水是人類生活、生產(chǎn)的必需品，水權(quán)與每個(gè)人息息相關(guān)。因此，應(yīng)當(dāng)以完善的法律制度予以充分保障。無論實(shí)體上的制度還是程序上的制度，都必須科學(xué)可行并得到切實(shí)的遵守，這樣社會(huì)才會(huì)秩序井然，水資源才能得到最優(yōu)配置。然而，我國(guó)現(xiàn)行水權(quán)法律制度還存在許多缺失，因此，完善我國(guó)水權(quán)制度勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面完善我國(guó)現(xiàn)行水權(quán)制度。

一、建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制有效配置水資源的作用

我國(guó)在20世紀(jì)90年代已成為世界第一用水大國(guó)，水資源短缺成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。因此，節(jié)約用水、合理用水，克服用水危機(jī)成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須面對(duì)的問題�！端�法》規(guī)定的節(jié)約用水制度對(duì)緩解我國(guó)水資源匱乏的局面無疑是有益的，但是它畢竟是一種導(dǎo)向性的軟約束，對(duì)水資源的培植起不到?jīng)Q定性的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)和個(gè)人都是理性的“經(jīng)濟(jì)人” ，是自身最大利益的追求者，“趨利性”是其本質(zhì)，缺乏強(qiáng)有力的軟約束制度很難要求他們?yōu)樯鐣?huì)去犧牲個(gè)人利益。因此，筆者認(rèn)為，利用“經(jīng)濟(jì)人”的趨利本性，建立水權(quán)交易制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，是合理高效配置水資源的有效途徑。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)此持否定態(tài)度；但現(xiàn)實(shí)中卻在悄悄進(jìn)行，所以建立水權(quán)交易制度勢(shì)在必行。

（一）科學(xué)界定我國(guó)《水法》中水資源的概念

《水法》對(duì)水資源概念沒有作科學(xué)的定義，只是對(duì)水資源的存在范圍作了規(guī)定�！端�法》規(guī)定：本法所稱水資源，包括地表水和地下水。此規(guī)定不是對(duì)水資源概念的作科學(xué)定義，它沒有反映水資源的本質(zhì)特征—存于自然載體無人類勞動(dòng)介入的純天然性。僅以水資源存在的大致范圍來界定水資源的概念顯然是不科學(xué)的和不周延的，因?yàn)榇嬗诘乇淼某�了自然資源水外，還有產(chǎn)品水（包括人造水）。盡管產(chǎn)品水來源于自然資源水，在物理性質(zhì)上與之毫無區(qū)別，但由于它包含人類勞動(dòng)，已不再屬于自然資源的范疇，而是勞動(dòng)產(chǎn)品。如果以現(xiàn)行《水法》關(guān)于水資源的概念去界定現(xiàn)存于地表的各種水體的權(quán)屬必然出現(xiàn)錯(cuò)誤和矛盾。如“水資源包括地表水和地下水”，“水資源屬于國(guó)家所有”；你家游泳池的水屬于地表水，所以你家游泳池的屬于國(guó)家所有。顯然，這個(gè)邏輯結(jié)論是錯(cuò)誤的。因?yàn)�，你家游泳池的水是你花錢買來的產(chǎn)品水，怎么變成了國(guó)家所有呢？結(jié)論錯(cuò)誤的原因在于該命題的大前提是錯(cuò)誤的，即“水資源包括地表水和地下水”。因此，筆者認(rèn)為，《水法》對(duì)于水資源的定義應(yīng)修改為：“本法所稱水資源，即自然資源水，是指存在于自然載體處于自然狀態(tài)可供利用的淡水。包括地表自然資源水和地下自然資源水”

（二）明確地表明各種載體中水的權(quán)屬

明晰的產(chǎn)權(quán)是交易的基礎(chǔ)。要實(shí)行水權(quán)交易制度，首先必須明晰存于自然界各種水載體中的水產(chǎn)權(quán)。我國(guó)《水法》規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用。這是法律對(duì)水資源權(quán)屬界定的依據(jù)。根據(jù)本條規(guī)定，地下水屬于國(guó)家所有的自然資源是毫無爭(zhēng)議的，因?yàn)榈叵滤�所存在的�?chǎng)所簡(jiǎn)單統(tǒng)一，完全處于自然狀態(tài)，沒有介入人類勞動(dòng)；而地表水屬于國(guó)家所有爭(zhēng)議極大，因?yàn)榈乇硭�所存在的�?chǎng)所非常廣泛和復(fù)雜，介入人類勞動(dòng)的情況和程度也不一樣。江河、湖泊天工所成，其水來自于自然，屬于國(guó)家所有，大家均無意見，但對(duì)水塘水庫等人工載體之水屬于國(guó)家所有則眾說紛紜。筆者認(rèn)為，該條存在以下兩個(gè)問題：

1.《水法》將水塘、水庫等人工載體中的水界定為國(guó)家所有，與其他法律法規(guī)相悖，也與水權(quán)理論不符

筆者認(rèn)為，水塘水庫等人工修筑的水載體猶如一個(gè)取水裝置，其所載之水已介入了人類勞動(dòng)。不再是自然資源水，具有產(chǎn)品水的屬性。其理由有二：一是人工水塘水庫本身包含了大量的人力物力，應(yīng)視為取水工程，已進(jìn)入取水工程的水屬于工程水即產(chǎn)品水；二是人們攔截雨水或泉水進(jìn)入水塘水庫中的水界定為自然資源水，其權(quán)屬歸國(guó)家所有，水塘水庫的投資修建者對(duì)水體只享有使用權(quán)而無處分權(quán)，那么投資修建者就不能夠?qū)⑺�塘水庫中的水進(jìn)行處分。這與實(shí)際情況是不相符的，在實(shí)際中因抗旱的需要，往往工程的投資修建者或管理者都要賣水或因養(yǎng)殖人捕魚的需要而抽干水，這些行為都是一種實(shí)質(zhì)的處分行為。所以，這種界定與民法原理相悖，而且不利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投資水利事業(yè)的積極性，使自然資源水白白地流入大海。筆者認(rèn)為，對(duì)水塘水庫等人工載體中的水應(yīng)界定為產(chǎn)品水，其所有權(quán)歸工程投資修建者所有。但是，法律應(yīng)對(duì)其所有權(quán)作以下限制。

（1）投資修建者應(yīng)向國(guó)家繳納水資源費(fèi)。因?yàn)椋�水塘水庫等人工載體中的水來源于國(guó)家的水資源，不管是天上降水還是地下泉水都屬于國(guó)家水資源范疇。

（2）居民為了生活生產(chǎn)所需少量用水，有權(quán)以人力、畜力的方式在水塘水庫中免費(fèi)取水。這是為了保障公民生活用水權(quán)優(yōu)先的需要而設(shè)計(jì)的制度。

（3）國(guó)家為了公共利益的需要，有權(quán)對(duì)水塘水庫等人工載體中的水進(jìn)行征用，但必須給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這樣的制度安排也符合《憲法》中“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定。

2.法律只對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫中的水的權(quán)屬進(jìn)行了界定，沒有對(duì)其他經(jīng)濟(jì)主體修建的水塘、水庫中的水的權(quán)屬作出規(guī)定

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水權(quán)交易制度的實(shí)施，投資水利建設(shè)的市場(chǎng)主體將越來越多，假如其他單位和個(gè)人投資修建的水塘水庫，他們對(duì)水塘水庫中的水沒有使用權(quán)或所有權(quán)呢？顯然，這種立法理念比較“短視”，其觀念和思維還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，只看到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下修筑水塘水庫的單一主體—農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而沒有看到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下水塘水庫投資主體將多元化。筆者認(rèn)為，起碼應(yīng)遵循“誰投資、誰受益”的原則來設(shè)計(jì)和界定水資源的使用權(quán)�！端�法》應(yīng)增加一款：“其他投資者修建的水塘水庫的水歸其所有。”

綜上所述，筆者建議《水法》第三條修改為：“水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各農(nóng)村集體組織所有。其他投資者修建的水塘水庫中的水歸其所有。”

（三）完善水權(quán)體系的有關(guān)法律規(guī)定

1.完善《憲法》對(duì)水權(quán)的確認(rèn)和保障

筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在《憲法》明確規(guī)定以下內(nèi)容：

（1） 中華人民共和國(guó)水資源屬于國(guó)家所有。水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。這一規(guī)定旨在表明國(guó)家水資源所有權(quán)的唯一主體。

（2）任何單位和個(gè)人都有權(quán)依法獲得水資源的使用權(quán)，但同時(shí)負(fù)有保護(hù)水資源的義務(wù)。這一規(guī)定旨在賦予公民和單位對(duì)水資源的使用權(quán)。

（3）國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開發(fā)水資源和進(jìn)行水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以保護(hù)其合法權(quán)益。這一規(guī)定旨在引入競(jìng)爭(zhēng)急智，促進(jìn)水資源的有效利用和保護(hù)。

2.完善《民法》、《水法》等法律對(duì)水權(quán)的確認(rèn)和保障

建議在未來的《民法典》和修訂《水法》時(shí)明確以下內(nèi)容。

（1）明確確立水權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建水權(quán)體系。

（2）明確賦予單位、公民個(gè)人的水資源使用權(quán)；同時(shí)，允許依法取得的水資源使用權(quán)、特許取水權(quán)的買賣、出租、抵押或以其他形式合法轉(zhuǎn)讓，以實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的優(yōu)化配置。

