０引言

自新中國成立以來，我國水利水電建設取得了舉世矚目的成就，為我國國民經(jīng)濟發(fā)展和社會進步發(fā)揮了巨大的作用。同時，水利水電工程的建設也不可避免的帶來了大量的水庫移民，自１９４９年至今，我國因水利水電建設已產(chǎn)生移民近２０００萬［１］。水利水電工程移民安置是一項政策性強、涉及面廣的復雜的系統(tǒng)工程［２］，國家為規(guī)范和促進移民安置工作、保護移民權益和妥善安置移民的生產(chǎn)生活、維護社會和諧和穩(wěn)定，制定了《大中型水利水電工程建設征地移民安置條例》等一系列政策法規(guī)，在我國水利水電工程移民安置工作中發(fā)揮了不可替代的作用［３］。目前，移民個人財產(chǎn)補償標準一般遵循按“重置價”補償?shù)脑瓌t，而移民工程建設標準擬定遵循的主要基礎是“三原原則”（即原規(guī)模、原標準、恢復原功能）并滿足國家相關行業(yè)強制性規(guī)定。但是在實際工作中發(fā)現(xiàn)，“重置價”原則無法滿足移民建房等實際合理的需求，另外，由于水電建設周期一般較長（特別是大中型水利水電工程），如果不考慮移民生活水平在此期間的發(fā)展與提高，僅以原規(guī)模和標準（即搬遷前的規(guī)模和標準）規(guī)劃設計規(guī)劃水平年（搬遷后）的移民工程，只能基本滿足移民安置的近期需要［４］，遠遠不能滿足移民以及當?shù)貙ι鐣��?jīng)濟發(fā)展的長遠需求，沒有很好的解決移民安置中補償與發(fā)展、近期與遠期存在的問題。因此，本文結合工程實踐，對當前移民工程項目建設標準的不合理性進行了分析，在遵循“三原”原則的基礎上，從統(tǒng)籌考慮、提前規(guī)劃、整合發(fā)展的角度，結合區(qū)域社會經(jīng)濟和行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，提出了既能保證移民安置近期要求又能滿足當?shù)刂虚L期社會經(jīng)濟發(fā)展需求的移民工程項目建設標準確定方法，以期為水利水電工程移民安置工作的順利開展提供參考。

１問題的提出

水利水電工程建設征地移民項目建設標準是水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃的控制依據(jù)，也是檢驗移民安置是否成功的重要指標之一。移民工程項目建設標準的確定不僅涉及到移民群眾、項目業(yè)主的切身利益，更關系到建設征地區(qū)、移民安置區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展；不僅要對移民、建設征地區(qū)、安置區(qū)的現(xiàn)狀做出客觀的評價，還對其發(fā)展水平進行科學合理的預測，是一項意義重大、關系復雜、涉及面廣的工作［５］。根據(jù)目前我國的政策和規(guī)范，主要對移民采取“前期補償補助、后期扶持”的政策方陣，對移民補償?shù)哪康氖?ldquo;保持移民原有生產(chǎn)生活水平不降低”，是建立在維持移民基本生存需求基礎之上的，并不能滿足移民的現(xiàn)實需要［６］。同時，規(guī)范要求移民項目建設標準遵循“三原”原則，即堅持移民工程項目“原標準、原規(guī)模、恢復原功能”的原則，并滿足國家強制性規(guī)范和相關行業(yè)的設計標準。一方面，“重置價”和“三原”原則并沒有考慮建設征地區(qū)和移民安置區(qū)移民生活水平的發(fā)展和社會經(jīng)濟的提高。一般來說，大中型水利水電工程建設周期較長，如瀑布溝水電站從可研啟動至蓄水發(fā)電、完成搬遷，歷時１０年，溪洛渡、向家壩等特大型水電工程，其建設周期更加漫長。而移民的生活水平、項目的建設標準并不是一成不變的，而是隨著時間的發(fā)展而逐漸提高。因此以基準年（搬遷前）的規(guī)模和標準復建規(guī)劃水平年（搬遷后）移民工程，而不考慮目前社會經(jīng)濟的發(fā)展速度，該項工程的功能和標準是遠遠不能滿足規(guī)劃水平年使用需求的。另一方面，水利水電工程特別是當前的水電工程多位于自然環(huán)境特殊、基礎設施不完善、經(jīng)濟較為落后的地區(qū)［７］。當?shù)噩F(xiàn)有的基礎設施標準都比較低，雖然在遵循“三原”原則的基礎上，要求建設標準同時符合國家和相應行業(yè)的強制性規(guī)定，但是一些移民工程項目依然不能滿足移民生活水平發(fā)展的需求，對于適應當?shù)厣鐣��?jīng)濟的發(fā)展更是力不從心。另外，按“保持移民原有生產(chǎn)生活水平不降低”和“三原”原則進行補償和建設，對于建設征地區(qū)生活水平落后于安置區(qū)的移民來說其生產(chǎn)和生活面臨了更多的風險，這些經(jīng)濟差距和心理落差將完全由移民自身承擔，形成“先進的工程，落后的庫區(qū)，貧困的移民”這種尷尬的局面［７］。因此，隨著“以人為本安置移民、構建和諧社會”方針的實施和水庫移民維權意識、自我價值實現(xiàn)意識逐漸提高，研究如何科學預測各項移民工程規(guī)劃水平年滿足社會正常發(fā)展的標準已經(jīng)成為當前我國移民工作重點關注的問題，有必要及時對當前有關移民項目建設標準進行解釋和研究，在維護移民利益和考慮當?shù)貙嶋H情況的條件下，適當?shù)耐黄坪蛣?chuàng)新現(xiàn)行的標準和原則，通過收集相關行業(yè)的政策、規(guī)范，采用科學合理的方法確定移民工程項目建設標準。

