xxx縣位于xxxxx族xxx州南部、xxx江中游以及紅河上游發(fā)源區(qū),地處橫斷山脈南麓、無(wú)量山和哀牢山的北端。全縣地形以山地為主,山地面積占全縣總面積的99.3%,盆壩地面積僅占0.7%,故為一典型的山區(qū)縣。
xxx縣農(nóng)村供水發(fā)展歷程經(jīng)歷了從無(wú)到有的發(fā)展過程,解決農(nóng)村飲水困難主要是1980年改革開放以后,歷屆縣委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下,積極向上爭(zhēng)取資金,特別是1998年以來,全縣狠抓了農(nóng)田水利建設(shè),著力解決人畜飲水問題,從2000年至2004年全縣共投入向國(guó)家、省州爭(zhēng)取的水利建設(shè)資金970.87萬(wàn)元,其中中央國(guó)債551.96萬(wàn)元,帶動(dòng)地方配套346.87萬(wàn)元,群眾自籌投資(投勞)72.05萬(wàn)元;共計(jì)完成集中飲水工程69件,單戶工程(水窖)297件;全縣共計(jì)解決44873農(nóng)村人口的飲水問題。但形勢(shì)仍不容樂觀,根據(jù)安全飲水調(diào)查評(píng)估結(jié)果,2000年以前建的農(nóng)村引水工程仍能正常運(yùn)行使用的不足10%,按規(guī)定提取固定資產(chǎn)折舊的不足5%,農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。
近年來,全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行多種農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度改革,創(chuàng)造了許多新的經(jīng)驗(yàn),取得了一定成效。如何推動(dòng)改革深入健康進(jìn)行,使農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度逐步完善,走上正規(guī)化、法制化軌道,需要對(duì)改革思路和深層次政策問題進(jìn)行認(rèn)真研究。
一、全面認(rèn)識(shí)農(nóng)村供水工程的特點(diǎn)與性質(zhì),找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵,是搞好改革的前提
(一)農(nóng)村供水工程的特點(diǎn)
xx縣農(nóng)村供水工程種類 ,大體可歸納為水窖(池)蓄水供水工程、供水對(duì)象以幾個(gè)自然村為單位的集中式供水工程和供水對(duì)象以自然村或十幾農(nóng)戶為單位的分散式供水工程,其特點(diǎn)主要有:
1.地位作用重要,需要高度重視
“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”,精辟地表述出農(nóng)村供水工程在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的重要地位和作用。但是,作為基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村供水工程,投入多,見效慢,管理難,本身直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯,多表現(xiàn)為間接的社會(huì)效益,在一些地方易受忽視。對(duì)農(nóng)村供水工程的重要地位作用,需要不斷提高認(rèn)識(shí),加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。
2.群眾性強(qiáng),需要廣大農(nóng)民參與
農(nóng)村供水工程遍及全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn),與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系,是一項(xiàng)群眾性的事業(yè),就單個(gè)農(nóng)村供水工程看,技術(shù)比較簡(jiǎn)單,但從流域、區(qū)域水土資源綜合開發(fā)利用以及它涉及水利、農(nóng)業(yè)、政策、經(jīng)濟(jì)、管理等眾多領(lǐng)域看,農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理又是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作。必須尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律,搞好統(tǒng)一規(guī)劃,加強(qiáng)指導(dǎo)。
3.公益性較強(qiáng),需要政府扶持
農(nóng)村供水工程是以興利為主的工程兼有經(jīng)營(yíng)性和公益性。從總體上看,農(nóng)村供水工程的服務(wù)對(duì)象是農(nóng)村低收入群體,投資回報(bào)率較低;谵r(nóng)村供水工程公益性強(qiáng)的特點(diǎn),從中央到地方,各級(jí)財(cái)政每年都安排給南澗縣一定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)給予扶持。粗略估算,幾十年來,政府財(cái)政補(bǔ)助約占農(nóng)村水利總投入的85%。
4.具有壟斷性,需要政府加強(qiáng)宏觀管理
按受益農(nóng)戶多少區(qū)分,南澗縣農(nóng)村供水工程可分為兩大類:一類是農(nóng)戶自用的微型工程,如水窖、水池等;另一類是供水對(duì)象以幾個(gè)自然村為單位的集中式引水供水工程和供水對(duì)象以自然村或十幾農(nóng)戶為單位的分散式引水供水工程。受地形、水資源等條件限制,多數(shù)農(nóng)村供水工程具有天然壟斷性,不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣搞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破產(chǎn)倒閉。所有生活在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶都有公平用水的權(quán)利。用水權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的組成部分,為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。農(nóng)村供水工程設(shè)施多地處荒野,無(wú)人值守;風(fēng)吹日曬雨淋,易老化損壞;農(nóng)村供水工程的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計(jì)劃指導(dǎo)下有序進(jìn)行。
(二)農(nóng)村供水工程的性質(zhì)
