近年來,隨著陽原縣農(nóng)村公路的大規(guī)模建設(shè)以及路面改造工程的實施,農(nóng)村公路的數(shù)量和質(zhì)量都有很大幅度地提高,農(nóng)村運(yùn)輸條件和投資環(huán)境大為改善,有效地推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程,有力地促進(jìn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)。但由于我縣農(nóng)村公路點多、面廣、條件差異較大,加之養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)行機(jī)-制不夠健全,農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理中護(hù)路意識淡薄、靠錢養(yǎng)路思想嚴(yán)重等問題普遍存在。為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理,提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理質(zhì)量和水平,探索適合我縣實際的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理模式,為此,我們對前兩年本縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各具特色的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理實踐探索和分析的基礎(chǔ)上,借鑒省內(nèi)外養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)驗,對分段承包養(yǎng)護(hù)、專業(yè)公司養(yǎng)護(hù)、土地置換、政府和收益企業(yè)共養(yǎng)、村委承包、聯(lián)戶承包等養(yǎng)護(hù)模式進(jìn)行了分析、研究和探討,形成本調(diào)研報告。
一、陽原縣農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理基本情況
(一)全縣公路網(wǎng)現(xiàn)狀
據(jù)統(tǒng)計,截止2012年底,全縣公路總里程達(dá)1256.3 km,其中,宣大高速80.4 km,張石高速17.14 km,國道(109、112、207)104.6 km,省道(天走線)43.6 km,宣大連接線四條20.8 km,張石連接線7.9 km,縣級公路(永蘆線)102.5 km,鄉(xiāng)級道路603.545 km,村道257.8 km,在全省屬交通大縣。農(nóng)村公路總里程占全縣公路總里程的76.7%,農(nóng)村公路通村率為93.7%。
(二)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制現(xiàn)狀
2001年前河北省各市、縣均設(shè)有專業(yè)和縣鄉(xiāng)兩個公路管理機(jī)構(gòu),分別負(fù)責(zé)國省道和縣鄉(xiāng)公路的養(yǎng)護(hù)管理工作,2001年養(yǎng)護(hù)體制改革后,實現(xiàn)了兩合并,即:所有市和絕大部縣(市)專業(yè)與縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)合并,國省道、縣鄉(xiāng)道公路養(yǎng)護(hù)管理職能統(tǒng)一由市、縣(市)公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),部分市、縣(市)公路管理機(jī)構(gòu)內(nèi)相應(yīng)增設(shè)了縣鄉(xiāng)公路養(yǎng)護(hù)管理內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。我省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理中,縣道和鄉(xiāng)道大部分已納入交通公路部門管養(yǎng)范圍,基本上實行“條塊結(jié)合,以縣為主”。村道公路的管養(yǎng),由于當(dāng)時的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定,一直未納入交通公路部門管理范圍。在養(yǎng)護(hù)資金安排上,仍沿襲過去(兩合并前)專業(yè)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和縣鄉(xiāng)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)分別安排下達(dá)的方式。縣鄉(xiāng)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)由省汽車養(yǎng)路費(fèi)切塊補(bǔ)助一部分,不足部分由地方自籌解決(手拖費(fèi)安排一部分,地方財政預(yù)算安排一部分)。2009年費(fèi)稅改革后,經(jīng)省政府批準(zhǔn),《河北省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》于2011年10月1日正式施行 ,《河北省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》確定了縣級人民政府在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理中的主體責(zé)任,養(yǎng)護(hù)資金籌措及定額標(biāo)準(zhǔn)也得以確定和細(xì)化。(農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金包括養(yǎng)護(hù)工程資金和日常養(yǎng)護(hù)資金)。養(yǎng)護(hù)工程資金由縣級人民政府負(fù)責(zé)籌措,省人民政府給予定額補(bǔ)助;日常養(yǎng)護(hù)資金由縣級人民政府籌措,納入本級財政預(yù)算!