一、水電工程建設項目投資超概算的原因
1.設備、材料及人工費等價格上漲增加。由于近幾年開工建設的水電工程項目投資概算編制依據主要是原電力工業(yè)部文件電水規(guī)(1997)123號關于試行《水力發(fā)電工程可行性研究報告設計概算編制辦法及費用標準》的通知和原電力工業(yè)部頒發(fā)的《水力發(fā)電建筑工程概算定額》、《水力發(fā)電設備安裝工程概算定額》和《水力發(fā)電工程施工機械臺時費定額》，由于鋼材、有色金屬、矽鋼片、電解銅等原材料和鑄鍛件大幅度漲價，加上能源價格、運輸費用以及人力資源成本的上升，使目前的電力設備價格已經達到了歷史上的最高峰，同時也造成土建安裝等合同價格的大幅上漲，使近兩三年開工建設的水電項目概算控制的壓力增大，目前價格上漲是影響大中型水電建設項目投資概算的主要因素。
2.設計變更以及工程量變化的影響。水電工程本身就是一項點多、面廣的工作項目，它不僅受到地質、水文、氣候以及其他自然因素的影響，還受到業(yè)主、監(jiān)理和承包人的諸因素的影響。在這樣復雜的各種因素影響下，水電工程本身就是一項不斷修建、不斷變更直到最后建成的一項工程與自然、社會相協調的建筑。與建設過程相比，設計時間是短暫的，不可能在設計過程中就能把這么復雜的問題全部考慮進去，這也是水電工程建設期中要不斷設計、不斷改進，不斷完善的原因之一。這種改進和完善就是變更，因為變更發(fā)生了投資的變化，當這種投資的變化累計到達一定程度時又引發(fā)了索賠或價格調整，使投資變化更快。從理論上講，設計變更既有增加投資的可能，同時也存在節(jié)約投資的可能，但從近幾年水電工程建設的實際情況看，設計變更往往是增加投資，變更越多，增加投資越大。
3.工程建設期間資金利息增加。建設期資金利息增加主要有兩方面原因，一是國家調整銀行存貸款利率，近幾年開工建設的水電項目編制設計概算時大都處于近二十年來貸款利率的最低點，從1996年開始經過八次降息于2002年2月降到最低點，但2004年10月至2007年12月央行多次加息，固定資產投資貸款利率(期限為5年以上)由5.76%上升到7.83%，增加2.07%，增加的建設期貸款利息對概算也造成一定的影響;二是由于資金運用不當或管理方面的原因而增加利息。
4.工程建設期間不可預見因素發(fā)生而增加費用。水電工程建設期間各種情況復雜多變，由于自然和社會的因素引起突發(fā)事件發(fā)生的可能性也較大，如在工程建設期間，物資材料及機電設備必經的運輸道路全面整治改造，造成交通堵塞，這不但會延長工程建設工期，而且還會大大增加了工程的運輸費用。又如遭遇大流量的洪水，施工圍堰被沖毀、導流洞坍塌、施工現場遭遇泥石流、山體滑坡以及其他社會性的事件等，這些因自然災害和其他不可遇見的因素造成的損失，其恢復和清理將會增加一定的費用。這些并非設計階段和編制概算時能夠預測到的，勢必造成概算外投資。
5.政策變動而增加的費用。隨著國家對環(huán)境和生態(tài)保護的重視和對大中型水電工程建設管理的規(guī)范和加強，以及提倡“以人為本”建設和諧社會，保證和提高庫區(qū)移民的生產生活水平，中央和地方各級政府不斷出臺一些政策，比如水庫淹沒土地補償倍數的提高等，增加的費用必然使這部分的原投資概算突破。
二、控制投資概算從制度上和機制上可采取的措施
雖然造成投資概算突破既有市場物價變化和國家政策等客觀方面的因素，同時也有由于制度和機制的原因造成的管理方面不足的主觀因素，因此要通過從制度上和機制上采取建立健全和嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招標投標制、工程監(jiān)理制和合同管理制等措施減少管理方面造成的投資概算突破，同時也能部分規(guī)避客觀方面造成投資概算的突破。
1.實行項目法人責任制。實行項目法人責任制，由項目法人對水電建設項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責。在項目建議書批準后，設立建設項目法人籌備組，并由其組織項目的可行性研究，項目可行性研究報告批準后，按現代企業(yè)制度要求正式成立項目法人。項目法人在具備施工圖設計滿足施工需要、建設資金已落實、工程合同已簽訂等條件方能開工。