（3）完善水權(quán)責(zé)任制度，確立對(duì)高危作業(yè)侵犯水權(quán)的嚴(yán)格責(zé)任制度，其法定免責(zé)事由除受害者故意引起的外；因第三人過錯(cuò)、不可抗力的情形引起的侵權(quán)行為，加害人如果采取了相應(yīng)合理的措施仍不能避免的也應(yīng)納入免責(zé)范圍。

（4）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的水塘和修建的水庫中的水以所有權(quán)，賦予其他投資者對(duì)其興建的載水工程中的水以所有權(quán)。

（5）規(guī)定其他組織和個(gè)人對(duì)自己享有所有權(quán)的載水工具中的水可以實(shí)施處分行為，但要向國(guó)家繳納水資源費(fèi)，以體現(xiàn)水資源的國(guó)家所有。

二、完善水價(jià)制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的水價(jià)形成機(jī)制

水價(jià)包括水資源費(fèi)、環(huán)境水價(jià)和工程水價(jià)。水資源是指水資源所有人為了彰顯自己所有權(quán)，保護(hù)和管理水資源，使其達(dá)到永續(xù)利用的目的，而向水資源使用者征收的費(fèi)用。水資源具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是水價(jià)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。水是一種特殊的商品，這就決定了水作為一種商品進(jìn)入市場(chǎng)的必要性和必須尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀存在的價(jià)值規(guī)律。

（一）現(xiàn)行水價(jià)制度不合理的主要表現(xiàn)

長(zhǎng)期以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水被認(rèn)為是“社會(huì)福利”，是無償供給的，因而形成了水無價(jià)、廉價(jià)的思維定勢(shì)，無視水資源的商品屬性和市場(chǎng)規(guī)律，制定的水價(jià)不能體現(xiàn)水作為商品所應(yīng)具有的價(jià)值，從而導(dǎo)致水資源的極大浪費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)行水價(jià)制度不合理主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.確定水價(jià)依據(jù)不科學(xué)

水資源在我國(guó)的分布存在著空間和時(shí)間上的差別，加之水資源的稀缺性。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地域和不同季節(jié)實(shí)行不同的水價(jià)，以此來體現(xiàn)水資源作為商品的屬性。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)與水利部聯(lián)合制定，自2004年1月1日起實(shí)行的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》第10條規(guī)定：“根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策以及用水戶的承受能力，水利工程供水價(jià)格按供水對(duì)象分為農(nóng)業(yè)用水價(jià)格和非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格……農(nóng)業(yè)用水價(jià)格按供水生產(chǎn)成本和費(fèi)用核定，不計(jì)利潤(rùn)和稅金。非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格在補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用和依法計(jì)稅的基礎(chǔ)上，按供水凈資產(chǎn)計(jì)提利潤(rùn)，利潤(rùn)率按國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行長(zhǎng)期貸款利率加2～3個(gè)百分點(diǎn)確定。” 筆者認(rèn)為，現(xiàn)行法律規(guī)定還存在不足，主要體現(xiàn)在以下兩方面。

（1）單純依靠用水量多少作為以下厘定水價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),不能體現(xiàn)水資源的稀缺性程度。水作為一種商品，自然應(yīng)當(dāng)尊重價(jià)值規(guī)律，其價(jià)格同商品的稀缺性程度緊密相關(guān)，水資源的價(jià)值隨供求關(guān)系而上下波動(dòng)。在我國(guó)，這種供求關(guān)系影響不僅表現(xiàn)為用水量的多少，在很大程度上還表現(xiàn)為季節(jié)和地域影響。我國(guó)北方地區(qū)水資源相對(duì)貧乏，相應(yīng)的水價(jià)應(yīng)當(dāng)較高；南方水資源豐沛，水價(jià)可適當(dāng)降低，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的水價(jià)在同一程度上應(yīng)當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的水價(jià)。但我國(guó)僅根據(jù)需要水量的多少來制定水價(jià)的做法并未真正反映水市場(chǎng)的供求狀況和稀缺程度，與價(jià)值規(guī)律的要求相悖。

需要指出的是，筆者所稱的不同季節(jié)和地域?qū)�價(jià)格的影響不能單純的割裂兩者關(guān)系的角度考慮，否則在我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚欠發(fā)達(dá)且水資源又十分匱乏的西北地區(qū)。高昂的水價(jià)將使人們難以承受；同樣也并不意味著在水資源豐富的地區(qū)，水資源就可以任意獲取而無需支付任何代價(jià)。

（2）對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水的水價(jià)未能作出明確區(qū)分�！端�利工程供水價(jià)格管理辦法》僅區(qū)分了農(nóng)業(yè)用水和非農(nóng)業(yè)用水：“農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖用水；非農(nóng)業(yè)用水是指由水利工程直接供應(yīng)的工業(yè)、自來水廠、水力發(fā)電和其他用水。”而對(duì)于工業(yè)用水的價(jià)格，沒有依據(jù)水源狀況、污染程度、供水時(shí)間以及提高水量和改善水質(zhì)而采取的工程措施等差別，分別采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于城市用水收費(fèi)未能從供水企業(yè)的成本考慮出發(fā)制定水價(jià)。對(duì)于農(nóng)業(yè)用水的狀況就更為混亂：一方面，對(duì)直接抽取地下水灌溉農(nóng)田而不繳納水資源費(fèi)的行為，國(guó)家還沒有采取有效的制約和監(jiān)督措施加以解決；另一方面，在我國(guó)的總體耗水中，農(nóng)業(yè)所占的比重相當(dāng)大，而農(nóng)業(yè)用水價(jià)格的制定沒有從水資源狀況和供求關(guān)系方面考慮供水成本，客觀上縱容了水資源浪費(fèi)行為。

2.水價(jià)偏低

水資源有償使用制度在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過度的過程中確立的。水價(jià)偏低是我國(guó)近年來普遍存在的問題，它不反映價(jià)值也不體現(xiàn)供求關(guān)系，是有償使用制度確立后存在的問題。據(jù)資料顯示：在水價(jià)問題上我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是全民財(cái)政補(bǔ)貼政策，水費(fèi)在工業(yè)產(chǎn)品成本中約占0.1%～0.4%，在其他發(fā)達(dá)國(guó)家中則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一比重；在我國(guó)一般工業(yè)生產(chǎn)中原材料費(fèi)用約占產(chǎn)品成本的70%，大大高于發(fā)達(dá)國(guó)家；而水費(fèi)在居民生活費(fèi)中的比例卻不足0.5%，許多國(guó)家則約占2%。截止2001年底，全國(guó)36個(gè)大中城市居民生活用水已由0.14元/m3調(diào)整至1.27元/m3。但在法國(guó)巴黎，城市供水價(jià)格折合人民幣為21元/m3，甚至連水資源豐富的加拿大，供水價(jià)格也約為人民幣5元/m3。我國(guó)自來水作為稀缺性資源的價(jià)值仍沒有得到完全體現(xiàn)。

低廉的水費(fèi)不但使我國(guó)供水公司面臨開工不足和虧損的困境，而且抑制城市供水事業(yè)的發(fā)展，甚至嚴(yán)重阻礙了節(jié)水政策的推行。如果水價(jià)過于低廉以致達(dá)到用水者忽略不計(jì)的程度，那么一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人的用水量就會(huì)趨于不斷擴(kuò)大，而不會(huì)自覺節(jié)制。實(shí)踐中，我國(guó)工業(yè)用水的重復(fù)利用率、工業(yè)萬元產(chǎn)值取水量與國(guó)外相比均有較大的差距，其原因顯然不僅僅在技術(shù)方面的限制，更在于缺乏水價(jià)的激勵(lì)。水價(jià)過低帶來的直接后果，就國(guó)家方面而言，是國(guó)有水資產(chǎn)嚴(yán)重流失，財(cái)政收入降低；就供水企業(yè)而言，它也會(huì)因此而入不敷出，水利工程老化，導(dǎo)致缺乏水工程的維持管理資金，從而制約水資源的可持續(xù)發(fā)展開發(fā)和利用；而對(duì)用戶來說，低價(jià)必然導(dǎo)致用水浪費(fèi)，排污量大，不利于節(jié)水措施的開展，給節(jié)水環(huán)境和供水帶來巨大壓力。

（二）我國(guó)水價(jià)制度的完善

水價(jià)不合理是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的后遺癥。近年來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，我國(guó)已開始對(duì)水實(shí)行收費(fèi)。但這種收費(fèi)并非建立在科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，以至于出現(xiàn)水價(jià)過低、水價(jià)結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面完善水價(jià)制度。

1.確定科學(xué)的水價(jià)制定依據(jù)

制定水價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的過程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，制定水價(jià)必須有科學(xué)的依據(jù)。只有按照科學(xué)依據(jù)參照各方面的因素制定的水價(jià)，才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，既反映價(jià)值規(guī)律，又體現(xiàn)供求關(guān)系。概括起來，制定水價(jià)應(yīng)當(dāng)參照如下因素。

（1）所有權(quán)因素

即直接從江河湖泊等水體取水，應(yīng)當(dāng)繳納水資源出讓金，即水資源費(fèi)。其原因在于作為資源的所有者，不但享有水資源的所有權(quán)，還要投入大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行水利、水保工程建設(shè)及水資源管理等活動(dòng)，水資源費(fèi)不僅是一定水資源的對(duì)價(jià)，還是對(duì)所有者的投入的一種補(bǔ)償。按照所有權(quán)因素制定的水價(jià)是水市場(chǎng)價(jià)的基準(zhǔn)價(jià)，其他因素是影響水價(jià)上下波動(dòng)的直接原因。

