經(jīng)過幾十年高速發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)、社會取得巨大成就同時(shí)，確已到了對資源、環(huán)境、生態(tài)進(jìn)行修復(fù)并重新規(guī)劃未來可持續(xù)發(fā)展方向的關(guān)鍵期。近年來，在一些水電資源比較豐富的地區(qū)，為響應(yīng)上級號召而大力開展的拆除小水電工作，面臨如何建立科學(xué)、有序的退出和善后機(jī)制的問題，對一些關(guān)系地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工程項(xiàng)目如何依法進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)膯栴}。
北京一家律所的小水電拆訴團(tuán)隊(duì)先后接觸、代理了大量以民營為主的中小水電企業(yè)拆除補(bǔ)償案件，發(fā)現(xiàn)中小水電企業(yè)在面臨拆除壓力時(shí)幾乎沒有有效的應(yīng)對之策，對最終結(jié)果也只能無可奈何，被動接受。為此，該所希望從法律實(shí)務(wù)和理論兩個(gè)方面，為政策制定建言獻(xiàn)策，為中小水電企業(yè)提供量身打造的綜合法律服務(wù)。
近日，該所小水電拆訴團(tuán)隊(duì)接受了來自西南某省的小水電企業(yè)主的咨詢。據(jù)介紹，其經(jīng)營多年的小水電企業(yè)正面臨清理拆遷問題，因?yàn)椴涣私膺@方面的政策法律，專門赴京請教。該所組織專業(yè)律師和行業(yè)專家，進(jìn)行認(rèn)真分析研究后認(rèn)為，小水電拆除工作，應(yīng)發(fā)展、環(huán)保、生態(tài)和民生多方兼顧。
一、拆水電，還是拆水壩？
小水電拆除，因?yàn)闋砍抖喾嚼妫瑲v史和現(xiàn)實(shí)背景較為復(fù)雜，實(shí)踐中也發(fā)生了與政策本義不符的情況。
在行文之前，有必要就政策實(shí)踐中發(fā)生的一種似是而非的現(xiàn)象進(jìn)行追本溯源，即：本輪政策落實(shí)的核心目的，是為了修復(fù)生態(tài)環(huán)境，還是為了拆除小水電？或者說，是否將修復(fù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性工程，理解并聚焦于（扭曲為）拆除小水電即萬事大吉？即便如此，拆除了小水電，與之同時(shí)存在的水壩還要不要拆除？與之關(guān)聯(lián)的周邊設(shè)施、生態(tài)環(huán)境如何還原？
核心概念很簡單：水電是否等于水壩？答案顯而易見是否定的，沒有了水壩，也就沒有了發(fā)電功能，這是上游邏輯決定下游邏輯。那么，沒了電力供應(yīng)，地方經(jīng)濟(jì)和民生問題如何協(xié)調(diào)和銜接？
所以，水電拆或不拆，表面看取決于水壩去留，深層邏輯更取決于由水壩形成的水域面積所養(yǎng)成的區(qū)域小生態(tài)、小氣候的綜合影響。請注意，是綜合影響——水電、水壩、周邊設(shè)施、生態(tài)、環(huán)境，這層層遞進(jìn)的五大要素關(guān)系所形成的綜合影響，最終是趨于優(yōu)化，還是惡化，才是應(yīng)該考量的關(guān)鍵。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，只要抓住了“小水電”這個(gè)命門，就抓住了政策執(zhí)行的核心，這種理解需要重新認(rèn)知。特別是一些對地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大、民生依賴度較高、生態(tài)環(huán)境已趨穩(wěn)定的小水電項(xiàng)目，哪怕因歷史原因存在法律手續(xù)不全的遺留問題，也應(yīng)一事一議，重新進(jìn)行科學(xué)和客觀的評估。在存廢之間，算一本政治賬，并不很難。
二、拆水電，力避“一刀切”
根據(jù)《自然資源部、國家林業(yè)和草原局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函”自然資函（2020）71號》的內(nèi)容描述，簡單可理解為“有序前提下的優(yōu)化調(diào)整”；
據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，其關(guān)鍵詞是：依法、合理、共享、傳承、有序；
另據(jù)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》的基本意涵，是在強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”同時(shí)，提出“統(tǒng)籌推進(jìn)，分類管控”。還確定了2020年完成編制、2035年“完成布局體系”的工作目標(biāo)。而其中“嚴(yán)格監(jiān)督考核”，相較上二個(gè)文件，該文件向基層的推動力更強(qiáng)，落實(shí)壓力更大。
總體而言，目前可見的三個(gè)相關(guān)文件都有關(guān)于分類、逐步推進(jìn)的表述，而第三個(gè)文件對基層工作的壓迫感最強(qiáng)，導(dǎo)致的后果也最嚴(yán)重。