２標準探討

２．１標準分類

根據(jù)項目的性質、行業(yè)特點，結合水利水電工程建設征地移民安置費用的構成，本文將移民補償和工程建設項目分為補償補助項目和工程建設項目。為考慮直接關系移民切身利益以及在工作實際中爭議較大的項目，針對補償補助項目主要考慮房屋、零星林木類的補償標準。工程建設類項目又可以分為公益性項目和經(jīng)營性項目，其中公益性項目主要研究交通工程、供水工程和供電工程的標準，經(jīng)營類項目主要探討工礦企業(yè)、小型水電站的標準。

２．２補償補助類項目標準

２．２．１房屋補償標準水利水電移民為國家水利水電開發(fā)做出了犧牲，作為其基本生活需求和保障的房屋補償是不可或缺的�，F(xiàn)行的移民房屋補償是按住房的結構來確定單位面積成本，按照房屋面積給予相應的補償。施國慶［８］等認為我們在測算房屋補償標準時僅考慮了房屋面積和質量要素，而房屋的居住環(huán)境和住房資產(chǎn)價值并沒有受到重視。同時，由于目前水電建設主要集中在我國西部少數(shù)民族地區(qū)，其建筑材料、工藝、構造都與內地有著較大的差異，特別是裝飾裝修方面，需要花費大量的人力和物力。另外，當前房屋建設對從地基到墻體再到房梁都對強度、厚度、抗震度以及地質條件較差時對基礎處理有相應的要求。因此，測算房屋的補償標準的測算依據(jù)包括：國家政策、法律法規(guī)的移民住房保障的相關規(guī)定；國內學者對城鎮(zhèn)住房保障的理論研究；工程的具體實踐。同時，筆者認為房屋補償標準還需以目標安置區(qū)的重建價格進行參考和衡量，以確保移民能夠良好的融入安置區(qū)的生活環(huán)境。２．２．２零星林木補償標準隨著當前水電建設向我國西部少數(shù)民族地區(qū)轉移［９］，移民群眾房前屋后、田間地頭種植了大量的零星樹木，其中以花椒、核桃、蘋果等最為常見。這些零星林木單價一般按照地方政府的政策確定或者以該樹前三年平均產(chǎn)值的２倍計，如四川省各市（州）均頒發(fā)了與水電建設征地相關的地上附著物和青苗補償標準文件以指導本行政區(qū)范圍內地上附著物和青苗補償。一方面，這些標準一般定得偏低，如《四川省人民政府關于同意涼山州征地青苗和地上附著物補償標準的批復》中規(guī)定，核桃樹按幼苗、幼樹、出果、盛果、衰果區(qū)分的補償標準分別為３、５、３０、２４０、２００元／株，這種標準顯然過低；而甘孜州則按照幼、小、中、大、特大、超大區(qū)分，補償標準分別為１０、８００、２０００、３０００、４０００、５０００元／株，兩個州的補償標準相差較大。另一方面，少數(shù)民族特別是藏族地區(qū)樹齡超過百年甚至上千年的核桃等樹木較為常見，如果這些樹木按照一般的零星林木補償則有失偏頗。針對上述情況，確定其補償標準有如下兩種方法：（１）移栽，針對有條件、成活率較高的花椒、核桃、蘋果等干果和水果類以及樹齡較大、具有文物價值的樹木可以選擇移栽。在移栽的前期其產(chǎn)量將會受到一定的影響，可參照耕地恢復期對其恢復期進行相應補助，補助額度以前三年平均產(chǎn)值的一倍計。（２）按年限補償，筆者認為零星林木補償標準可以按照市場經(jīng)濟運行所普遍遵循的等價交換原則進行，即在安置區(qū)為移民栽種相同樹木幼苗的前提下計算該樹木自幼苗生長到當前大小可為移民提供的收入，補償該部分收入以恢復零星林木的原貌。

