農(nóng)村供水工程（農(nóng)村飲水安全工程）是以解決農(nóng)村居民基本用水保障為主，兼顧農(nóng)村部分企事業(yè)單位用水的基礎(chǔ)工程，屬于農(nóng)村重要公共基礎(chǔ)設(shè)施，是農(nóng)村基本公共服務(wù)的重要方面，也是脫貧攻堅戰(zhàn)略的重要組成部分。經(jīng)過多年的農(nóng)村供水工程建設(shè)，截至2018年底，我國已建成1100多萬處供水工程，服務(wù)9.4億農(nóng)村人口，農(nóng)村供水從單純的解決“喝上水”初步實(shí)現(xiàn)了“喝好水”的目標(biāo)，長期存在的飲水不安全問題基本得到解決。

未來農(nóng)村供水工程的建與管（一）

——未來影響農(nóng)村供水的改革關(guān)鍵

農(nóng)村飲水安全工程已實(shí)施多年，政府投入大量資金進(jìn)行建設(shè)和管理，我國農(nóng)村供水體系已基本建成。然而，在工程的建設(shè)和管理上仍存在資金不到位、工程不配套、管護(hù)跟不上等問題，需要通過不斷的推進(jìn)改革來解決其中的問題，特別是體制機(jī)制的問題。本文來談?wù)勎磥碛绊戅r(nóng)村供水的改革關(guān)鍵要素。

改革關(guān)鍵一：堅決推行水價改革，農(nóng)村供水水價趨于合理。

水利部印發(fā)的《2020年農(nóng)村水利水電工作要點(diǎn)》（辦農(nóng)水[2020]32號，可點(diǎn)擊頁面下方“閱讀原文”查看全文）中明確提出“各地要做好農(nóng)村供水成本核算和定價，推行按供水成本收費(fèi)，鼓勵執(zhí)行‘基本水價+計量水價’的兩部制水價和階梯水價”。4月10日，為進(jìn)一步規(guī)范城鎮(zhèn)供水價格管理，促進(jìn)城鎮(zhèn)供水事業(yè)發(fā)展，國家發(fā)改委發(fā)布《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法（征求意見稿）》（關(guān)聯(lián)閱讀：國家發(fā)改委就城鎮(zhèn)供水價格相關(guān)政策征求意見），其中明確提出“以‘準(zhǔn)許成本加合理收益’為核心，對定價機(jī)制進(jìn)行改革與完善”。目前，國家在大力推動水價改革工作，首先從基礎(chǔ)設(shè)施條件較好，人口集中的城鎮(zhèn)開始，逐步建立健全水價形成、收繳和監(jiān)管機(jī)制。農(nóng)村供水工程絕大部分屬于公益性項目，供水水價長期以來一直由政府定價，而水價普遍處于較低水平，難以保證供水項目的合理收益，多數(shù)項目存在無法覆蓋運(yùn)行成本的問題�？梢灶A(yù)見，在城鎮(zhèn)供水價格實(shí)踐的基礎(chǔ)上，國家將逐步開展農(nóng)村供水水價改革，使水價基本趨于合理水平。

改革關(guān)鍵二：多措并舉，進(jìn)一步提高水費(fèi)收繳率。

水利部部長鄂竟平在2020年全國水利工作會議上提出農(nóng)村飲水安全工程要“緊緊扭住水費(fèi)收繳這個‘牛鼻子’，加快推進(jìn)成本核算、水價制定、財政補(bǔ)貼等”。《2020年農(nóng)村水利水電工作要點(diǎn)》中明確提出“到2020年底，力爭實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集中供水工程收費(fèi)處數(shù)占比達(dá)到95%以上、水費(fèi)收繳率達(dá)到90%以上的目標(biāo)”。當(dāng)前，在農(nóng)村供水水價暫時無法改革到位的情況下，從制度層面、組織層面、執(zhí)行層面下狠功夫，多措并舉，提高農(nóng)村供水水費(fèi)收繳率，成為保障農(nóng)村供水工程長期良性運(yùn)行的關(guān)鍵因素，成為培養(yǎng)農(nóng)村群眾節(jié)水意識、轉(zhuǎn)變用水習(xí)慣的重要抓手，也能進(jìn)一步提高社會和農(nóng)村居民的認(rèn)知水平和自來水的“商品共識”，積極引導(dǎo)農(nóng)村居民主動繳納水費(fèi)。

改革關(guān)鍵三：政府職能轉(zhuǎn)變，由行政管理向行政社會管理并重加速轉(zhuǎn)變。

農(nóng)村供水工程的公益性以及政府作為投資主體和運(yùn)營主體使得長久以來政府在農(nóng)村供水工程的建設(shè)和管理中，始終扮演著既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的角色。未來改革過程中，政府將轉(zhuǎn)變職能，工程管理由行政管理向行政社會管理并重加速轉(zhuǎn)變。一是將有條件的農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理推向社會，充分發(fā)揮市場主體的積極性，提高工程建設(shè)和運(yùn)行效率；二是完善相關(guān)政策規(guī)定，培育、鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織和其他社會團(tuán)體的建立健全；三是加強(qiáng)社會管理，強(qiáng)化工程監(jiān)管，完善相關(guān)資質(zhì)管理制度，加強(qiáng)第三方評估，行業(yè)自治組織以及專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，充分利用全社會力量，均衡制約監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村供水工程的規(guī)范管理，推動農(nóng)村供用水事業(yè)良好發(fā)展。