2.實行招標承包制。實行招標承包制，是為了引進競爭，以公開的招標、公平的競爭、公正的評標，選擇最優(yōu)的施工企業(yè)分項承包工程施工，選質優(yōu)價廉的物資和設備。堅持以施工圖進行工程招標,最大限度地避免和減少工程實施過程中的不確定因素和隨意性，嚴格控制工程的質量、進度和成本，以使工程建設獲得最佳經濟效益。
3.實行建設監(jiān)理制。監(jiān)理工程師控制投資費用貫穿于設計階段、施工階段的全過程之中。監(jiān)理工程師在項目建設管理中應充分發(fā)揮以下幾個方面的作用：一是對工程建設的控制作用;二是施工現場的協調作用;三是業(yè)主與承包商的橋梁作用;四是執(zhí)行合同中的平衡作用;五是對業(yè)主在現場施工管理的替代作用。
4.實行合同管理制。項目法人應充分利用合同手段來控制工程的安全、質量、工期和投資，合同管理制是水電工程項目建設管理的主線，實施過程中要嚴格合同的預管理、嚴格合同的簽訂程序、嚴格按合同辦事、完善合同清算工作。
市場經濟就是法制經濟、信用經濟,水電工程項目建設必須實行嚴格的合同管理制,強化合同管理的核心地位，必須以合同為主線、以合同為核心實施工程項目管理。(1)要從組織上采取措施,實施規(guī)范化、制度化、標準化的合同管理,制訂一整套合同管理的有關工作制度和規(guī)定,對合同管理的組織、合同管理的程序以及合同的起草、談判、審查、簽訂、履行、檢查、清理等每一個工作環(huán)節(jié)均作出明確規(guī)定。(2)樹立一切行為均以合同作為惟一依據的管理意識,將合同運用于項目管理的各個方面,以合同、經濟手段管理和實施水電工程項目建設。(3)選擇符合水電站建設特點的工程承發(fā)包模式和合同結構,通過合理的合同結構實現和保證水電站項目管理組織的目標結構和運作。(4)強化工程招標中的合同意識,努力完備一切技術資料和現場環(huán)境條件,使承包單位能夠以最小的風險在完全公平的環(huán)境中進行投標競爭;嚴密制定合同文件,合理確定工程合同的界面與工程范圍,事前分析可能存在的不確定事件和風險,有針對性地采取保護措施;充分考慮和保證承包單位的利益,引導承包單位注重技術方案的競爭,集中力量用于工程的實施,從而保證工程的質量和進度。
三、水電工程建設不同階段對投資概算的控制
1.加強項目建設前期、設計階段的投資控制，確保概算編制質量。在建設前期，要從技術、經濟和施工等方面對建設項目進行分析論證和方案比較，確定項目投資估算數，作為建設項目設計概算編制的依據。初步設計概算一經審核批準后，便是水電建設項目控制投資的依據，也是編制工程招標標底和考核工程造價的依據。因此，建設項目法人要確保概算編制質量，一是堅持不搞"缺口概算"的原則，不人為留下投資概算缺口。二是堅持運用動態(tài)概算方法，既要考慮國家政策法規(guī)變化，也要考慮建筑材料和機電設備的價格變化、工程變更等因素。
建設項目法人應將設計收費與工程設計質量和投資概算實現程度掛起鉤來。設計單位要按照批準的初步設計及概算，在保證工程功能要求的前提下，控制施工設計及其工程投資，使工程總投資不突破批準的限額。
2.水電建設項目招標階段的投資控制。招標承包制是節(jié)省基建支出的有效途徑，在招標議標時，建設項目法人應建立規(guī)范的招標議標程序，創(chuàng)造良好的招標議標環(huán)境，確保招標議標工作的順利進行。
3.加強建設項目施工階段的投資控制。水電建設項目施工階段影響投資的主要因素是施工總工期、工程質量成本、材料成本、人工成本、機械使用成本和施工管理費等。建設項目法人要充分發(fā)揮管理的主導作用，協調設計、監(jiān)理、施工及地方等各方面關系，實行目標管理。
四、控制組成水電工程項目的各部分投資概算應采取的具體措施
