(fā)展史大致可分為以下三個時期：城市起源和初期發(fā)展時期，封建社會時期，新中國成立前后。
早期城市，處于城鄉(xiāng)剛剛開始分化的社會歷史階段，往往沒有城墻，只是百姓生活生產(chǎn)相對集中，更談不上全面的、有秩序的城市規(guī)劃。到了春秋戰(zhàn)國時期，統(tǒng)治者為防御外地入侵，在城市周圍普遍修筑了城墻，并在宮城外修筑第二道城墻，形成完整的城郭制度.
2、我國城市建國后發(fā)展極其迅猛
新中國成立后，我國的社會經(jīng)濟面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和其在國民經(jīng)濟中的地位、作用也有了長足發(fā)展。先后經(jīng)歷了健康發(fā)展期、起伏發(fā)展期、停滯發(fā)展期、改革開放期等階段，到2005年底，全國城市總數(shù)達到661個，較1949年增加528個，其增加數(shù)是建國前城市總數(shù)的4倍。年均增加約10個城市，其中最為迅猛的是1983年至1991年的8年間，年均增加城市23.7個。城市人口比重也從1949年的7.3％發(fā)展到2004年的27％。
3、我國城市社會經(jīng)濟中心地位十分突出
一是政治地位突出。從古到今，歷朝歷代，中國國家政權(quán)機構(gòu)都設(shè)在城市。北京是中華人民共和國的首都。各省、自治區(qū)黨委和人民政府設(shè)在所轄區(qū)域的一個城市，稱為省會。各地、州、縣黨委和政府設(shè)在所轄區(qū)域的一個城（鎮(zhèn)），這個城鎮(zhèn)被成為地府、州府、縣府所在地。建國初期設(shè)立的華北、東北、華東、中南、西南、西北行政區(qū)也分別設(shè)在北京、沈陽、上海、廣州、重慶、蘭州等城市。城市作為政治中心的地位日益突出。
二是人口高度集中。截至2004年統(tǒng)計，全國地級以上城市（不包括轄縣，下同）共有人口35079.97萬人，占全國總?cè)丝?29988萬人的27.0％。人口密度599.65人/平方公里，是全國人口平均密度135.40人/平方公里的4.4倍。若加上流動人口，城市人口占全國總?cè)丝诘谋壤�更大。這表明，城市是人民生產(chǎn)生活的重要天地。
三是經(jīng)濟總量巨大。截至2004年統(tǒng)計，全國地級以上城市（不包括轄縣，下同）實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值91695億元，占全國國內(nèi)生產(chǎn)總值159878億元的57％；人均地區(qū)生產(chǎn)總值5724858元，是全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值12336元的464倍；實現(xiàn)地方財政收入7154.4億元，占全國地方財政收入11693億元的61％。城市社會消費品零售額32270.4億元，占全國59501億元的54％。共完成固定資產(chǎn)投資26592.9億元，占全國70477億元的37％。
四是交通極其發(fā)達。古代水運比陸運具有方便、廉價和運量大的優(yōu)點，人類往往最先選擇在江河湖海周邊聚集形成城市并迅速發(fā)展，所以，中國許多城市都沿江河湖海分布。新中國成立后，隨著公路、鐵路建設(shè)的飛躍發(fā)展，沿鐵路、公路干線也崛起了大批城市。目前，中國沿水陸交通干線已形成了七大城市帶，分別是：沿長江城市帶、沿隴海鐵路城市帶、哈大沈大城市帶、沿京廣鐵路城市帶、濟青煙威城市帶、綿德成渝沿線城市帶、沿南昆鐵路城市帶。這些城市帶上的城市成為溝通全國城鄉(xiāng)的交通樞紐。
4、我國城市洪澇災害極其頻繁
我國絕大多數(shù)城市都座落在江河湖海之濱。上海、天津、重慶、廣州、深圳、大連、青島等城市都是如此。所以，江河湖海水位的漲落，直接影響這些城市的安危，許多城市都不同程度地遭受過江河洪水的威脅。自古到今都是如此。