（2） 可供水總量因素

制定水價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)年水資源的豐枯程度，在確定可供分配的水資源總量的基礎(chǔ)上確定水價(jià)。這是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水價(jià)格應(yīng)隨供求關(guān)系的變化而上下波動(dòng)。如果不按可供水量定價(jià)，必然違背市場(chǎng)規(guī)律，不利于保護(hù)水資源。這也是水的以供定需原則在水價(jià)上的反映。

（3）地域、季節(jié)因素

制定水價(jià)應(yīng)當(dāng)考慮用水地域和季節(jié)，對(duì)水資源豐沛地區(qū)實(shí)行低水價(jià)，水資源相對(duì)短缺地區(qū)實(shí)行高水價(jià)；對(duì)豐水季節(jié)實(shí)行低水價(jià)，枯水季節(jié)實(shí)行高水價(jià)，以避免無節(jié)制取用水，造成水資源浪費(fèi)。

（4） 產(chǎn)業(yè)因素

這與國(guó)家的整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策直接相關(guān)。制定水價(jià)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)惠政策，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控職能，如對(duì)當(dāng)前國(guó)家扶持的農(nóng)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等用水應(yīng)當(dāng)實(shí)行低水價(jià)。

（5） 用水水質(zhì)因素

對(duì)水質(zhì)要求高的用水者應(yīng)當(dāng)適用高水價(jià)，對(duì)水質(zhì)要求低的用水者適用低水價(jià)；對(duì)取用自來水、地下水實(shí)行較高水價(jià)，對(duì)使用回用水實(shí)行較低水價(jià)。這表明水價(jià)也必須體現(xiàn)以質(zhì)論價(jià)、高質(zhì)高價(jià)的理念，這樣才有利于減少污染和浪費(fèi)。

（6） 水污染因素

根據(jù)用水者的排污量確定水價(jià)，對(duì)污染較大的企業(yè)適用高水價(jià)，污染小或無污染的用水者適用低水價(jià)，有效控制污染源。

（7）水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益因素

水務(wù)企業(yè)同樣要追求經(jīng)濟(jì)效益，如果水價(jià)過低，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，必然挫傷水務(wù)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，也沒有足夠的資金提高供水質(zhì)量，更不利于保證正常的用水秩序。

2.優(yōu)化水價(jià)結(jié)構(gòu)，使之符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求和保護(hù)水資源的需要

水價(jià)結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成水價(jià)的各種比例關(guān)系�？疾煳覈�(guó)現(xiàn)有的水價(jià)結(jié)構(gòu)，一個(gè)突出的問題就是還不能收真正體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系、保護(hù)水資源、實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用的水價(jià)。優(yōu)化水價(jià)結(jié)構(gòu)必須遵循價(jià)值規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的原則，一方面完善水價(jià)構(gòu)成。使水價(jià)體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律的要求；另一方面對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)用水實(shí)行差別水價(jià)。

（1）完善水價(jià)構(gòu)成

水價(jià)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。由于水資源屬于國(guó)家所有，除特殊情況外，取用水者都應(yīng)當(dāng)向國(guó)家繳納水資源費(fèi)。工程水價(jià)是指經(jīng)水工程加工的產(chǎn)品水的市場(chǎng)價(jià)格，應(yīng)當(dāng)包括水工程的加工費(fèi)用、稅金和合理收益。環(huán)境水價(jià)即污水處理費(fèi)，包括取用水帶來的外部性補(bǔ)償和產(chǎn)生的污水處理成本。

（2）實(shí)行差別水價(jià)

過去我國(guó)的水價(jià)要么沒有包括水資源費(fèi)，要么沒有包括污水處理費(fèi)，要么象征性地收取水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)，甚至有的兩者都不收取。這不僅造成水價(jià)過低，水務(wù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下，而且造成大量的水污染和浪費(fèi)現(xiàn)象�？茖W(xué)的水價(jià)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是：直接從江河取用水的包括資源水價(jià)和環(huán)境水價(jià)；使用水工程供水的應(yīng)當(dāng)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。必須改變傳統(tǒng)的收費(fèi)方式，調(diào)整水價(jià)結(jié)構(gòu)，把水資源費(fèi)和污水處理費(fèi)納入收費(fèi)項(xiàng)目。據(jù)此，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂《城市供水價(jià)格管理辦法》，對(duì)供水成本中要考慮水資源費(fèi)，同時(shí)合理確定污水處理費(fèi)，使水價(jià)結(jié)構(gòu)逐步趨于優(yōu)化，滿足市場(chǎng)規(guī)律的客觀要求，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。

以前，我國(guó)在水價(jià)制定上僅僅考慮用水量，對(duì)不同行業(yè)使用統(tǒng)一水價(jià)。這種“一刀切”的做法不僅不能體現(xiàn)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致國(guó)家對(duì)扶持行業(yè)的優(yōu)惠政策失靈，同時(shí)還因?yàn)楣?jié)約用水與不節(jié)約用水一樣，造成水資源的極大浪費(fèi)，不利于節(jié)水政策的推行。為保障國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，鼓勵(lì)節(jié)約用水，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同行業(yè)，不同企業(yè)實(shí)行有差別的水價(jià)政策。具體辦法：對(duì)國(guó)家需要大力扶持和鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、園藝業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等實(shí)行低水價(jià)；對(duì)需要穩(wěn)定發(fā)展的行業(yè)、企業(yè)采用中等水價(jià)，如對(duì)工業(yè)中的低污染企業(yè)等；對(duì)需要限制的行業(yè)、企業(yè)，如污染嚴(yán)重的化工、冶金、紡織、造紙等行業(yè)采用高水價(jià)，以促使這些行業(yè)改進(jìn)技術(shù)，提高水資源利用效率，盡量將經(jīng)濟(jì)的外部性成本內(nèi)在化，直至迫使其研制、開發(fā)新的污染小的環(huán)保替代產(chǎn)品。

三.健全用水制度，提高水資源的利用率

目前，我國(guó)對(duì)水資源的利用效率仍然停留在較低的水平上，這除了科學(xué)用水水平低和節(jié)水觀念淡薄等原因外，更重要的還在于用水制度的不健全。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）我國(guó)用水制度不健全的主要表現(xiàn)

1.工業(yè)污水的回收利用制度不健全

由于設(shè)備陳舊、工藝落后、管理水平低等原因，我國(guó)很多地區(qū)的工業(yè)生產(chǎn)耗水率很高。同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，目前我國(guó)工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量103m3，美國(guó)是8m3，日本只有6m3，用水量是發(fā)達(dá)國(guó)家10～20倍；我國(guó)工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為55%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家平均為75～85%①（①劉毅《我們離節(jié)水社會(huì)還有多遠(yuǎn)》，載《人民日?qǐng)?bào)》2002年10月24日）。工業(yè)高耗水率和低重復(fù)使用率的現(xiàn)實(shí)，迫切要求推行污水回用制度。但由于國(guó)家污水回用制度規(guī)定不健全，污水的資源化的利用就存在著制度上的巨大障礙。

（1）污水的回用制度規(guī)定不完善。在我國(guó)《水法》、《水污染防治法》等有關(guān)水資源的法律法規(guī)中均約束對(duì)污水回用制度進(jìn)行規(guī)定，導(dǎo)致污水的資源化利用存在著制度上的巨大障礙。

（2） 污水的 回用缺少相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的污水回用工程建設(shè)起步晚，工程設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及相關(guān)的配套制度不完善。

（3）缺乏鼓勵(lì)污水回用制度。問題主要在兩個(gè)方面：一是對(duì)于工業(yè)污水處理廠的設(shè)立缺乏政策上的有力扶持，污水處理的市場(chǎng)未開放。筆者認(rèn)為，建設(shè)污水回收利用工程是緩解我國(guó)日益嚴(yán)峻的水資源危機(jī)的一條新出路。我國(guó)現(xiàn)有條件下，污水處理的成本較高，而國(guó)家又缺乏這方面的優(yōu)惠政策，這不僅使得國(guó)內(nèi)的民間資金難以介入，而且國(guó)外資金的投入也存在諸多限制。二是由于我國(guó)污水處理的成本較高，相應(yīng)的再生水的價(jià)格也就高，這就使得企業(yè)愿意選擇自來水而不選擇再生水，這又在很大程度上阻礙了污水處理工程的發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水制度落實(shí)不力

農(nóng)業(yè)灌溉用水約占我國(guó)目前用水量的70%，但有效利用率不到45%，比先進(jìn)國(guó)家70～80%的利用率低20～30百分點(diǎn)，不少灌區(qū)灌溉水量超過農(nóng)作物實(shí)際需水量的30%到1倍。在黃河灌區(qū)，由于普遍采用漫灌的方式（特別在中上游地區(qū)），農(nóng)用水的利用率極低，每立方米水的糧食生產(chǎn)能力只有發(fā)達(dá)國(guó)家的1/3左右。如果農(nóng)業(yè)灌溉用水的有效利用率提高10個(gè)百分點(diǎn)，就可以節(jié)約500～1000億m3的水②（②葛顏祥、胡繼連解秀蘭《水權(quán)的分配模式與黃河水權(quán)的分配研究》，山東社會(huì)科學(xué)2002年第4期）。據(jù)此，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和灌溉方式缺乏合理的制度引導(dǎo)是造成我國(guó)目前農(nóng)業(yè)耕作用水耗水量的重要原因。