農(nóng)村供水工程是山區(qū)農(nóng)民抗御自然災(zāi)害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施,是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外,農(nóng)村供水工程與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程,是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的組成部分,具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性。
農(nóng)民是農(nóng)村供水工程的主體。尊重農(nóng)民意愿,依靠農(nóng)民的力量,合作辦水利,是農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理的基本原則。農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程,既要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求,有償服務(wù),核算成本,降低費(fèi)用,促使工程良性運(yùn)行,又要堅(jiān)持不以營(yíng)利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對(duì)此有明確規(guī)定。
(三)找準(zhǔn)問題的關(guān)鍵
從50年代到70年代,農(nóng)村實(shí)行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營(yíng)管理體制。按照“民辦公助”原則,國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織興建的農(nóng)村供水工程給予補(bǔ)助。建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊(duì)集體所有,實(shí)行集體管理。那時(shí),所有權(quán)是清晰的,所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)一致,工程維護(hù)管理較好。
農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,土地包到了農(nóng)戶,牛、馬、犁、鋤頭等生產(chǎn)工具分到了戶。新形勢(shì)下產(chǎn)生的問題是:沒有集體經(jīng)濟(jì)組織依托的“集體”到底是誰(shuí)?集體所有制以什么形式來實(shí)現(xiàn)?“集體”虛設(shè),農(nóng)村供水工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問題是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事,造成政府“越位”,政府與農(nóng)民在農(nóng)村供水工程中的角色“錯(cuò)位”。農(nóng)民興建農(nóng)村供水工程,改變生產(chǎn)和生活條件,是自己要干的事情,結(jié)果變成政府要農(nóng)民干,甚至被人理解為政府加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營(yíng)的體制矛盾沒有解決,維護(hù)管理責(zé)任自然就很難落到實(shí)處,造成“集體”所有的工程,有人使用,沒人管理,老化、損壞、丟失嚴(yán)重。因此,農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革要解決的關(guān)鍵問題:一是要解決集體所有的實(shí)現(xiàn)形式,即有一種組織扮演“集體”角色,負(fù)起工程“業(yè)主”責(zé)任,明晰所有權(quán);二是解決已建成工程經(jīng)營(yíng)管理活力的問題,促使工程良性運(yùn)行。
能否把農(nóng)村供水工程工程交給個(gè)人管理?不行。理由前面已有闡述。繼續(xù)沿用目前這種由鄉(xiāng)或村代行“集體”職責(zé)的辦法行不行?首先,鄉(xiāng)政府不行,因?yàn)樗钦䴔?quán)組織。其次,作為村民自治組織的村民小組或村委會(huì),雖然在一定條件下,可以代行“集體”職責(zé),村內(nèi)工作按“一事一議”原則協(xié)商辦理,但它畢竟不是管水組織,而農(nóng)村供水工程往往是跨村、跨鄉(xiāng)建設(shè)和管理的,必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。
(四)明確改革目標(biāo)和原則
改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心,以增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理活力為重點(diǎn),以提供良好服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行、充分發(fā)揮效益為目標(biāo)。改革要有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性,有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮,有利于水資源的合理高效利用,有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。
二、按照“誰(shuí)受益,誰(shuí)負(fù)擔(dān),誰(shuí)投資,誰(shuí)所有”原則,組建用水合作組織,明晰所有權(quán)
從宏觀上看,這個(gè)“民”是集體的“民”。從每一個(gè)具體工程微觀層面看,這個(gè)“民”是“受益者”。“誰(shuí)受益,誰(shuí)負(fù)擔(dān),誰(shuí)投資,誰(shuí)所有”是農(nóng)村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說,不同類型工程,應(yīng)實(shí)行不同管理體制。
(一)農(nóng)戶自用的微型工程,實(shí)行“自建、自有、自管、自用”體制
農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程,政府可酌情在經(jīng)費(fèi)上給予補(bǔ)助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財(cái)產(chǎn),受法律保護(hù)。
農(nóng)戶自有工程自己用不完的水,允許在農(nóng)戶之間,按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則,調(diào)劑余缺,充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。