從防洪的角度看，我國城市主要可分為山丘防洪城市、平原防洪城市和濱海防洪城市三大類。一是主城區(qū)位于江河兩岸平原的平原城市，江河洪水是主要威脅，內(nèi)澇也不可忽視；二是主城區(qū)位于江河兩岸山丘的山丘城市，其沿江河地勢低平地區(qū)主要受江河洪水威脅，位于山洪泥石流易發(fā)地區(qū)的城市，還可能遭受山洪、泥石流的影響；三是主城區(qū)臨江濱海的沿海城市，防洪安全受江河洪水和海洋風暴潮、臺風的威脅，其中有的城市以江河洪水威脅為主，有的城市以風暴潮洪水威脅為主，但其共同點是既遭受江河洪水威脅，又遭受風暴潮洪水影響。
據(jù)統(tǒng)計，全國661個城市中，有647個有防洪任務(wù)，其中平原型城市289個，山丘型城市308個，沿海城市50個。
歷史上，許多城市多次遭受江河洪水的侵襲，損失慘重。中國十大古都之一的開封多次被黃河洪水吞噬，考古發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的開封城下面埋著3個不同時代的開封城，出現(xiàn)了城摞城的現(xiàn)象。在淮河流域，有一座名為泗州的歷史古城，地處淮河與古汴河的交匯處，水陸交通十分發(fā)達，曾經(jīng)是十分繁榮興旺的城市。北宋時期，黃河奪淮以后，泗州城邊逐漸形成了一個洪澤湖。1680年一場大水，繁榮一時的泗州城被洪澤湖湖水淹沒，泗州城從此在地圖上消失了。
可以說，隨著城市社會經(jīng)濟的發(fā)展，“城市熱島”現(xiàn)象日益普遍和加劇，加上部分城市地面硬化，匯流加速，導致城市內(nèi)澇嚴重。特別是由于中國城市發(fā)展很迅速，城市數(shù)量、城市規(guī)模、城市人口都大幅度增加，城市在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位更加突出，而城市防洪建設(shè)滯后，致使城市洪澇災害越來越頻繁，造成的損失會日趨嚴重。
5、我國城市防洪面臨的一些新問題
之所以稱之為新問題，主要是因為其中很多問題是和我國社會經(jīng)濟發(fā)展特別是近些年來的發(fā)展有關(guān)。
一是部分新城區(qū)防洪設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。隨著中國城市人口的增加和經(jīng)濟發(fā)展的需求，城市的發(fā)展空間不斷擴大，許多城市在現(xiàn)有防洪設(shè)施保護范圍以外或防洪標準較低的地方發(fā)展，防洪設(shè)施的建設(shè)速度趕不上城市發(fā)展的速度，出現(xiàn)許多新建城區(qū)未得到有效保護，成為“不設(shè)防”城區(qū)。
二是城市氣候和下墊面發(fā)生了變化。隨著中國城市化的進程，城市氣候和下墊面條件均發(fā)生明顯變化。城市上空出現(xiàn)熱島效應，增加了降雨強度和頻率。城市土地利用方式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，如硬化道路、建造房屋、平整土地、清除樹木從而大大增加不透水面積，減少雨水下滲，加快雨水沿城市表面的匯集。城市發(fā)展需要土地,往往侵占水面、洼地、河灘等，削弱了調(diào)蓄洪水的能力。這些因素的變化都使相同量級降雨形成的洪水洪峰增大，峰形變陡，地面徑流增加，加大了城市遭受洪災的風險。同時，一些地方在城市發(fā)展中，為了擴大空間的利用，往往忽視對城市內(nèi)部和江河洪水調(diào)蓄與宣泄場所的保護，濫占行洪灘地，在行洪河道中修建阻水建筑物日益增多，導致河道行洪斷面縮小、阻水嚴重，加劇了城市洪水災害。
三是城市排澇設(shè)施相對薄弱。近年中國一些城市結(jié)合人居、生態(tài)環(huán)境改造，興修大量的城區(qū)段堤防，防御外河洪水的能力大大提高，但往往忽視了城區(qū)排澇設(shè)施建設(shè)，不少城市排澇標準偏低，內(nèi)澇問題日益突出。目前我國大多數(shù)城市排水設(shè)施老化，排水標準偏低，排水設(shè)施建設(shè)滯后，一般大中城市的排水標準為2－3年一遇，個別城市達到5年一遇標準。2004年，北京、上海、廣州、武漢等城市市區(qū)均出現(xiàn)積水，造成局部交通癱瘓，影響居民正常生活。吉林省四平市由于局部暴雨，造成部分居民房屋被淹。2003年10月，天津遭遇秋汛大暴雨，致使市區(qū)積水兩天，交通嚴重癱瘓。今年8月1日，北京出現(xiàn)強雷雨天氣,城區(qū)平均降雨量41毫米,朝陽區(qū)安華橋達到171毫米,和平西橋降雨量為148毫米。最大1小時降雨量和平西橋為91.7毫米,安華橋為80毫米，降雨標準接近20年一遇，而北京大部分城區(qū)的排水標準為2年一遇，個別地區(qū)如天安門地區(qū)達到5年一遇。降雨導致部分路段積水嚴重，交通中斷。如果這場雨不是下在今年，而是下在明年北京奧運會期間，其社會經(jīng)濟損失和國際影響可想而知。今年7月27日晚，武漢市突發(fā)強雷暴和大風天氣，城區(qū)大面積停電，部分街區(qū)交通癱瘓，造成10人死亡。