盡管我國(guó)《水法》規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)推行節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術(shù)，對(duì)農(nóng)業(yè)蓄水、輸水工程采取必要防滲漏措施，提高農(nóng)業(yè)用水效率。但是，對(duì)此在實(shí)踐中卻缺少具體的引導(dǎo)，尤其是在水資源貧乏的西北地區(qū)更為嚴(yán)重，其中突出表現(xiàn)有三：一是以往的種植目標(biāo)多偏重于早熟、高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗病、耐寒等方面的追求，而忽略了當(dāng)?shù)厮�資源的供應(yīng)狀況；二是對(duì)于有耐旱能力的新品種，國(guó)家未采取相應(yīng)制度予以鼓勵(lì)耕種，以至在追求高產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念下，很多地方對(duì)有限的水資源進(jìn)行掠奪式的經(jīng)營(yíng)；三是在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉方式的推廣上，由于缺乏國(guó)家資金上的扶持，節(jié)水灌溉方式如滴灌用水方式的推廣率很低，從而造成水資源利用的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3、城市生活用水存在著較為嚴(yán)重的制度缺陷

隨著城市居民住房衛(wèi)生設(shè)施條件的不斷完善和生活水平的提高，以及城市化進(jìn)程加快，特別是第三產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)的發(fā)展，城市生活用水量不斷增加。雖然各級(jí)政府在城市供水方面做出了許多工作，增強(qiáng)了城市的供水能力，但是依然不能解決城市缺水問題。在全國(guó)600多個(gè)城市中，有400多個(gè)城市存在供水不足的問題，其中缺水比較嚴(yán)重的城市有110個(gè)，全國(guó)城市缺水總量達(dá)60億m3。這表明我國(guó)城市生活用水存在著危機(jī)，而這種危機(jī)與城市生活用水制度的下列缺陷有著直接的關(guān)系。

（1） 節(jié)水用具推廣制度約束不力，不利于水資源的節(jié)約和充分利用�！端�法》規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網(wǎng)漏滲率，提高生活用水效率。但是，由于缺乏具體的操作制度，致使上述規(guī)定無法得到很好落實(shí)。

（2） 水價(jià)低廉導(dǎo)致公民節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)。水是一種商品，在市場(chǎng)中水資源的價(jià)格應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其稀缺性。水價(jià)低廉使得市場(chǎng)中每個(gè)追求個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)人不會(huì)主動(dòng)地采取節(jié)水措施，外在節(jié)水壓力的缺乏必然導(dǎo)致在生活用水中不同程度的浪費(fèi)。

（3）城市公共設(shè)施用水缺乏嚴(yán)格的制度約束，造成大量的公共用水浪費(fèi)。由于城市建設(shè)的發(fā)展，使得城市綠化用水、道路灑水、公園補(bǔ)充用水等不斷增加。本來這類用水對(duì)水質(zhì)要求不高，然而許多地方使用清潔水甚至使用符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的自來水。對(duì)這個(gè)問題我國(guó)尚未用法律法規(guī)手段加以規(guī)范。

（二）我國(guó)用水制度的完善

我國(guó)大面積用水主要分布于工業(yè)，耕作農(nóng)業(yè)和城市，水污染和浪費(fèi)也要發(fā)生在著三大領(lǐng)域�，F(xiàn)在必須通過完善用水制度，提高水資源的利用率。

1.完善工業(yè)用水制度

由于技術(shù)、管理等方面的原因，我國(guó)工業(yè)用水存在著嚴(yán)重的高耗水率、低重復(fù)利用率的現(xiàn)象。針對(duì)這一現(xiàn)象，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立健全以下幾方面制度。

（1）實(shí)行嚴(yán)格的淘汰制度

這就需要對(duì)高耗水、低重復(fù)利用的企業(yè)，責(zé)令實(shí)行強(qiáng)制性技術(shù)改造，促使采用節(jié)水工藝，加裝污水凈化設(shè)施以降低水資源浪費(fèi)，減少污染；對(duì)拒不進(jìn)行技術(shù)、設(shè)備改造或雖經(jīng)改造仍不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，責(zé)令其停業(yè)整頓，或轉(zhuǎn)為低耗水生產(chǎn)的產(chǎn)品；對(duì)拒不轉(zhuǎn)產(chǎn)或整頓，或雖經(jīng)整頓不能達(dá)標(biāo)者，必須強(qiáng)制關(guān)閉。

（2）建立污水回用制度

這就要放開污水處理市場(chǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)建設(shè)污水回用設(shè)施或投資污水處理，并給予政策上的扶持和財(cái)政上的補(bǔ)貼，以提高需要其污水處理率；鼓勵(lì)對(duì)水質(zhì)要求不高的企業(yè)使用再生水，并給予價(jià)格上的優(yōu)惠；制定關(guān)于污水回用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，供企業(yè)設(shè)計(jì)、建設(shè)污水回用設(shè)施時(shí)參照。

（3）對(duì)再利用設(shè)施實(shí)施強(qiáng)制加裝制度

為了公共利益的需要，主管機(jī)關(guān)必須要求用水企業(yè)強(qiáng)制安裝再利用設(shè)備，以充分回收冷卻用水及其他可循環(huán)利用的工業(yè)用水，以促使水資源的經(jīng)濟(jì)使用。

（3）實(shí)行單位產(chǎn)品用水限額制度

對(duì)企業(yè)現(xiàn)有的設(shè)備進(jìn)行技術(shù)改造后，按照單位產(chǎn)品需水量確定合理用水限額。對(duì)限額內(nèi)用水實(shí)行平價(jià)收費(fèi)，節(jié)約水量適用低水價(jià)，對(duì)超額用水適用高水價(jià)；對(duì)企業(yè)節(jié)約水量可以采用回購(gòu)或允許企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)后在市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，根據(jù)科技發(fā)展?fàn)顩r逐年降低單位產(chǎn)品用水限額，以促使企業(yè)節(jié)約用水，提高水資源的效率。

2.完善農(nóng)業(yè)用水制度

農(nóng)業(yè)用水主要存在用水效率低、非點(diǎn)源污染嚴(yán)重等問題，為此必須從以下幾方面著手解決。

（1）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

根據(jù)當(dāng)?shù)厮�資源狀況引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不種或少種生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、用水量大、產(chǎn)量低、經(jīng)濟(jì)效益不明顯的農(nóng)作物；鼓勵(lì)發(fā)展新型的生產(chǎn)周期短、產(chǎn)量高、耐干旱、四季皆宜的農(nóng)作物；積極幫助農(nóng)民使用高新技術(shù)、提供資金支持、組織產(chǎn)品市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，克服水資源短缺所帶來的困難。

（2） 改變傳統(tǒng)的灌溉方式

引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)的大水漫灌的灌溉方式，采用新型的節(jié)水灌溉方式和節(jié)水技術(shù)，如滴灌；對(duì)新技術(shù)推廣所需資金，政府應(yīng)當(dāng)給予積極扶持政策；對(duì)采取節(jié)水灌溉的農(nóng)業(yè)用水適用低價(jià)水，以體現(xiàn)政府的宏觀調(diào)空政策。

（3）實(shí)行用水分段計(jì)費(fèi)方式

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同工業(yè)生產(chǎn)不同，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受季節(jié)、氣候影響較大，因此不可和工業(yè)用水一樣實(shí)行單位產(chǎn)品用水限額制度，而應(yīng)當(dāng)采取用水分段計(jì)費(fèi)方法，促使農(nóng)戶節(jié)約用水。具體實(shí)施方法：根據(jù)農(nóng)戶往年單位面積平均用水量確定略低的用水基準(zhǔn)，對(duì)基準(zhǔn)限額內(nèi)用水適用正常水價(jià)；超過限額用水適用高水價(jià)；對(duì)節(jié)約水量適用低水價(jià)，并予以回購(gòu)或允許農(nóng)戶經(jīng)過批準(zhǔn)后在水市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，基準(zhǔn)限額應(yīng)當(dāng)隨當(dāng)年降水豐沛程度予以適當(dāng)調(diào)整。

（4）加強(qiáng)供水管道、設(shè)施的維護(hù)和管理，杜絕供水管道、網(wǎng)絡(luò)的跑、冒、滴、漏等現(xiàn)象，減少水資源浪費(fèi)。

3.完善城市用水制度

我國(guó)城市用水存在供水統(tǒng)一、水價(jià)不合理等缺陷，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行完善。

（1）改善供水體制，實(shí)行分業(yè)供水制度

目前，我國(guó)城市用水不分行業(yè)、不管水質(zhì)要求而統(tǒng)一使用自來水，這種供水體制極不利于節(jié)約用水，今后應(yīng)當(dāng)按照不同行業(yè)對(duì)不同水質(zhì)要求分別供水，如對(duì)向居民生活和餐飲娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)供應(yīng)高品質(zhì)的清潔水，對(duì)消防、道路清潔、城市綠化等方面則供應(yīng)品質(zhì)較低的再生水或循環(huán)用水。

（2）對(duì)居民用水實(shí)行供水限額和分段計(jì)費(fèi)制度

根據(jù)各住戶用水的實(shí)際情況，確定家庭基本用水限額，實(shí)行限額預(yù)期。限額內(nèi)用水適用正常水價(jià)，超限額用水適用高水價(jià)，對(duì)限額內(nèi)用水節(jié)約部分適用低于正常水價(jià)；同時(shí)對(duì)節(jié)約的部分予以回購(gòu)，或以正常價(jià)格轉(zhuǎn)入該用戶下一計(jì)費(fèi)期間限額，或經(jīng)批準(zhǔn)后允許其在市場(chǎng)上出售。

（3）加強(qiáng)供水管網(wǎng)的維修和管理制度，實(shí)行有效推廣節(jié)水器具制度

供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)檢修供水設(shè)施，維護(hù)供水網(wǎng)絡(luò)，并根據(jù)實(shí)際要求用戶安裝節(jié)水設(shè)備，最大限度地實(shí)現(xiàn)水資源的節(jié)約和有效利用。