改革成效

改革成效：切實(shí)提高工程收益能力，進(jìn)一步理順工程建管體制。實(shí)行農(nóng)村供水水價改革，提高工程水費(fèi)收繳率，最直接的成效是使得農(nóng)村供水工程收益能力進(jìn)一步提升，一定比例的工程項目將實(shí)現(xiàn)自我良性運(yùn)行，一些條件較好農(nóng)村供水工程將具備一定的經(jīng)營性，基本做到“保本微利”。一方面，能夠提供工程所需的維修養(yǎng)護(hù)、水質(zhì)檢測、供水管理等相關(guān)資金，確保工程的長效運(yùn)行；另一方面，為吸引社會資本或社會團(tuán)體通過直接投資、與政府合作（PPP模式）等形式參與農(nóng)村供水工程提供了基本條件。

未來農(nóng)村供水工程的建與管（二）

——未來農(nóng)村供水工程的建設(shè)模式

在提高水價和大幅提高水費(fèi)收繳率的情況下，農(nóng)村供水工程收益能力逐漸提高，投資與建設(shè)主體將發(fā)生深刻變化，建設(shè)方式將更加多樣，在工程建設(shè)方面，政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，工作重心將更多地轉(zhuǎn)向建設(shè)過程監(jiān)管上來。

投資和建設(shè)主體：社會資本大量參與，政府部門逐步退出

在以往人畜解困、農(nóng)村飲水安全相關(guān)工程實(shí)施時，絕大部分工程投資主體為政府，國家按照相關(guān)規(guī)劃每年安排預(yù)算內(nèi)資金切塊下達(dá)到地方，地方各級政府配套后最終資金下達(dá)至縣級水行政主管部門，由縣級及以下水行政主管部門負(fù)責(zé)組織建設(shè)實(shí)施；一些省市創(chuàng)新投融資機(jī)制，在國家資金下達(dá)后，連帶省級配套資金一同撥付給省級水投公司，由水投公司作為投資和建設(shè)主體以整縣為單位集中推進(jìn)。未來改革成效顯現(xiàn)，工程收益能力提高，項目轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)公益性甚至是經(jīng)營性項目，以水投公司為主的社會資本將大規(guī)模參與農(nóng)村供水工程的建設(shè)當(dāng)中。一方面是作為國有企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，為農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，供水公共事業(yè)貢獻(xiàn)力量；另一方面能夠充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，提高效率，有建設(shè)隊伍的企業(yè)能夠有利可圖，并為后續(xù)持續(xù)經(jīng)營做好充分的銜接。政府部門將分階段逐步退出投資和項目建設(shè)。第一階段，政府逐步減少投資，作為參與方適度參與控制性項目的建設(shè)；第二階段，政府僅對重點(diǎn)區(qū)域的控制性供水工程（多數(shù)為改擴(kuò)建項目）提供資金，建設(shè)主體大概率為社會資本，特別是各地水投公司將發(fā)揮重要作用。

工程建設(shè)：社會資本直接投資或采取PPP模式

目前，農(nóng)村供水工程投資和建設(shè)主體仍然是以政府為主，具體實(shí)施單位為縣級及以下水行政主管部門，統(tǒng)一組織前期規(guī)劃編制、工程設(shè)計施工、招投標(biāo)、工程驗(yàn)收、建設(shè)檔案編制等，社會資本大多作為建設(shè)施工單位參與到工程建設(shè)中來。一些地區(qū)也在積極引入“PPP模式”開展農(nóng)村供水工程建設(shè)實(shí)踐。未來，政府作為建設(shè)主體逐步退出，社會資本大量進(jìn)入，一方面在前期工作中基本明確有一定盈利能力的項目，社會資本將直接投資建設(shè)；另一方面，采用政府和社會資本合作的PPP模式開展工程建設(shè)將成為工程重要建設(shè)模式。對于那些仍由政府投資為主的工程，為避免政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”，工程可以考慮以“代建制”模式進(jìn)行建設(shè)。以上幾種建設(shè)模式，社會資本都將發(fā)揮重要的作用。

建設(shè)監(jiān)管：政府部門建設(shè)期過程監(jiān)管+第三方社會監(jiān)督

目前，農(nóng)村供水工程建設(shè)監(jiān)督管理是政府部門的薄弱環(huán)節(jié)，最重要的原因是政府部門承擔(dān)項目建設(shè)責(zé)任。一方面把更多的精力放在了工程的招投標(biāo)、施工組織和建設(shè)上，另一方面，在既抓建設(shè)又抓監(jiān)督的角色中必然出現(xiàn)監(jiān)管不到位甚至失位。未來農(nóng)村供水工程建設(shè)過程中，政府將主要扮演監(jiān)督角色，強(qiáng)調(diào)建設(shè)期的全過程監(jiān)管，同時培育和指導(dǎo)社會團(tuán)體充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，開展第三方監(jiān)測與評估，參與到工程建設(shè)監(jiān)管中來。