(二)在村社一級(jí)管引供水工程中,推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制
在村社一級(jí)管引供水工程中,受益農(nóng)戶較多,應(yīng)當(dāng)按工程分布范圍,組建用水戶協(xié)會(huì)等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點(diǎn):首先,它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建,更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求,可以避開鄉(xiāng)、村借水費(fèi)名義搭車收費(fèi)或截留挪用等問題。第二,明確用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體,形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三,機(jī)制靈活。合作辦水利,就是要有錢的出錢,有力的出力,有設(shè)備的出設(shè)備,可以以物換工,以資換工,以工換工,以工換水,每個(gè)成員的權(quán)利、責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴(yán)格按章程辦事。第四,合作組織要按法律規(guī)定注冊(cè)登記,成為有法人地位的服務(wù)實(shí)體,受法律保護(hù),能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第五,合作組織有章程,民主選舉負(fù)責(zé)人,在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分?jǐn)傄约八M(fèi)計(jì)收等大事。第六,財(cái)政投資部分形成的資產(chǎn)應(yīng)為政府所有,政府水行政主管部門通過投資人的身份參與用水合作組織,監(jiān)督用水合作組織經(jīng)營(yíng)管理,為用水合作組織代管固定折舊回收資金(工程復(fù)建改造基金)。
農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社組織的簡(jiǎn)單重復(fù),它是新形勢(shì)下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展,是體制上的創(chuàng)新。目前南澗縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同形式的供用水組織,由于它們中的絕大多數(shù)是以基層水利站為載體建立的,群眾參與較少,管理人員較少,無(wú)法按成本核算的方式去管理工程,應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中逐步規(guī)范成正規(guī)的用水合作組織。
(三)在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)農(nóng)村供水工程推行按“股份合作制”企業(yè)管理
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)農(nóng)村供水工程,大多都是跨村或跨鄉(xiāng)的農(nóng)村管引供水工程,以向鄉(xiāng)屬企業(yè)、鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市固定個(gè)體戶供水為主,兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)村供水工程,應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實(shí)體,實(shí)行企業(yè)內(nèi)勞動(dòng)者平等持股、合作經(jīng)營(yíng),勞動(dòng)者與所有者相結(jié)合,股本和勞動(dòng)共同分紅的辦法。在這種管理體制下,產(chǎn)權(quán)清晰,所有者的權(quán)、責(zé)、利十分明確,有較強(qiáng)的內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活力。為了解決建設(shè)資金不足的問題,可以吸收有錢的“大戶”投資入股,并給予合理投資回報(bào)。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷公共供水設(shè)施或利用公共水資源牟取暴利的情況。政府財(cái)政投資部分形成的股權(quán)應(yīng)為政府所有,政府水行政主管部通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理,并負(fù)責(zé)代管固定折舊回收資金(工程復(fù)建改造基金)。
三、采用靈活多樣形式,加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理,是農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革的主要內(nèi)容
按“誰(shuí)受益,誰(shuí)負(fù)擔(dān),誰(shuí)投資,誰(shuí)所有”組建的合作組織還必須采用靈活多樣的形式,加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理,落實(shí)工程維護(hù)管理和服務(wù)責(zé)任,千方百計(jì)發(fā)揮工程效益。
(一)用水合作組織自己直接經(jīng)營(yíng)管理
這種方式應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后農(nóng)村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。政府水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督,保證復(fù)建改造基金的提留。
(二)用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營(yíng)管理
用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時(shí),可以聘用外部的“能人”具體負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。被聘者為用水合作組織“打工”,領(lǐng)取報(bào)酬。用水合作組織對(duì)受聘者監(jiān)督,促使其真正對(duì)工程的日常經(jīng)營(yíng)管理負(fù)起責(zé)任,搞好服務(wù)。
(三)承 包