四是城市防洪管理相對薄弱。《防洪法》配套法規(guī)不健全，城市防洪規(guī)劃、防洪非工程措施以及防洪應急機制等方面管理薄弱，影響了城市的防洪減進程。如一些建設(shè)項目侵占行洪河道，一方面影響行洪，另一方面洪水對其自身的防洪安全也構(gòu)成威脅。有些城市防洪規(guī)劃不符合流域防洪整體規(guī)劃，設(shè)防標準隨意提高，下游城市的防洪壓力增大，有的城市甚至還沒有制定出完整的城市防洪規(guī)劃；一些城市防洪非工程措施如通訊系統(tǒng)、水文預報系統(tǒng)、防洪決策支持系統(tǒng)、應急預案、工程管理法規(guī)等還未得到充分重視。特別值得一提的是到目前為止，全國還沒有一套切合實際的城市排澇標準。
五是領(lǐng)導和社會對城市防洪保安高度關(guān)注。今年幾個城市發(fā)生洪澇災害后，多位黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導作出重要批示，胡錦濤總書記親赴重慶視察災情，慰問群眾。另一方面，近社會輿論和新聞媒體對水旱災害信息高度關(guān)注，特別是新聞媒體與防汛抗旱工作的關(guān)系越來越密切。隨著電視、廣播和互聯(lián)網(wǎng)的普及，當今社會信息傳播十分迅速，新聞媒體在防汛抗旱工作中發(fā)揮的作用越來越突出。新聞媒體對汛情、旱情、災情的快速、詳細、密集報道，公眾對城市防洪工作中的熱點、難點、焦點問題高度關(guān)注，一方面擴大了影響，營造了良好的社會輿論氛圍，獲得了社會各界更多的關(guān)心和支持；另一方面也增加了我們工作的透明度，使之能夠得到更多的監(jiān)督和評價，有利于提高工作水平，當然也是壓力。我們必須投入更多精力去抓宣傳工作，及時宣傳報道災情和工作情況，加強引導和管理。
 
二、我國城市防洪工作開展情況
1987年以前，我國城市防洪工作全部由國家建設(shè)部門主管。1987年7月8日，水利電力部、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部、國家計委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于城市防洪分工的通知》，確定全國與大江大河防洪密切相關(guān)的25個城市為第一批由水利部負責防洪，建設(shè)部門配合的城市。后來，在地方政府要求下，經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導同意，水利部門管理的城市又補充了6座。到1998年，全國有31座城市的防洪由水利部門負責，被稱為全國重點防洪城市。國家每年給全國重點防洪城市安排3000萬元用于城市防洪工程建設(shè)。
 城市防洪工作幾個主要關(guān)鍵點：
1989年3月，國家防總、建設(shè)部、水利部召開了全國城市防洪工作座談會，明確提出保障城市防洪安全是關(guān)系到社會安定、經(jīng)濟發(fā)展的大事，城市防洪工作是全國防洪的重點。國務(wù)院于1989年6月批轉(zhuǎn)了國家防總、建設(shè)部、水利部關(guān)于加強城市防洪工作的意見，對城市防洪工作進行了全面部署，強調(diào)要進一步完善落實城市防洪責任制，建立統(tǒng)一的防汛指揮機構(gòu)和相應的辦事機構(gòu)，抓緊做好城市防洪排澇規(guī)劃、建設(shè)和管理，城市防洪政策、法規(guī)的制定和實施，防洪資金的籌集，以及汛期的防洪搶險等工作。