２．３工程建設類項目標準

中央和地方政府出臺的一系列政策規(guī)范，對移民生活恢復有關的基礎設施建設如道路、供水、供電給出了明確的要求。同時，由于水電開發(fā)逐漸進入高山峽谷地帶，建設征地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展較慢，基礎設施相對落后，對外交通不發(fā)達，供水、供電設施匱乏。因此，地方政府往往在專業(yè)項目復建標準上要求考慮整個區(qū)域社會經(jīng)濟的長遠發(fā)展，與地方“十二五”、“十三五”、新農村建設等規(guī)劃相結合，提高規(guī)模、擴大標準，“搭水電建設的順風車”。在此條件下，僅按照“三原”原則已經(jīng)不能滿足各方的要求，需要對其標準和方法進行適當?shù)耐黄坪蛣?chuàng)新。２．３．１公益性項目標準２．３．１．１交通工程標準交通工程標準主要考慮道路建設標準。通過研究規(guī)劃水平年交通量的預測和政策的收集來確定道路的建設標準。預測交通量的方法很多，包括灰色預測法、回歸分析法、彈性系數(shù)法以及國內外普遍采用的四階段預測法［］。由于四階段法在國內外交通量預測中得到了廣泛的應用，因此，本文以四階段法預測移民交通工程中的交通量。其步驟如下：移民項目建設區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展預測；彈性系數(shù)的確定；交通量增長率預測；交通量預測。社會經(jīng)濟發(fā)展預測主要是對建設區(qū)未來一定時期內經(jīng)濟狀況（ＧＤＰ）作出合理預測，進而得到該時期ＧＤＰ變化的百分率α１。彈性系數(shù)是指交通量的變化率α２與ＧＤＰ的變化率α１之間的比例關系，若用ｅ表示，則有ｅ＝α２／α１。預測出α１和ｅ后就可以根據(jù)上式求得交通量的變化率α２，進而求得未來某一水平年的交通量Ｔｎ＝Ｔ１×（１＋α２）ｎ－１（式中，ｎ表示年份，基準年為第一年；Ｔ１、Ｔｎ分別表示第１年和第ｎ年的交通量。政策方面，需收集國家、省和當?shù)卣�府對道路建設的相應規(guī)定。如四川省交通廳《關于進一步規(guī)范農村公路建設標準和審批程序的通知》提出了“十二五”期間四川省農村公路建設的基本標準，主要有以下要求：一是要求農村公路應按照等級路標準建設，縣道應不低于三級公路技術標準，鄉(xiāng)道、村道應不低于四級公路技術標準；二是對路基路面寬度進行了規(guī)定；三是對特殊地區(qū)建設標準應該區(qū)別對待；四是對農村公路路面結構作了規(guī)定，通鄉(xiāng)通村公路路面硬化應采用瀝青混凝土或水泥混凝土路面。在“三原”原則的基礎上，通過對交通量的預測和有關政策要求的比較，取三者中的較高標準作為移民項目道路工程建設的標準，以滿足移民群眾的需求和當?shù)厣鐣��?jīng)濟的發(fā)展要求。２．３．１．２供水工程標準供水工程建設規(guī)模主要需要確定供水人口的規(guī)模、人均用水定額等因素參數(shù)。