四、建立適應(yīng)市場(chǎng)需要的水務(wù)企業(yè)制度，保證水資源的有效供給

（一）當(dāng)前我國(guó)水務(wù)企業(yè)存在的主要問題

城市供水是一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一項(xiàng)企業(yè)，應(yīng)該遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)水的供給應(yīng)該實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作。然而，在我國(guó)的供、排水行業(yè)長(zhǎng)期以來被視為公益事業(yè)，建設(shè)靠政府撥款，運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用靠財(cái)政補(bǔ)貼，供水企業(yè)的主要業(yè)務(wù)是由地方政府的企業(yè)獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)，政府扮演著宏觀監(jiān)控、投資和運(yùn)營(yíng)三位一體的角色。其結(jié)果造成政企不分、職責(zé)不明，壟斷經(jīng)營(yíng)、缺乏競(jìng)爭(zhēng)，成本高，投資回報(bào)率低，自我積累能力差，行業(yè)整體效益不佳的局面�？疾煳覈�(guó)目前水務(wù)企業(yè)，主要存在以下問題。

1.水務(wù)企業(yè)的國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，政企不分

由于作為自身壟斷企業(yè)之一的供水公司，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)涉百姓生活和工業(yè)生產(chǎn)，具有很強(qiáng)的社會(huì)公共性，甚至與社會(huì)穩(wěn)定相連。因此，在這些政治和經(jīng)濟(jì)雙重目標(biāo)之下，企業(yè)幾乎沒有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，不得不聽命于政府主管部門的指示，結(jié)果導(dǎo)致自然壟斷企業(yè)幾乎沒有外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力。同時(shí)缺乏市場(chǎng)刺激和對(duì)利潤(rùn)最大化的追求，從而喪失改革經(jīng)營(yíng)體制的迫切需求。有資料顯示，1998年我國(guó)自來水價(jià)格比1978年上漲11倍，按道理說企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)當(dāng)很高，然而供水公司卻是吃財(cái)政補(bǔ)貼的大戶，這種狀況的存在，造成兩方面的后果：一是產(chǎn)品的價(jià)格并不是成本約束企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的反映，自然壟斷企業(yè)的資產(chǎn)效率沒有得到真正的實(shí)現(xiàn)。二是財(cái)政補(bǔ)貼造成國(guó)家利益的損失，更重要的是消費(fèi)者受到了自然壟斷企業(yè)的雙重盤剝，即作為納稅人，他承擔(dān)了對(duì)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼；作為消費(fèi)者，他又支付了與實(shí)際得到的產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)值不相稱的高價(jià)格。

2.水務(wù)企業(yè)內(nèi)部管理制度落后，供水設(shè)施維護(hù)不力

目前，我國(guó)水務(wù)企業(yè)的政府管理體制以及企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；盡管我國(guó)的供水體制已有一些改革，但從根本上講，水務(wù)企業(yè)還沒有完全擺脫高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。一方面表現(xiàn)在所有制形式單一，未能形成多元的投資主體；另一方面表現(xiàn)在產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格改革滯后，未能充分體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，企業(yè)內(nèi)部缺乏激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)效益不能充分發(fā)揮。其直接結(jié)果是供水設(shè)施建設(shè)和維護(hù)不力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年，擴(kuò)建和新建自來水廠及管網(wǎng)維護(hù)和改造的費(fèi)用將可達(dá)2500億元人民幣。由于資金短缺，我國(guó)很多城市管網(wǎng)狀況存在著很大的問題，甚至“管網(wǎng)之患”。東北的一些城市甚至還在使用日偽留下的管網(wǎng)。供水設(shè)施的更新和維護(hù)不力帶來的危害在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，自來水供應(yīng)的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象非常嚴(yán)重。有資料顯示，我國(guó)地下管網(wǎng)漏水是地上供水設(shè)施損失和人為浪費(fèi)的10倍以上。高失水率浪費(fèi)了大量水資源，帶來了很大的經(jīng)濟(jì)損失，更加劇了城市的缺水問題。

（二）水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的完善

水務(wù)企業(yè)所承擔(dān)的任務(wù)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性公用企業(yè)，是市場(chǎng)主體的一部分。因此，水務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場(chǎng)化的要求，同其他企業(yè)一樣建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代化企業(yè)制度，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中求生存。為此，必須從以下幾方面完善水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。

1.改變對(duì)水務(wù)企業(yè)的直接控制，實(shí)行政企分開

改變對(duì)水務(wù)企業(yè)的直接控制，就是要求政府放棄對(duì)企業(yè)的直接控制，不以投資者的身份參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和利益分配等活動(dòng)，而僅僅從企業(yè)的監(jiān)控者的角色，把企業(yè)完全推向市場(chǎng)，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

過去，我們對(duì)水務(wù)企業(yè)實(shí)行的是政府投資建設(shè)，政府參與運(yùn)營(yíng)，政府給予補(bǔ)貼的政企不分的體制，結(jié)果造成企業(yè)既無外在的競(jìng)爭(zhēng)壓力，也無內(nèi)在激勵(lì)動(dòng)力，這種體制只能窒息企業(yè)應(yīng)有的生機(jī)和活力，致使企業(yè)成本居高不下，投資回報(bào)率低，靠財(cái)政補(bǔ)貼度日，甚至企業(yè)瀕臨破產(chǎn)的邊沿，使這必然導(dǎo)致水資源浪費(fèi)和嚴(yán)重污染。

要實(shí)行水務(wù)企業(yè)的政企分開。至關(guān)重要的是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是要割斷政府與水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，政府不再對(duì)水務(wù)企業(yè)進(jìn)行直接投資和給予財(cái)政補(bǔ)貼；二是政府不再直接控制水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，使水務(wù)企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府作為宏觀調(diào)控者，干預(yù)水務(wù)企業(yè)的不正當(dāng)行為，維護(hù)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

2. 開放水務(wù)企業(yè)投資市場(chǎng)，實(shí)行投資主體多元化

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，我國(guó)水務(wù)企業(yè)長(zhǎng)期由政府投資，不允許其他主體參與投資，這就形成了水務(wù)企業(yè)獨(dú)占市場(chǎng)的局面，其結(jié)果必然是水資源資產(chǎn)開發(fā)利用效率低下，造成水資源浪費(fèi)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須打破由政府單一投資興辦水務(wù)企業(yè)的局面，放開水務(wù)投資市場(chǎng)，讓更多的社會(huì)資金投向水務(wù)行業(yè)，鼓勵(lì)和扶持他們水務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)水務(wù)市場(chǎng)主題多元化。只有這樣才能培養(yǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，更新設(shè)備，加強(qiáng)管理，降低成本，提高水資源的開發(fā)效率，促進(jìn)水資源的有效利用。

3.完善水務(wù)企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)管理體制，實(shí)行公司制治理機(jī)構(gòu)

水務(wù)企業(yè)在政企分開、明晰產(chǎn)權(quán)、開放水市場(chǎng)的前提下，必須適應(yīng)水務(wù)市場(chǎng)的需求。對(duì)此，必須采取以下措施：一是對(duì)水務(wù)企業(yè)進(jìn)行公司制改造，實(shí)現(xiàn)水務(wù)企業(yè)投資多元化，從而增強(qiáng)企業(yè)的資金實(shí)力；二是根據(jù)公司治理結(jié)構(gòu)理順內(nèi)部管理關(guān)系；三是變粗放型經(jīng)營(yíng)模式為集約型經(jīng)營(yíng)模式，引進(jìn)高新技術(shù)用于水務(wù)產(chǎn)業(yè)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高經(jīng)濟(jì)效益；四是加強(qiáng)供水設(shè)施的維修和設(shè)備更新，杜絕“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，提高水資源資產(chǎn)的利用效率；五是積極拓展水務(wù)行業(yè)新領(lǐng)域，諸如開發(fā)生產(chǎn)節(jié)水器具、供水設(shè)施等，實(shí)現(xiàn)從取水、供水、排水、治污、回用一條龍的鏈條式服務(wù)，走集團(tuán)化道路，提高企業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)效益。

五、完善水污染監(jiān)督控制制度，減少污染對(duì)水資源的破壞

（一）我國(guó)水污染監(jiān)控制度存在主要問題

水污染是中國(guó)面臨的主要的水環(huán)境問題之一。水污染加重了水資源的短缺，導(dǎo)致了水資源供需矛盾進(jìn)一步加劇，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。我國(guó)水污染控制制度的不完善是導(dǎo)致水資源短缺的重要原因。雖然我國(guó)已制定了許多防治水污染的法律法規(guī)，但還存在以下缺陷。

1.污染處理欠缺實(shí)施監(jiān)督制度

中國(guó)長(zhǎng)期以來在增加城市供水能力的同時(shí)，未能有效防治水污染。盡管我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定城市污水應(yīng)集中處理，但是具體的實(shí)施操作制度卻不配套，缺乏污水處理的實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，致使工業(yè)廢水處理率很低，許多處理設(shè)施沒有正常運(yùn)行或者基本不運(yùn)行，許多城市甚至還沒有污水處理廠，達(dá)標(biāo)排放流于形式,大部分城市污水還是未經(jīng)有效處理而直接排放。