未來農(nóng)村供水工程的建與管（三）

——未來農(nóng)村供水工程的管理模式

多年來政府的不斷投入，大力建設(shè)農(nóng)村飲水安全工程，使得農(nóng)村供水體系基本建成，未來主要任務(wù)將由供水體系建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向存量工程的長效運(yùn)行管理上來。一邊開展農(nóng)村供水工程的提質(zhì)增效，做到進(jìn)一步穩(wěn)定水源條件，水量供應(yīng)充足、水質(zhì)清潔保障、計量設(shè)施健全，一邊做好運(yùn)行維護(hù)，保障工程的長效運(yùn)行，同時政府強(qiáng)化監(jiān)管，逐步形成良性的農(nóng)村供水保障體系。。

管理主體：由政府管理逐步向第三方管理轉(zhuǎn)變

農(nóng)村供水工程的管理主體和工程產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)。過去老的農(nóng)村供水工程投融資和建管體制決定了絕大部分工程的管理主體為政府部門，一些規(guī)模較小的供水工程由農(nóng)業(yè)用水合作組織等社會團(tuán)體代為管理，農(nóng)村供水工程相關(guān)PPP項目的管理主體則隨著工程產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化。隨著小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革的不斷推進(jìn)，工程的管理主體也將發(fā)生變化。一是工程產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致工程管理主體的改變。二是工程產(chǎn)權(quán)不變，但管理主體發(fā)生變化，如政府部門通過購買第三方服務(wù)對相關(guān)農(nóng)村供水工程進(jìn)行統(tǒng)一管理，如委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織和其他社會團(tuán)體等第三方，或者以水投公司為主的社會資本進(jìn)行管理等。我們認(rèn)為，未來隨著農(nóng)村供水工程收益能力不斷提高，第三方作為管理主體參與工程管理將成為主流。

管理模式：市場化管理將占據(jù)主導(dǎo)

小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革以及農(nóng)村供水水價的改革為社會資本或社會團(tuán)體進(jìn)入農(nóng)村供水領(lǐng)域，采用市場化經(jīng)營和管理模式創(chuàng)造了前提條件。對于大規(guī)模的農(nóng)村供水存量工程，包括經(jīng)營到期產(chǎn)權(quán)移交給政府的相關(guān)PPP項目，可以考慮將工程產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，以縣域?yàn)閱卧�，引入社會資本或社會團(tuán)體等第三方，通過政府購買公共服務(wù)的方式開展農(nóng)村供水工程標(biāo)準(zhǔn)化或物業(yè)化管理；對于少量的新建工程，依據(jù)工程產(chǎn)權(quán)由投資主體自行管理或加入存量項目管理范圍，統(tǒng)一進(jìn)行市場化管理。

運(yùn)行監(jiān)管：行政監(jiān)管和社會監(jiān)督雙管齊下

農(nóng)村供水工程長效良性運(yùn)行是保障農(nóng)村居民飲水安全的重要基礎(chǔ)。供水單位自身要做好工程日常的水質(zhì)監(jiān)測、維修養(yǎng)護(hù)、人員培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案、信息匯總報送、收繳水費(fèi)等工作。而未來政府部門的核心功能是對農(nóng)村供水工程運(yùn)營期的全過程監(jiān)督管理。包括依法依規(guī)對供水單位長期履行供水責(zé)任，保證供水水質(zhì)安全，出現(xiàn)供水水源污染、工程遭受破壞或其他突發(fā)事件的應(yīng)急管理，用水單位和個人按時繳納水費(fèi)進(jìn)行的行政監(jiān)督以及協(xié)調(diào)解決可能存在的供用水雙方糾紛等。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，充分利用社會團(tuán)體和個人開展社會監(jiān)督。行政監(jiān)管和社會監(jiān)督雙管齊下，保障農(nóng)村供水工程的長效運(yùn)行。

結(jié)語

筆者對未來農(nóng)村供水工程投資、建設(shè)和管理等方面的改革方向，農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理隨著改革深入可能出現(xiàn)的變化做了邏輯上的推演和描述，僅為個人觀點(diǎn)。事實(shí)上，在農(nóng)村供水一些根本性關(guān)鍵性問題上業(yè)界看法仍然不一致。比如，農(nóng)村供水作為基本公共服務(wù)到底應(yīng)該政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？政府和市場之間的關(guān)系和邊界在哪兒？再如，農(nóng)村供水工程建設(shè)是否要畢其功于一役，一次性全部建好？是否要考慮新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村人口的再分布，以及供水事業(yè)的階段性？這些都需要深入思考，在不斷的理論研究和建管實(shí)踐中找到答案。