根據(jù)方法和所需數(shù)據(jù)的不同，供水規(guī)模預測方法可以分為兩類：數(shù)學模型預測法和人口•定額法。應用較為廣泛的模型預測法包括灰色預測法、Ｔ－Ｓ模型、ＡＲＩＭＡ模型、回歸模型。其中較為簡便、準確的為回歸模型。供水工程的規(guī)模是根據(jù)其供水對象的需水量來確定的。需水量的影響因素有人口、ＧＤＰ、氣候等，在可預見的時期內氣候變化相對人口和ＧＤＰ對需水量的影響是很小的，故本文僅考慮人口和ＧＤＰ對需水量的影響。人口•定額法較為簡單，主要是根據(jù)當?shù)匾?guī)劃的人口增長率預測某一水平年的人口Ｐ，根據(jù)國家和地方對人均用水定額的規(guī)定、并適當考慮人們生活水平的提高確定某一水平年的人均用水定額Ｑ，則需水量可以表示為Ｗ＝Ｐ×Ｑ。在遵循國家相關規(guī)定、規(guī)范等，依據(jù)“三原”原則和上述方法確定的供水工程建設標準，取三者中的較高標準作為移民項目供水建設的標準，以滿足移民群眾生活水平不斷提高的要求。２．３．１．３供電工程標準供電工程建設標準主要是確定某一水平年的供電人口規(guī)模、人均用電定額。供電規(guī)模由用電量大小確定，用電量的預測方法也可分為數(shù)學模型預測法和人口•定額法。供電工程標準需同當?shù)匾?guī)劃緊密結合，其標準確定方法同供水工程確定方法相似，此處不再贅述。２．３．２經(jīng)營類項目標準目前，水利水電工程建設影響最多的經(jīng)營類項目是工礦企業(yè)和小型水電站。對于受影響的企業(yè)，其處理方法主要分為遷建和一次性補償兩種，以下分別對這兩種處理方式的標準進行討論。對于有條件、經(jīng)各方達成一致之后可遷建的企業(yè)，可選擇遷建。工礦企業(yè)和小型水電站遷建一般遵照“三原”原則，但是為達到國家和行業(yè)的強制性要求如保護環(huán)境、節(jié)約能源等，一些落后企業(yè)需要在原來的基礎上進行技術改造、生產(chǎn)能力提升以及地區(qū)企業(yè)合并等，企業(yè)遷建標準就必須遵循上述相關規(guī)定和地區(qū)規(guī)劃。同時，在遷建的時間內企業(yè)不能產(chǎn)出沒有盈利，而仍需支付工人工資、發(fā)生管理費用和其他費用，故需支付停產(chǎn)期內的企業(yè)損失［１１］。

３結語

我國目前移民個人財產(chǎn)補償標準一般遵循按“重置價”補償?shù)脑瓌t，移民工程建設標準擬定遵循的主要基礎是“三原原則”，這沒有考慮移民生活水平提高的愿望和建設區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的需求。因而，本文對問題較多且與移民密切相關的補償和建設項目如房屋、零星林木補償，道路建設標準、供水和供電工程建設標準以及工礦企業(yè)和小型水電站遷建和補償標準進行了分析和探討，對原標準進行了一些突破和創(chuàng)新的嘗試，這對更好的維護移民權益、構建和諧庫區(qū)、維護社會穩(wěn)定都具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。