承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約,由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者,同時(shí)對(duì)雙方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)給予明確,承包者比合作組織聘用的管理負(fù)責(zé)人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員,也可以是社會(huì)上的人,可以一個(gè)人,也可以是幾個(gè)人組成的小組。
承包方法簡(jiǎn)便易行,較好地解決了工程維護(hù)管理差,管理責(zé)任不落實(shí)的問題,易被農(nóng)民接受,已有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這種方法適用于農(nóng)村供水工程管理,應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村水利經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制改革的主要方式之一加以提倡。
(四)租 賃
嚴(yán)格地說,它與承包經(jīng)營(yíng)管理屬于同一類型,因?yàn)楣こ趟袡?quán)沒有改變,只是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)分離得更進(jìn)一步,租賃者在經(jīng)營(yíng)管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中獲取報(bào)酬,同時(shí)也承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng),可以自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)村供水工程。這種方式在南澗縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)引水工程管理中應(yīng)用較多。
四、履行政府職責(zé),加強(qiáng)政府引導(dǎo)、扶持、服務(wù)、監(jiān)督
推動(dòng)農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革,要抓好三個(gè)關(guān)鍵:一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用,解決體制不順的問題;二是靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理,解決運(yùn)行機(jī)制不活的問題;三是加強(qiáng)政府引導(dǎo)扶持,做好服務(wù)監(jiān)督,提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,為體制與機(jī)制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件,三者缺一不可。過去幾十年,南澗縣農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理改革取得的巨大成就,在很大程度上得益于從中央到地方各級(jí)黨委、政府的重視、扶持,強(qiáng)有力的政府行為把農(nóng)民組織起來,顯示了依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)主義制度和群眾集體力量能辦大事的優(yōu)越性。對(duì)過去的做法,不能一概否定。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn),發(fā)揚(yáng)好的傳統(tǒng),找出體制與機(jī)制上存在的深層次問題,改革一切不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新形勢(shì)要求的做法?偟膩碚f,在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、深化農(nóng)村供水體制改革中,政府對(duì)農(nóng)村供水的扶持引導(dǎo)不應(yīng)當(dāng)削弱,而要加強(qiáng)。該政府管、政府辦的,政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任,履行職責(zé)。該讓群眾辦的,一定要讓群眾自己辦。能用市場(chǎng)機(jī)制解決的問題,政府應(yīng)當(dāng)放手,充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。
農(nóng)村山區(qū)供水工程是山區(qū)農(nóng)民抗御自然災(zāi)害,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施,是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。在新的形勢(shì)下,推進(jìn)農(nóng)村供水工程建設(shè)和管理制度的改革,各級(jí)政府除需加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村供水設(shè)施建設(shè)的扶持力度,增加補(bǔ)助經(jīng)費(fèi),依靠農(nóng)民用水合作組織興辦農(nóng)村供水工程外,主要還應(yīng)抓好的工作有:第一,研究制定有利于推動(dòng)農(nóng)村供水良性發(fā)展的政策和法規(guī);第二,制定農(nóng)村供水工程建設(shè)規(guī)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃,做好工程建設(shè)前期服務(wù)工作,包括組織力量對(duì)水資源利用、工程布局、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等合理性的審查等;第三,做好農(nóng)民群眾的宣傳、組織、引導(dǎo)工作,幫助農(nóng)民自己組織起來,興辦自己的事業(yè);第四,提供資金、材料設(shè)備等扶持,包括正常情況下的資金補(bǔ)助和發(fā)生特大自然災(zāi)害時(shí)的補(bǔ)助;第五,通過建立和完善基層技術(shù)推廣服務(wù)體系,提供工程建設(shè)與管理中的技術(shù)指導(dǎo)、信息、培訓(xùn)、科普宣傳等服務(wù);第六,對(duì)農(nóng)村水資源開發(fā)利用、農(nóng)村供水經(jīng)營(yíng)管理等進(jìn)行監(jiān)督,防止政府補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、農(nóng)民集資和收取的水費(fèi)被截留挪用,防止無(wú)償平調(diào)農(nóng)民投工,防止壟斷公共資源、侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。