1990年2月，國家防總在哈爾濱市召開全國25個城市防洪經(jīng)驗交流會議，總結(jié)交流城市防洪建設(shè)的經(jīng)驗。會議強調(diào)“城市防洪建設(shè)要有較高標準，要統(tǒng)一規(guī)劃，多功能，綜合整治。”“城市防洪建設(shè)要和城市建設(shè)相結(jié)合，要防洪、排澇、排污結(jié)合。要堅持抗御洪水和美化市容、交通道路、園林綠化、停車場地以及防汛通道等統(tǒng)籌規(guī)劃，配套建設(shè)。要發(fā)揮堤防的多功能作用，實行多目標開發(fā)，在確保防洪安全的前提下，為市政建設(shè)，為城市人民提供一個優(yōu)美的環(huán)境和活動的場所。”同年12月，水利部向全國25個重點防洪城市印發(fā)了《城市防洪規(guī)劃編制大綱》（修改稿），規(guī)范和推動城市防洪規(guī)劃編制工作。
1994年汛期，柳州、梧州和十幾個縣城進水，暴露出了城市防洪工作存在的一些問題，7月13日國家防汛抗旱總指揮部在天津召開了全國城市防洪工作會議，分析城市防洪的嚴峻形勢，研究部署城市防洪工作。時任代總理的朱镕基對會議做出了重要批示：“越是改革開放，越要加強城市防洪工作，否則，經(jīng)濟建設(shè)取得的成就越大，洪水造成的損失也越嚴重。對城市防洪建設(shè)要真正重視。寧肯少上幾個基建項目，也要保證城市防洪資金投入的需要。”

三、我國城市防洪的主要成功經(jīng)驗
1、必須堅持市長負責制。城市防洪是一項龐大的系統(tǒng)工程，其規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和管理涉及到眾多部門，需要協(xié)調(diào)好各部門間的關(guān)系。同時，城市防洪工程的建設(shè)、維護和管理，又需要大量的資金投入。只有落實行政首長負責制，市長對城市防洪給予足夠重視和支持，城市防洪規(guī)劃、防洪工程建設(shè)、城市防洪預案編制和抗洪搶險救災等工作才能做好。
2、必須堅持科學發(fā)展。城市防洪工程建設(shè)必須因地制宜，根據(jù)城市地形特點、河流水系和保護對象的重要程度，選定適宜的防洪標準，通過工程措施和非工程措施相結(jié)合，建設(shè)完善的城市防洪工程體系，既要滿足防洪保安要求，也要為城市建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，把城市防洪與市政建設(shè)、旅游休閑、城市排水、環(huán)境整治和生態(tài)改善等有機結(jié)合起來。有些城市不一定就必須建設(shè)高高的防洪墻，特別是一些山區(qū)型城市，河道狹窄，洪水陡漲陡落，洪枯期水位相差很大，如果建防洪設(shè)施的話，必然要付出很大的代價，而且也會嚴重影響城市環(huán)境。廣西梧州抵御洪水的方式也是可以值得借鑒的。梧州市始建于公元前183年，時稱“蒼梧王城”。2000多年來，面對桂江和西江的洪水，臨江的街道和樓房底層建成允許洪水淹沒的結(jié)構(gòu)，樓房第二層窗戶下面安裝有供小船�？坑玫蔫F環(huán)。每當洪水上漲，居民從一樓撤退到二樓或者轉(zhuǎn)移到高處；隨著洪水回落，居民又回歸原地照常生活。另外，對現(xiàn)在比較盛行的一江兩岸的城市建設(shè)格局必須予以科學論證。我們知道，之所以大多數(shù)城市沿一岸建設(shè)，主要是因為要把另一岸作為超洪水的通道。但是，近年來，有些城市開始在另一岸大興土木。沈陽、哈爾濱、南昌等城市都是這樣。
3、必須維持穩(wěn)定的投資渠道。城市防洪資金短缺是制約城市防洪工程建設(shè)的重要因素。搞好城市防洪工程建設(shè)和管理，關(guān)鍵在于建立健全穩(wěn)定的投資渠道，應按照“誰受益，誰出資”的原則，多層次、多渠道開辟資金來源，主要還是依靠地方自籌解決。城市人民政府應從地方財政和城市維護建設(shè)費中撥出一定經(jīng)費，按照城市防洪規(guī)劃進行城市防洪建設(shè)和維修管理。城市人民政府既可以制定集資辦法，通過征收防洪基金、防洪工程建設(shè)維護費等途徑落實資金；也可以運用市場機制，出臺相應的優(yōu)惠政策，結(jié)合城市建設(shè)、舊房改造、商業(yè)開發(fā)等，利用土地開發(fā)集資修建防洪工程。如江西九江，在上世紀90年代就利用通過交通工具收費和河道整治的機會，籌集了不少建設(shè)資金進行城市防洪工程建設(shè)。一些城市通過修建防洪工程和河道整治來改善城市環(huán)境，利用土地升值進行房地產(chǎn)或商業(yè)開發(fā)，采取“以堤養(yǎng)堤、以地建堤”的方式滾動籌集資金，把城市建設(shè)和防洪保安有機結(jié)合起來。大家知道，1998年長江大水，九江決口。萬幸的是因為有了這批資金，之前已經(jīng)把這段堤防建成為混凝土堤防，如果是土堤的話，一旦決口，后果不堪設(shè)想。 。