該團(tuán)隊(duì)注意到，不少小水電周邊生態(tài)環(huán)境已在持續(xù)優(yōu)化，或趨于穩(wěn)定，已不需要人為修復(fù)，如果強(qiáng)行干預(yù)，反而帶來新的生態(tài)環(huán)境破壞，同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏被打亂、還出現(xiàn)新的民生問題、灌溉問題和水患問題。
從各地拆除小水電的情況反映來看，涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、政策穩(wěn)定和延續(xù)性問題，面臨生態(tài)多樣性和環(huán)境再平衡、地方民生問題平穩(wěn)過渡的嚴(yán)峻考驗(yàn)，所以，這是牽一發(fā)而動全身的大動作，應(yīng)該引起政策制定層和執(zhí)行層的高度關(guān)注。
根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該團(tuán)隊(duì)將必須要拆除的中小水電企業(yè)面臨的情況總結(jié)為五種情形，實(shí)踐中也容易造成五種損害（另有專文論述）。
大體而言，該團(tuán)隊(duì)認(rèn)為應(yīng)在政策落實(shí)中認(rèn)真區(qū)分不同地域、不同性質(zhì)、不同年份、不同生態(tài)環(huán)境和不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種情況，分地、分企施策，力避“一刀切”。
三、歷史遺留與現(xiàn)實(shí)困境如何協(xié)調(diào)？
這一情況需要社會監(jiān)督機(jī)制及時(shí)介入和行業(yè)專家的聲音。
從網(wǎng)上輿情來看，對拆除小水電現(xiàn)象持不同意見者眾。如《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在2021年8月6日對國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員王亦楠的采訪，就很有代表性。
王研究員從流域生態(tài)、小水電對地方經(jīng)濟(jì)的意義、防洪安全、民生就業(yè)脫貧和法律等多角度，提出很有建設(shè)性和針對性的意見。他指出，與此相關(guān)的法律有《水法》、《電力法》、《可再生能源法》、《行政許可法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等；他強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)行政策應(yīng)尊重歷史，下位法應(yīng)服從上位法。
王研究員稱，為解決自然保護(hù)區(qū)劃定與人民生產(chǎn)生活存在嚴(yán)重矛盾的問題，避免水利水電工程被大面積拆除，2020年自然資源部（自然資函〔2020〕71號文）、國家林草局（林規(guī)發(fā)〔2020〕64號文）都作出最新規(guī)定，但并未有效落實(shí)，保護(hù)區(qū)的邊界劃定仍不合理。而且，法律規(guī)定小水電的有些手續(xù)可限期補(bǔ)辦，實(shí)際執(zhí)行中也往往沒有機(jī)會補(bǔ)辦。
另在《中國電力報(bào)》2019年3月14日對全國人大代表、中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師郭軍的的采訪中，郭工提出了“小水電站退役應(yīng)制定配套管理制度”的建議。
她認(rèn)為，“拆除和退役一樣要有監(jiān)測、有驗(yàn)收，更重要的是要重視拆除工作對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的影響。拆除工程要有環(huán)評的技術(shù)方案，只有修復(fù)措施和社會影響問題解決都到位，才能允許開工”，但現(xiàn)行條例只規(guī)定了新建項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家基本建設(shè)程序和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
郭工表示，小水電退役制度不僅要解決工程拆除工作中的技術(shù)問題，還應(yīng)高度關(guān)注解決生態(tài)環(huán)境修復(fù)和社會效果的長期問題，要完善符合本國法律法規(guī)規(guī)定的申報(bào)審批程序，建立評價(jià)體系、考核制度、生態(tài)環(huán)境協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。
郭軍表示，“小水電的退役任務(wù)緊迫，而與之配套的退役制度依然缺乏。”看來，掃清制度上的障礙，應(yīng)是后續(xù)很重要的一項(xiàng)工作。
本小水電拆訴團(tuán)隊(duì)將繼續(xù)關(guān)注這方面的最新動態(tài)，并積極為中小水電企業(yè)合法權(quán)益提供權(quán)威高效的法律服務(wù)。