2.排放收費(fèi)制度規(guī)定不合理，水污染防治工作難以有效實(shí)施

排污收費(fèi)制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的環(huán)保制度，體現(xiàn)的是“污染者付費(fèi)”的原則。我國(guó)排污收費(fèi)制度早在1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）中就有規(guī)定，在以后的法律法規(guī)中對(duì)這一制度又進(jìn)行了一些完善，但排污收費(fèi)制度在實(shí)施中仍然存在著如下問題。

（1）排污費(fèi)的征收方式不合理。1982年《征收排污費(fèi)暫行辦法》規(guī)定，排污單位排放的廢水、廢氣、廢渣中，同一排污中含有兩種以上有害物質(zhì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按收費(fèi)最多的一種計(jì)算。這種單因素的收費(fèi)方式使企業(yè)承擔(dān)其污染行為的部分責(zé)任，起不到促進(jìn)企業(yè)治理污染的刺激作用，反而給企業(yè)一種規(guī)避高收費(fèi)的方法。同時(shí)，只對(duì)一種污染收費(fèi)，難以從總量上控制污染物的排放，不利于對(duì)水污染的整體防治。

（2）排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)過低。我國(guó)現(xiàn)行排污費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)是每噸水最高不超過0.05元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于水污染恢復(fù)治理所需費(fèi)用和水資源補(bǔ)償費(fèi)用。這種規(guī)定僅以企業(yè)繳納微薄的排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)，來補(bǔ)償其造成的環(huán)境破壞和污染的全部費(fèi)用，嚴(yán)重違背了污水處理的市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，使得污染者不重視污水的治理恢復(fù)，難以體現(xiàn)國(guó)家用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)水資源的政策導(dǎo)向。

（3）排污費(fèi)的征收對(duì)象的范圍過窄。我國(guó)現(xiàn)行的《水污染防治法》和《征收排污費(fèi)暫行辦法》只對(duì)工業(yè)“三污”排放和直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶收費(fèi)。大量的非企業(yè)排污以及城市生活污水等仍未征收或低價(jià)征收排污費(fèi)。這不利于遏制愈演愈烈的非企業(yè)單位以及城市居民的污水排污行為。

3.對(duì)地下水的濫采和水污染防治缺乏有效的制度規(guī)范

由于長(zhǎng)期以來我國(guó)更多的是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而在很大程度上忽視了對(duì)環(huán)境和自然資源的保護(hù)，致使地下水資源遭到了相當(dāng)程度的破壞。一是地下水污染嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已有50%的淺層地下水遭到不同程度的污染，其中40%已不適宜飲用。二是過量開采地下水出現(xiàn)地面沉降等嚴(yán)重的地質(zhì)問題。我國(guó)現(xiàn)行保護(hù)地下水資源的法律制度還存在以下問題：

（1）缺乏對(duì)非法開采地下水資源的行為尤其是對(duì)超量開采地下水行為法律責(zé)任的規(guī)定。盡管我國(guó)《水法》規(guī)定了因違反規(guī)劃造成江河和湖泊水域功能降低、地下水超采、地面沉降、水體污染的，應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任，《水污染防治法》對(duì)污染地下水行為也作出了禁止性規(guī)定，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》對(duì)利用儲(chǔ)水層孔隙、裂隙、溶洞及廢棄礦坑儲(chǔ)存石油，放射性物質(zhì)，有毒化學(xué)品、農(nóng)藥等危險(xiǎn)行為規(guī)定了處以10萬元以下罰款，由于缺乏行之有效的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際上很難追究違法者的法律責(zé)任，仍然不能制止污染者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下破壞地下水資源行為。依筆者之見，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取更為嚴(yán)格的法律責(zé)任措施，才能對(duì)地下水的非法開采和污染行為進(jìn)行有效的預(yù)防和規(guī)劃。

（2）缺乏對(duì)農(nóng)村地下水資源保護(hù)的法律法規(guī)。農(nóng)村用水尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在我國(guó)用水總量中占了極大的比重。在一些地表水缺乏或農(nóng)業(yè)水利設(shè)施不完善的地區(qū)，地下水更成為農(nóng)業(yè)用水的主要來源。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥和農(nóng)藥的使用、污水灌溉、不適當(dāng)?shù)拈_墾及林木濫伐等行為又對(duì)地下水資源造成了不同程度的污染和破壞。綜觀我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)法律制度，極少發(fā)現(xiàn)有關(guān)針對(duì)農(nóng)村地下水保護(hù)的法律法規(guī)。這種狀況的存在必將影響到地下水資源保護(hù)工作在農(nóng)村的廣泛開展，難以有效地規(guī)制農(nóng)村中現(xiàn)實(shí)存在的各種破壞性開采及污染地下水的行為。

（3）缺乏完整的人工回灌補(bǔ)充地下水資源的法律制度。雖然我國(guó)自20世紀(jì)70年代就進(jìn)行了人工回灌的實(shí)驗(yàn)研究并取得了一定成果，但相關(guān)立法明顯滯后，僅在《水法》、《水污染防治法》及其《實(shí)施細(xì)則》中有少量零散的并不具體的規(guī)定。如《水污染防治法》規(guī)定：“人工回灌補(bǔ)充地下水，不得惡化地下水水質(zhì)”，而在《水法》中只籠統(tǒng)地規(guī)定了“采取措施”防治超采糾紛。這種原則性的規(guī)定顯然難以滿足推行地下水人工回灌的要求，從而達(dá)不到有效恢復(fù)和保護(hù)地下水資源的目的。

4.非點(diǎn)源污染控制制度不完善

水污染按污染源進(jìn)行劃分，可以分為點(diǎn)源污染和非點(diǎn)源污染（也稱為面源污染）。點(diǎn)源污染主要來自工業(yè)和生活污水的集中排放；非點(diǎn)源污染的來源比較廣泛，其中主要是農(nóng)田的面源污染，這一種是最為重要和分布最廣泛的污染。

對(duì)于點(diǎn)源污染，我國(guó)已在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中通過“三同時(shí)”、限期治理以及排污收費(fèi)等制度的設(shè)置對(duì)工業(yè)企業(yè)的非法污染的行為進(jìn)行了有效的控制，使得點(diǎn)污染越來越少，但隨著點(diǎn)源污染控制能力的提高，面源污染卻逐漸顯現(xiàn)出來。在美國(guó)，即使污染物達(dá)到零排放，仍然不能有效控制水體污染。從我國(guó)現(xiàn)行的對(duì)污染物排放的總量控制，只對(duì)點(diǎn)源污染的控制有效，而對(duì)面源污染的控制卻沒有任何意義。況且，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)非點(diǎn)源污染的控制也及其少見。盡管我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》有“各地人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)、防治土壤污染、工地沙化、鹽漬化、沼澤化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長(zhǎng)激素”的規(guī)定，《水法》有關(guān)“有關(guān)各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水污染防治工作，保護(hù)和改善水質(zhì)，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水污染防治監(jiān)督管理”的規(guī)定，但是這些過于原則，未能明顯地體現(xiàn)出對(duì)非點(diǎn)源污染的控制措施。農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染又主要來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的化肥和農(nóng)藥殘留物。在目前我國(guó)的不少省份，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染是一個(gè)主要水污染源。雖然開始推廣節(jié)水灌溉設(shè)施，但是就廣大農(nóng)村而言，大水漫灌仍然是最主要的灌溉方式，與此同時(shí)，巨大的糧食需求和地面積水的急劇減少，又使得化肥農(nóng)藥的大面積使用，成了提高土地產(chǎn)的重要途徑。雖然有關(guān)的法律法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)藥的使用必須符合農(nóng)藥安全使用的原則和標(biāo)準(zhǔn)，但是由于缺乏相配套的管理監(jiān)督措施，這些規(guī)定也得不到有效的執(zhí)行。

（二）水污染監(jiān)督控制制度的完善

隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)水污染呈現(xiàn)急劇上升趨勢(shì)，必須從多方面采取措施，完善水污染監(jiān)督控制制度，減少水污染和水資源破壞。筆者認(rèn)為，這些措施至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

1.實(shí)行污水處理監(jiān)督責(zé)任制

現(xiàn)在的關(guān)鍵是要貫徹落實(shí)《水污染防治法》和《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》關(guān)于污水集中處理的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)城市供水量及排污量的大小，興建污水處理廠，新城鎮(zhèn)必須優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)污水設(shè)施，實(shí)現(xiàn)城市污水集中收治；環(huán)境保護(hù)行政主管部門加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)，及時(shí)了解城市周邊河湖的水質(zhì)狀況及變化情況，為污水治理提供科學(xué)依據(jù)；將當(dāng)?shù)氐奈鬯�集中處理設(shè)施建設(shè)情況、污水處理率和水質(zhì)狀況作為對(duì)地方行政領(lǐng)導(dǎo)的考核重要內(nèi)容，強(qiáng)化其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，層層抓好落實(shí)工作，以徹底消除環(huán)境與資源保護(hù)中的地方保護(hù)主義；實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境資源保護(hù)督導(dǎo)組和巡視員監(jiān)督制度，加大環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督，并對(duì)污染破壞嚴(yán)重的違法犯罪行為和政府的不當(dāng)保護(hù)行為開展調(diào)查，嚴(yán)肅處理，以保障法律法規(guī)的準(zhǔn)確及時(shí)施行；在地方召開人代會(huì)期間，《政府工作報(bào)告》應(yīng)當(dāng)包括水污染的治理內(nèi)容以供人大代表爭(zhēng)議；在人大閉會(huì)期間，當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政主管部門和水行政主管部應(yīng)當(dāng)定期地向同級(jí)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)匯報(bào)有關(guān)水污狀況和污染治理情況，以供人大監(jiān)督。