4、必須堅持統(tǒng)一管理。城市防洪管理經(jīng)歷了城建獨管、水利城建共管、水利管理三個階段。但是盡管1998年機構(gòu)改革把城市防洪劃歸水利部門管理，但由于長期由城建部門管理，交接工作難度很大，目前仍有一些地方是由城建部門管理，影響了城市防洪的開展。另外，城市防洪涉及到很多方面，囊括社會的各個部門和各個階層。單靠水利一家是難以做好城市防洪工程的，特別是抗洪救災，必須由各個部門通力協(xié)作才行。做好城市防洪工作，必須建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的城市防洪管理體制，實行水務(wù)一體化管理，對城市防洪、排澇、排污、供水等涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理，可以較好地處理防洪、排澇、水資源利用和生態(tài)環(huán)境保護等關(guān)系，強化洪水管理，促進人與自然和諧相處，保障城市建設(shè)與防洪減災協(xié)調(diào)發(fā)展。
5、必須堅持依法防洪。過去，由于法律法規(guī)不健全和管理工作薄弱，人為破壞和侵占河道的現(xiàn)象屢禁不止，對城市防洪安全構(gòu)成極大威脅。隨著城市發(fā)展和人口增加，侵占河道灘地和圍墾湖泊進行開發(fā)建設(shè)，向河道傾倒礦渣和垃圾，侵占河灘修建交通碼頭和橋梁渡口，在低洼地帶建房，以及填塘、填河等人為設(shè)障情況時有發(fā)生，人與洪水爭地現(xiàn)象嚴重，減少了河道行洪能力和洪水滯蓄空間，降低了城市現(xiàn)有防洪能力。一些城市在制定發(fā)展規(guī)劃時，未經(jīng)論證就盲目開發(fā)行洪灘地，不僅危及自身的防洪安全，甚至會影響整個流域的防洪減災布局。要加強法規(guī)體系建設(shè)，盡快制定和完善相應的配套法規(guī)，規(guī)范土地開發(fā)利用和人類的社會活動，有效遏制侵占河道等各種違章建筑，給洪水預留出路。另一方面，城市防洪不僅要考慮防洪保安問題，也要兼顧城市發(fā)展和環(huán)境整治。要通過城市防洪帶動城市發(fā)展，把防洪工程建設(shè)同市政建設(shè)、城市景觀和生態(tài)環(huán)境改善等有機結(jié)合起來，促進城市防洪和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。防洪工程建設(shè)要保障城市的防洪安全，城市發(fā)展也要兼顧防洪排澇的承載能力，兩者必須統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展。
6、必須堅持防抗結(jié)合。發(fā)生洪災后，如果具有較強的災害意識和較高的應急避險能力，很多傷亡是可以避免傷亡的。 這也充分暴露出部分城市的防洪應急預案還存在許多不足的地方，現(xiàn)有的城市防洪預案主要是防御外部河流的洪水，對市區(qū)遭受暴雨洪澇特別是超標準暴雨洪澇的情況缺乏有效的應對措施。特別是我國很多預案都是針對有關(guān)部門如何開展工作的，而沒有針對老百姓如何避險的內(nèi)容，這在以后的工作中必須加強。
進入21世紀，我國在實現(xiàn)建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標中，將加快城市化步伐，人口、GDP將高度集中在城市，城市防洪工作是我國防洪工作的重中之重。
讓我們一起互勉，共同努力，全力做好城市防洪工作。

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