1.施工輔助工程。施工輔助工程面廣點多，涉及到各個合同段和工程的各個方面，是比較容易突破概算的部分，因為具體到施工輔助工程的具體項目，除了導流洞、施工圍堰等專項工程外，其他大多數輔助工程如臨時房屋建筑工程和施工交通工程等都是標準可高可低，彈性相當大，控制這部分的投資概算必須建立一套嚴格的管理辦法，明確各項輔助工程的規(guī)模和范圍。
2.建筑工程。建筑工程投資占整個水電工程投資概算的比例較大，在水庫淹沒補償費較少的中小型庫容的水電建設項目，建筑工程投資往往占整個工程投資的比重最大，甚至超過50%。影響該項投資概算控制的主要因素是設計變更和工程量變化，目前水電工程建設基本上還是處于邊施工邊設計狀態(tài)，一般初設都較為粗糙，施工過程再根據實際情況進行修改，這樣必然造成設計變更對投資額的影響，同時由于初設時對地質情況不可能完全掌握，實際工程量比設計工程量增加也是難免的，施工過程應充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用，加強工程計量和支付的管理，特別是合同外項目的管理，同應重視索賠問題，在編制招標文件和合同談判時盡量考慮周到，減少索賠風險。
3.機電和金屬結構設備及安裝工程。機電和金屬結構設備投資是受市場因素影響最大的部分，近幾年材料價格波動較大，特別是鋼材和有色金屬的價格上漲速度較快，編制概算時的設備價格與招投標時的價格相差較大，近幾年這部分投資基本上都突破投資概算，而且突破額還相當大，除了材料漲價因素外，伴隨著水電開發(fā)熱潮的持續(xù)，水電工程機電設備制造商訂單充足，由買方市場轉入賣方市場，也是設備漲價的原因之一，雖然在目前水漲船高的市場行情下，招投標產生的效果不是很明顯，但也是目前控制這部分投資可采用的為數不多的辦法之一。
4.費用。目前大中型水電工程建設費用項目普遍超標，除監(jiān)理費、招標代理費等少量費用可以通過招投標的方式將這部分費用控制在概算內，而象科研勘測費以及各項專項驗收的費用大多是科研單位以及一些特定部門來承接，很難通過招投標等形式來控制費用，只能在與相關部門簽合同時盡量將合同額控制在概算數內，另外開辦費、建設單位管理費和生產準備費等由項目法人直接控制使用的費用是最容易突破概算的費用，這些費用主要是通過制定內部控制制度，加強管理，杜絕超標準開支費用，做到該花的錢必須花，能省的錢盡量省，經過這些努力，把費用控制在概算內是可以做到的。
5.水庫淹沒處理補償費。水庫淹沒處理補償費幾乎所有的大中型水電建設項目都存在概算不足，要求調概的問題，主要是政策變化引起，隨著中央及地方各級政府對“三農”問題的重視以及對土地資源的珍惜，提倡以人為本，建設和諧社會，水庫淹沒對移民的生產、生活造成的影響是十分巨大的，本著“以人為本”的理念，認真作好水庫淹沒處理設計與移民安置規(guī)劃是順利完成移民安置任務，保障水電工程正常建設的重要前提。這部分費用一般采取政府部門總額包干使用的辦法，首先在簽訂包干協議時要盡量把問題考慮全面，做到不留缺口，其次由于政策等因素的變化，確實需要調整概算時，投資方應專門組織人員對需要調整概算部分的調整依據和調整范圍以及具體數額進行研究和核實，以免多報或虛報。
6.建設期貸款利息。建設期貸款利息除因國家統(tǒng)一調整存貸款利率外，經過加強管理和資金運作，將利息控制在概算內是完全做得到的。(1)按時籌措建設資金。為了保證水電建設項目施工的順利進行，建設項目法人應制訂切實可行的籌資方案，及時組織落實貸款資金到位，及時組織低成本資金先投入，以減少建設資金利息支出，降低資金成本。(2)正確編制資金使用計劃，合理地確定工程項目投資控制目標值。施工階段資金使用計劃是監(jiān)理工程師審核和控制承包商施工進度計劃、材料使用計劃、進度付款申請和簽發(fā)付款憑證的依據。
雖然工程總投資超設計概算是目前水電工程建設的普遍存在的一個突出問題，既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因，但通過采取上述措施，將工程總投資控制在設計概算內也是可以做到的。