2.完善排污收費(fèi)制度

為了更好地體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，使外部成本內(nèi)部化，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)排污收費(fèi)工作。首先要強(qiáng)化現(xiàn)有收費(fèi)制度，對(duì)企業(yè)除按照資源水價(jià)、生產(chǎn)水價(jià)和環(huán)境水價(jià)收取水資源使用費(fèi)外，對(duì)其排放的廢水、廢氣、廢渣應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的范圍、排污的數(shù)量征收排污費(fèi)，并促使其積極采取有效措施，實(shí)現(xiàn)水資源的綜合利用；二是擴(kuò)大排污費(fèi)征收的范圍，不僅對(duì)排污企業(yè)征收排污費(fèi)，對(duì)其他排污主體包括企事業(yè)單位、個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)居民家庭也應(yīng)當(dāng)征收排污費(fèi)，真正落實(shí)“污染者付費(fèi)”的原則；三是提高現(xiàn)有排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，以切實(shí)體現(xiàn)排污費(fèi)的懲罰性和補(bǔ)償性，彰顯國(guó)家用經(jīng)濟(jì)手段懲罰污染和破壞水資源的行為，使外部不經(jīng)濟(jì)性真正的、徹底的內(nèi)在化，促使排污者自覺減少污染物排放，保護(hù)水資源。

3.建立地下水保護(hù)制度

目前，我國(guó)地下水保護(hù)制度還存在諸多空白，應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行完善。

一是盡快建立地下水保護(hù)制度。這一方面必須規(guī)范開采地下水的行為，對(duì)地下水的開采實(shí)行嚴(yán)格許可、定量開采制度，杜絕未經(jīng)許可私自采水、超量采水以及破壞性采水等嚴(yán)重危害地下水資源的行為發(fā)生；另一方面必須嚴(yán)厲制止使用低效用、高污染的化肥和農(nóng)藥以及不適當(dāng)開墾、濫伐林木等污染和破壞地下水資源的行為。

二是強(qiáng)化對(duì)地下水資源的污染、破壞行為的法律責(zé)任。一方面對(duì)濫采、超采地下水的行為，不僅規(guī)定要承擔(dān)治理責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定更為嚴(yán)厲的行政責(zé)任，對(duì)情節(jié)特別嚴(yán)重的行為，還應(yīng)追究刑事責(zé)任，如增設(shè)非法取水罪、確立水資源犯罪無過錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置原則等；另一方面對(duì)污染和破壞地下水資源的行為，給他人造成的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

三是完善有關(guān)地下水回灌的法律制度。建立地下水集中回灌制度，通過向地下水開采者征收回灌費(fèi)，給采水者完成規(guī)定的采水量后，由水行政主管部門組織水資源集中回灌。這樣才能避免開采者不回灌或用污水回灌等現(xiàn)象發(fā)生。

4.加快非點(diǎn)源污染控制立法

我國(guó)非點(diǎn)源污染重要是來自農(nóng)村使用化肥，農(nóng)藥、除草劑、生長(zhǎng)素、洗滌劑等導(dǎo)致的污染。我國(guó)非點(diǎn)源控制理發(fā)比較落后，必須從以下幾方面進(jìn)行完善：一是加快制定劇毒、高殘留物農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)工藝和設(shè)備的淘汰制度，從源頭上控制非點(diǎn)源污染物質(zhì)投放市場(chǎng)；二是禁止生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸、使用已被淘汰的劇毒、高殘留物農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料；三是對(duì)開發(fā)生產(chǎn)高效低毒低殘留物的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料產(chǎn)品實(shí)行鼓勵(lì)政策；四是禁止淹沒或灌溉方式，違者處以重罰，以減少污染的面積；五是規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)水灌溉農(nóng)機(jī)具的研制、生產(chǎn)和使用。

六、建議《刑法》增設(shè)非法取水罪，加強(qiáng)水資源的保護(hù)力度

（一）現(xiàn)行保護(hù)水資源刑事立法的缺陷

我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)水資源法保護(hù)的規(guī)定見之于刑法分則第六章和水法相關(guān)條款，同時(shí)還包括環(huán)境保護(hù)法及其他相關(guān)法律法規(guī)中的一些原則性規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)打擊刑事犯罪、保護(hù)水資源發(fā)揮著重要作用。但這些規(guī)定也存在一些缺陷，不利于水資源的切實(shí)有效的保護(hù)。

1.《刑法》實(shí)行過錯(cuò)責(zé)任的歸罪原則，不利于打擊資源刑事犯罪

我國(guó)《刑法》針對(duì)水資源犯罪的認(rèn)定采取的是過錯(cuò)責(zé)任原則，即以故意或過失作為犯罪構(gòu)成的主觀要件。如重大環(huán)境污染事故罪僅以過失構(gòu)成此罪。然而，一方面實(shí)踐中許多水資源污染和破壞行為雖然不存在故意或過失，而其結(jié)果仍然給國(guó)家、社會(huì)或公民個(gè)人帶來嚴(yán)重的危害后果；不對(duì)這種行為加以制裁，不足以對(duì)公民的生命健康安全和國(guó)家、集體或個(gè)人的財(cái)產(chǎn)予以切實(shí)保護(hù)，不足以對(duì)所侵害水資源社會(huì)關(guān)系安全加以保護(hù)，不足以保護(hù)該行為所破壞的水環(huán)境和水資源。另一方面，即使采用過錯(cuò)責(zé)任原則，也由于水資源破壞的隱蔽性和水資源危害的潛伏性和積累性，從而導(dǎo)致是資源違法行為實(shí)施后往往取證困難而使司法機(jī)關(guān)無法及時(shí)對(duì)犯罪嫌疑人抓獲歸案，或者雖然抓獲歸案卻因證據(jù)不足而不起訴，撤銷案件，甚至作出無罪判決。這就無形中縱容了水資源犯罪，使本該受刑事制裁的犯罪分子逃之夭夭，極不利于打擊水資源刑事犯罪。

2.《刑法》未將水資源的合理開發(fā)利用納入保護(hù)范疇，對(duì)非法取水問題沒有相關(guān)規(guī)定

我國(guó)《刑法》第338條重大污染事故罪規(guī)定：“違反國(guó)家規(guī)定，向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處以罰金。”這是對(duì)水污染犯罪的規(guī)定，對(duì)水污染違法犯罪行為起著打擊和預(yù)防作用。然而，我們對(duì)嚴(yán)重危害水資源的行為包括兩方面：一是對(duì)水資源污染；二是對(duì)水資源的破壞�！缎谭ā穬H對(duì)前一方面作出規(guī)定，對(duì)后一方面則漠然置之，未免放縱了大量的水資源犯罪行為。依照我國(guó)《水法》規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有；同時(shí)，除特殊情形外，其他單位和個(gè)人直接從江河取水必須征得水行政主管部門許可；單位和個(gè)人必須按照許可的時(shí)間，地點(diǎn)、程序、方式及數(shù)量取水。事實(shí)上，許多單位和個(gè)人并不是完全按照取水許可的內(nèi)容進(jìn)行取水，經(jīng)常惡意超取、濫取或違背取水順序甚至未經(jīng)任何申請(qǐng)而進(jìn)行取水，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失，擾亂了正常的取水、用水秩序，給其他單位和個(gè)人帶來很大的經(jīng)濟(jì)損失，更是對(duì)水資源的極大破壞。這種行為已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的違法許可的行政違法行為，而是有一定社會(huì)危害性的嚴(yán)重違法行為，不對(duì)其采取相應(yīng)的刑事制裁，不足以糾正非法取水行為以保障取水許可制度的有效實(shí)施。

3.《刑法》只規(guī)定了懲罰水資源犯罪的結(jié)果犯，對(duì)水資源的保護(hù)力度不夠

《刑法》第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。”在涉及環(huán)境犯罪的各種罪名中，除了極少數(shù)罪名外，絕大多數(shù)以結(jié)果犯作為懲罰對(duì)象，而沒有以危險(xiǎn)犯作為懲罰對(duì)象。這對(duì)于旨在保護(hù)水、大氣等自然資源的重大環(huán)境污染事故罪也不例外。也就是說，危害水資源的行為只有在“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”時(shí)，才構(gòu)成犯罪；換言之，水資源犯罪為結(jié)果犯。然而，同普通犯罪相比，水資源等環(huán)境犯罪行為有其自身的特殊性，表現(xiàn)在：普通犯罪行為遵循的是行為直接作用于他人的人身或財(cái)產(chǎn)；水資源等環(huán)境犯罪行為則是行為作用于環(huán)境，然后以環(huán)境為中介產(chǎn)生對(duì)他人的人身或財(cái)產(chǎn)造成損害。這就是說，如果僅僅以對(duì)他人的人身或財(cái)產(chǎn)的損害后果為構(gòu)成要件，則眾多的破壞水資源因?yàn)橹粚?duì)環(huán)境造成破壞，而并不一定產(chǎn)生危害人身財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重后果，對(duì)這類行為就不能實(shí)施刑事制裁。這顯然與刑法打擊水環(huán)境犯罪，保護(hù)水資源的初衷是背道而馳的。如果放任不管，勢(shì)必引發(fā)對(duì)水資源嚴(yán)重的危害后果。因此，對(duì)水資源犯罪的犯罪構(gòu)成客觀要件的規(guī)定過嚴(yán)，就意味著行為人受到刑事追究可能性很小，只要不發(fā)生重大的危害后果，就不會(huì)產(chǎn)生刑事責(zé)任，從而降低了刑罰實(shí)現(xiàn)的可能性，對(duì)預(yù)防重大水資源污染事故的發(fā)生十分不利。