掇k法》明確,我省農(nóng)村公路采取專業(yè)養(yǎng)護(hù)與群眾養(yǎng)護(hù)、日常養(yǎng)護(hù)與集中養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的方式,逐步實現(xiàn)養(yǎng)護(hù)市場化。《辦法》確定,我省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、保障投入、有路必養(yǎng)的原則,逐步建立責(zé)權(quán)明確、管養(yǎng)分離的養(yǎng)護(hù)管理體制,它的施行有力推動了我省農(nóng)村公路發(fā)展從“加快建設(shè)”向“完善養(yǎng)護(hù)”轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)“有路必養(yǎng)、養(yǎng)必養(yǎng)好”。
(三)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制
《河北省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法》施行以來,縣道公路的養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)(包括日常養(yǎng)護(hù)和大中修工程)基本上采用國省道的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制,走養(yǎng)護(hù)市場化的路子,主要由專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊伍(養(yǎng)護(hù)公司)進(jìn)行養(yǎng)護(hù),公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)管理。鄉(xiāng)道公路的日常養(yǎng)護(hù)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé),公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)和給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助(或以獎代補(bǔ))。村道養(yǎng)護(hù)基本是村委會組織人員臨時突擊養(yǎng)護(hù),這種模式養(yǎng)護(hù)成本相對較低,但缺乏長效的管理手段,而且養(yǎng)護(hù)質(zhì)量較差。
就陽原縣而言,隨著農(nóng)村公路建設(shè)的逐年增加,管理養(yǎng)護(hù)如何運(yùn)行。2006年上級要求農(nóng)村公路全部納入日常養(yǎng)護(hù)范圍,要做到有路必養(yǎng)。針對這一新課題,我們勇于探索,不斷總結(jié),在學(xué)習(xí)借鑒國省干線養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合農(nóng)村公路特點,從中摸索出一套行之有效的管理養(yǎng)護(hù)模式。針對農(nóng)村公路分布廣、里程長、人員少、難度大等實際,我們因地制宜,采取多種形式,先后總結(jié)推出了“社會招聘承包式”、“受益企業(yè)承包式”、“聯(lián)合體承包式”和“社會義務(wù)養(yǎng)護(hù)式”等養(yǎng)護(hù)方法,不僅使農(nóng)村公路達(dá)到應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng),保證了道路暢通,而且使身處偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)民們增加了收入。這一做法受到了上級主管部門的充分肯定,并在全省作為經(jīng)驗進(jìn)行了推廣。2008年我們又學(xué)習(xí)辛集市把養(yǎng)護(hù)推向市場的先進(jìn)做法,在全縣的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中進(jìn)行養(yǎng)護(hù)體制改革試點,實行專業(yè)隊養(yǎng)護(hù)方法,養(yǎng)護(hù)承攬人領(lǐng)取了工商營業(yè)執(zhí)照,組建起養(yǎng)護(hù)專業(yè)隊,并同鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽定了養(yǎng)護(hù)承攬合同。我局每月下達(dá)養(yǎng)護(hù)任務(wù)書,并進(jìn)行檢查驗收,根據(jù)養(yǎng)護(hù)里程、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和實際完成工程量兌付養(yǎng)護(hù)費(fèi),使有限的養(yǎng)護(hù)資金真正地用在了養(yǎng)路上。我們正是堅持循序漸進(jìn),科學(xué)發(fā)展的理念,才使農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作逐步走向了正規(guī)化、專業(yè)化。
二、農(nóng)村公路建設(shè)與管理養(yǎng)護(hù)存在的主要問題
盡管我們在農(nóng)村公路建設(shè)和管理養(yǎng)護(hù)上摸索出一套方法,管理體制也日漸完善,但是用科學(xué)發(fā)展觀來衡量,在具體的實施過程中仍存有許多的困難和問題。其主要表現(xiàn)在:
(一)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理主體不明確,責(zé)任不落實
《公路法》對縣道、鄉(xiāng)道公路的養(yǎng)護(hù)管理主體作了規(guī)定,但對村道養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體沒有明確規(guī)定。由于村道公路至今未有明確定義、管理主體不明確,養(yǎng)護(hù)管理嚴(yán)重“缺位”。雖然縣道和部分鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)由縣交通局所屬的公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)責(zé)任歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn),村道養(yǎng)護(hù)責(zé)任名義上也落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn),但因經(jīng)費(fèi)無著落,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上不管。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理“缺位”現(xiàn)象仍普遍存在。在地方政府方面,由于鄉(xiāng)村道公路養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體不明確,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為鄉(xiāng)、村道路建好以后,養(yǎng)管工作就是交通部門的事,沒有把鄉(xiāng)村公路的管養(yǎng)工作納入正常的政府行政管理和公共服務(wù)的范疇,個別地方還出現(xiàn)損壞或破壞鄉(xiāng)、村道路的現(xiàn)象。而且,地方政府重建輕養(yǎng)現(xiàn)象也較為突出。
(二)建設(shè)資金投入不足,質(zhì)量難以提高
從2003年“村村通”工程建設(shè)開始以來,我們本著先易后難、先近后遠(yuǎn)、先重點后一般的原則分步實施,由于建設(shè)資金要靠國家補(bǔ)貼,補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低,如2004年每公里僅為4.5萬元,其余為地方配套。因我縣是國家級貧困縣,財力有限,資金自籌困難,配套資金很難到位,因而導(dǎo)致工程里程雖完成,但質(zhì)量難以提高。特別是附屬配套工程欠賬太多,遺留隱患大,給后期養(yǎng)護(hù)增加了壓力。以2004年的“村村通”工程為例,部分路段的路面已破損,難以維修,加之當(dāng)初路肩寬度未達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),錯車道設(shè)置不足,啃邊和路肩損壞現(xiàn)象也較為突出。
(三)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)緊張,工作壓力較大
由于農(nóng)村公路建設(shè)前期資金投入不足,許多防護(hù)工程該做的未做,尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)道路,一遇雨水山洪,道路不是被沖毀,就是泥沙淤積路面,如不及時清理,道路必然中斷,而要恢復(fù)交通需要大量的人力物力,僅靠養(yǎng)護(hù)人員力量有限,而外雇機(jī)械人力資金又難以保證,這給養(yǎng)護(hù)工作確實帶來不小的壓力。2006年縣政府出臺了關(guān)于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的籌集辦法,每年從財政轉(zhuǎn)移支付中列支4%作為養(yǎng)護(hù)資金,但隨著農(nóng)村公路建設(shè)里程的逐年增加,而養(yǎng)護(hù)資金卻沒有增加,資金缺口很大,使本來就有限的養(yǎng)護(hù)資金捉襟見肘,難以應(yīng)對。
(四)前期投入不足、養(yǎng)護(hù)難度加大
由于農(nóng)村公路建設(shè)時投入不足,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低,加之地方自籌資金困難,配套資金難以到位,因而許多該做的防護(hù)工程沒有做,附屬設(shè)施差,因而留下許多隱患,給后期養(yǎng)護(hù)增加了難度和壓力。而有限的養(yǎng)護(hù)資金只能維護(hù)日常養(yǎng)護(hù)就不錯了,很難再提高路況。
三、因地制宜,采取多種養(yǎng)護(hù)管理模式 由于農(nóng)村公路量大面廣,養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)全部由國家承擔(dān)目前尚不可能,應(yīng)不斷拓寬多種資金籌措渠道:即除了縣財政列出專項資金承擔(dān)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)以外,爭取省、市在政策允許范圍內(nèi)補(bǔ)助一部分,鄉(xiāng)鎮(zhèn)也自籌一部分,尤其是要積極鼓勵社會、個人捐資等,采取多種形式確保農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金。就我縣實際,近年來我們逐步探索出了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理模式,大致分為六種,即:分段承包養(yǎng)護(hù)、專業(yè)公司養(yǎng)護(hù)、政府和收益企業(yè)共養(yǎng)、村委承包、聯(lián)戶承包。
(一)分段承包、計量支付式
這是目前農(nóng)村道路使用最為廣泛的一種方式。是由縣級交通公路部門負(fù)責(zé),以道班的形式在重要農(nóng)村道路(縣道)沿線布設(shè)的養(yǎng)護(hù)模式。最基本的做法就是縣級交通公路管理部門和每個道班工人簽訂《公路養(yǎng)護(hù)分段承包合同》,月初根據(jù)路況現(xiàn)狀下達(dá)養(yǎng)護(hù)任務(wù)通知書,月底對照通知書計量支付,多勞多得,既體現(xiàn)了公開、公平,又能提高養(yǎng)護(hù)工人的積極性。
(二)專業(yè)公司養(yǎng)護(hù)式
養(yǎng)護(hù)公司是擁有獨(dú)立注冊資金、相應(yīng)設(shè)備及技術(shù)人員和施工資格,在工商稅務(wù)部門注冊登記,具有獨(dú)立資金調(diào)配和人事權(quán)利,在法律上與公路管理部門處于獨(dú)立平等地位,真正面向市場的經(jīng)濟(jì)實體。此種形式把農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)由分散養(yǎng)護(hù)變?yōu)閷I(yè)養(yǎng)護(hù),逐漸向市場化推進(jìn)。2012年我縣確定辛堡和井兒溝鄉(xiāng)2個專業(yè)養(yǎng)護(hù)示范鄉(xiāng),成立專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊,固定專業(yè)養(yǎng)護(hù)人員,購置小型裝載機(jī)、翻斗車、打草機(jī)等養(yǎng)護(hù)設(shè)備。養(yǎng)護(hù)隊伍逐步走向機(jī)械化、專業(yè)化。
(三)政府和受益企業(yè)共養(yǎng)式
受益企業(yè)參與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù),是保障企業(yè)利益和提高企業(yè)知名度的有效措施,既保證了本企業(yè)的產(chǎn)品、貨源運(yùn)進(jìn)運(yùn)出,又便于沿線村民的出行,贏得了良好的社會效益。同時緩解了養(yǎng)護(hù)資金壓力,保證了路況。我縣浮圖講鄉(xiāng)境內(nèi)葦龍線浮圖講村---龍馬莊段全長6.262公里,由于當(dāng)時建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、載流量大等原因,路面損壞嚴(yán)重,直接影響到當(dāng)?shù)厝罕姷某鲂泻推髽I(yè)的經(jīng)營、生產(chǎn)。去年,縣局地方道理管理站與當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)多次協(xié)商,按照政府和企業(yè)共同出資,群眾與企業(yè)共同受益的原則,由地方道理管理站、河北龍鳳山爐料有限公司各出資100萬元,對原有的道路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)維修。到年底,4公里路面加寬和2.4公里混凝土罩面工程已完工,對完工的道理由河北龍鳳山爐料有限公司負(fù)責(zé)后期維修和日常養(yǎng)護(hù)。此種模式不僅極大地方便了村民的生產(chǎn)、生活,保障了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)運(yùn)輸車輛快捷、安全行駛,得到了當(dāng)?shù)厝罕姾推髽I(yè)的一致好評,而且為探索吸納社會資金參與地方道理建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。
(四)村委承包式
去年陽原縣三馬坊村采取了“村委會承包養(yǎng)護(hù)”模式,即由三馬坊村委會和鄉(xiāng)地方道路管理管所承包了該鄉(xiāng)的2公里鄉(xiāng)道和7公里村道,鄉(xiāng)、村兩委班子和村民代表研究討論,選定3名村民責(zé)任心強(qiáng)、責(zé)任田距離養(yǎng)護(hù)路段較近的村民為養(yǎng)護(hù)人。這樣,不僅使村民可以利用農(nóng)閑或早晚進(jìn)行養(yǎng)護(hù),而且農(nóng)活、養(yǎng)護(hù)兩不誤,同時方便了公路養(yǎng)護(hù)用料的取用,既節(jié)約了資金,又減少了用料矛盾。
(五)聯(lián)戶承包式
大田洼鄉(xiāng),全鄉(xiāng)常住人口僅5000余人,由于地處偏僻,經(jīng)濟(jì)落后,大部分青壯勞力出外打工,勞動力緊缺。為了養(yǎng)好路,該鄉(xiāng)結(jié)合本地實際,鄉(xiāng)所屬各村都采用了“聯(lián)戶承包養(yǎng)護(hù)”模式,即由本村的幾家農(nóng)戶聯(lián)合承包養(yǎng)護(hù)路段,農(nóng)忙時輪輪流上路,農(nóng)閑時集體作業(yè),既不誤農(nóng)活,又不誤養(yǎng)護(hù),還能增加家庭收入。
(六)土地置換式
最初實施農(nóng)村公路村村通的時候,因建設(shè)資金等因素,修建標(biāo)準(zhǔn)普遍較低,大部分都是穿農(nóng)田而過,可以說莊稼地中間有條路,莊稼就在路邊種。就是有邊溝慢慢也變?yōu)槠降兀N上了莊稼,路基掏空、路肩毀壞、路面損壞現(xiàn)象十分普遍。為此,去年我們開始了“田路分家”工作,提出了實現(xiàn)“一路兩溝四行樹”目標(biāo)。如何實現(xiàn)真正的“田路分家”,土地置換工作能否順利進(jìn)行是關(guān)鍵之舉。為了搞好此項工作,我們本著先易后難、先搞試點的原則,先在辛堡鄉(xiāng)小關(guān)村搞試點。試點確定后,我們積極和當(dāng)?shù)卣畢f(xié)商,謀劃用土地置換的方式,解決田路爭地矛盾,當(dāng)時正值播種季節(jié),大部分村民已經(jīng)完成春播,抵觸情緒很大,我們和當(dāng)?shù)馗刹慷啻巫咴L群眾。做了大量內(nèi)心細(xì)致的工作,取得了群眾的理解和支持,使公路有了明確的路界,實現(xiàn)了首條23公里“田路分家”。為以后的農(nóng)村公路“田路分家”探索出了成功經(jīng)驗。
農(nóng)村公路是農(nóng)村社會公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施,如何加強(qiáng)對農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理是一個重要的陳舊而又嶄新的課題。我們要樹立“建設(shè)是發(fā)展,管理養(yǎng)護(hù)是持續(xù)發(fā)展”的思想,逐步實現(xiàn)隊伍、責(zé)任、資金三落實的目標(biāo),使農(nóng)村公路管養(yǎng)工作邁上正;⒁(guī)范化、有序化的可持續(xù)發(fā)展軌道。