（二）完善水資源刑法保護(hù)的若干建議

針對(duì)現(xiàn)行《刑法》的上述缺陷，筆者提出以下建議。

1.在水資源犯罪案件中確立無過錯(cuò)責(zé)任原則，增設(shè)有關(guān)舉證責(zé)任倒置條款

無過錯(cuò)責(zé)任，是隨著近代民法理論與實(shí)踐的發(fā)展而逐步確立的一項(xiàng)新的歸責(zé)原則，其基本含義是：無論行為人在主觀上是出于故意還是過失，只要行為人造成了危害后果，行為人就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。它首先在民事案件中被采用。目前，已有不少國(guó)家采用該原則來追究水資源犯罪行為人的刑事責(zé)任。美國(guó)《廢料法》規(guī)定，只要行為人導(dǎo)致任何廢料傾倒入江河、港口，不論其主觀上有無過錯(cuò)，均構(gòu)成犯罪；日本《空氣污染控制法》、《水污染控制法》規(guī)定，只要排污物對(duì)公民生活或身體造成了損害，無需查明排污者主觀心理即可追究其刑事責(zé)任；法國(guó)《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)水污染犯罪規(guī)定中，以實(shí)質(zhì)犯罪或客觀的實(shí)體侵害行為為事實(shí)基礎(chǔ)，在法律上建立了客觀歸罪即無過錯(cuò)構(gòu)成犯罪的立法體例。

我國(guó)水資源犯罪的認(rèn)定也應(yīng)借鑒他國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，確立無過錯(cuò)責(zé)任原則，理由如下：

（1）確立無過錯(cuò)責(zé)任原則，有利于加大水資源犯罪懲罰力度，維護(hù)社會(huì)利益，符合環(huán)境資源刑事立法目的。

（2）無過錯(cuò)責(zé)任不考慮主觀意識(shí)，因而對(duì)行為人提出了更高要求�？梢源偈剐袨槿嗽陂_發(fā)利用水資源過程中規(guī)范自己的行為，以產(chǎn)生預(yù)防水資源犯罪的功效。

（3）確立無過錯(cuò)原則，有助于減輕司法機(jī)關(guān)認(rèn)定、審理水資源犯罪案件的壓力，提高司法經(jīng)濟(jì)效能。

總之，在水資源問題日益尖銳的今天，只有確立無過錯(cuò)原則，才能逐漸減少，進(jìn)而避免那種因主觀過錯(cuò)不明確而逃脫刑事制裁只承擔(dān)民事責(zé)任的適當(dāng)補(bǔ)償了事的不公平現(xiàn)象。在確立無過錯(cuò)責(zé)任原則的同時(shí)，增設(shè)舉證責(zé)任倒置條款則是必然的要求。當(dāng)今社會(huì)，企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)過程日趨專業(yè)化、系統(tǒng)化、復(fù)雜化，顯然控訴方發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相的難度也隨之增大。如果被告方承擔(dān)罪輕或無罪的證明責(zé)任，那么事實(shí)真相往往更容易被發(fā)現(xiàn)。因?yàn)楸桓娣揭话愣�言�?duì)企業(yè)的生產(chǎn)、運(yùn)作具有相當(dāng)?shù)膶�業(yè)知識(shí)，并且通常親歷了危害水資源行為發(fā)生、發(fā)展的全過程，應(yīng)該更清楚自己是否有過錯(cuò)，能夠更好地承擔(dān)證明責(zé)任。因此，針對(duì)水資源犯罪增設(shè)舉證責(zé)任倒置條款，同樣具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

2.增設(shè)非法取水罪

針對(duì)我國(guó)《刑法》設(shè)有對(duì)非法取水等行為規(guī)定相應(yīng)的刑事責(zé)任，筆者建議應(yīng)當(dāng)增加非法取水罪。非法取水罪是指行為人實(shí)施了未經(jīng)行政許可取水或雖經(jīng)行政許可但沒有按照規(guī)定取水造成或可能造成嚴(yán)重后果的行為。其犯罪構(gòu)成包括：①犯罪主體是一般主體。包括一切單位和個(gè)人。②犯罪客體是復(fù)雜客體。包括國(guó)家對(duì)水資源的管理制度，正常的用水秩序和水資源的國(guó)家所有權(quán)。③犯罪客觀方面是行為人實(shí)際未經(jīng)行政許可取水或雖經(jīng)行政許可但沒有按照規(guī)定取水行為且造成嚴(yán)重后果的行為。一方面行為實(shí)施了未經(jīng)許可濫取水資源的行為或雖經(jīng)許可但是未按照許可規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式，數(shù)量等進(jìn)行取水的行為；另一方面必造成或可能造成嚴(yán)重的后果。如國(guó)有水資產(chǎn)大量大流失（以應(yīng)繳納水資源費(fèi)達(dá)到一定數(shù)額為嚴(yán)重后果的界限）、地面塌陷或沉降、造成生態(tài)破壞、地下涵水層被挖穿地下水流失等。如果后果輕微則不構(gòu)成犯罪；所以在認(rèn)定犯罪時(shí)，一定要掌握度，即后果嚴(yán)重否則社會(huì)犯打擊面過寬、濫用刑罰的錯(cuò)誤，侵犯公民的合法權(quán)益。行為人的行為與造成或可能造成的嚴(yán)重后果之間存在因果關(guān)系。④犯罪主觀方面是故意。包括直接故意和間接故意。

非法取水罪的設(shè)立使有效制裁非法取水行為有法可依，有利于打擊非法取水的一切犯罪活動(dòng)，有利于維護(hù)正常的取水秩序和取水許可制度，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和水資源不受非法侵害。非法取水罪和《刑法》第388條重大環(huán)境污染事故罪等規(guī)定一道，共同打擊水資源的污染和破壞行為，完善了水資源刑事犯罪方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的全面保護(hù)。

3.追究水資源犯罪危險(xiǎn)狂的刑事責(zé)任

水資源危險(xiǎn)狂是指無論危害水資源的行為是否已經(jīng)造成了嚴(yán)重的危害后果，只要客觀上使水資源處于危險(xiǎn)狀態(tài)，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定已構(gòu)成犯罪既遂。這種危險(xiǎn)是客觀存在的，使水資源處于一種實(shí)際的危險(xiǎn)狀態(tài)，而非主觀臆想或推測(cè)；并且，危險(xiǎn)的程度較為嚴(yán)重，有可能引發(fā)范圍廣、程度深、難以恢復(fù)的危害后果，甚至可能危及人們自身的安全或?qū)е鹿�私�?cái)務(wù)的重大損失。如果已經(jīng)造成了實(shí)際的損害后果，則應(yīng)當(dāng)按照結(jié)果加重犯處理。

水作為人們生產(chǎn)和生活的重要的資源，在人類社會(huì)的生存發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。在目前水資源日益緊張的形勢(shì)下，必將影響到國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展甚至人類的生存。鑒于此，追究水資源犯罪危險(xiǎn)犯的刑事責(zé)任，其意義在于：一是有利于防患于未然，及時(shí)、有效地保護(hù)水資源；二是有利于充分發(fā)揮刑法的預(yù)測(cè)、指引作用，幫助行為人預(yù)測(cè)自己的行為可能產(chǎn)生的法律后果，使行為人更加謹(jǐn)慎地對(duì)待水資源；三是增加水資源犯罪危險(xiǎn)犯既可以彌補(bǔ)對(duì)行為人的打擊不力，又可以預(yù)防對(duì)結(jié)果犯的打擊滯后，是一種比較積極、合理的措施。

當(dāng)然，這里存在一個(gè)問題，即只有那些對(duì)水資源足以造成嚴(yán)重后果的危險(xiǎn)狀態(tài)的行為，才能認(rèn)定為犯罪，否則社會(huì)犯打擊面過寬，濫用刑罰的錯(cuò)誤，侵犯公民的合法權(quán)益。

七、完善公益訴訟制度，保障各項(xiàng)水權(quán)的實(shí)現(xiàn)

（一）建立公益訴訟制度對(duì)保障水權(quán)的必要性

1、公益訴訟概述

公益訴訟起源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。“古代羅馬法學(xué)家把法分為公法和私法，訴訟也被分為‘公訴’和‘私訴’兩種。‘公訴’指對(duì)有關(guān)國(guó)家利益案件的審查，‘私訴’是根據(jù)個(gè)人的申訴對(duì)有關(guān)個(gè)人案件的審查。”①（①周楠、吳文翰、謝判宇：《羅馬法》群眾出版社,1983年版,第350頁） 周楠先生在《羅馬法原理》一書中對(duì)私益訴訟和公益訴訟進(jìn)行了論述，指出了兩者的差異：“前者乃保護(hù)個(gè)人權(quán)益的訴訟，僅特定人才可以提起；后者乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。”② （②周楠：《羅馬法原理》,商務(wù)印書館,1996年版,第88頁）可見，公益訴訟制度自古法律有之，歷經(jīng)變遷，延續(xù)至今，其應(yīng)用范圍更為廣泛、制度本身更為完善。在當(dāng)代，英美法上的公益訴訟包括三類：其一，相關(guān)人訴訟；其二，市民提起的職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟；其三，納稅人提起的禁止令請(qǐng)求訴訟。日本法則有所謂民眾訴訟，是指為糾正國(guó)家或公共團(tuán)體的違法行為訴訟，屬行政案件的一種。③ （③梁慧星：《為中國(guó)民法典而斗爭(zhēng)》，法律出版社，2000年版,第278～279頁）我國(guó)學(xué)者認(rèn)為,公益訴訟是任何組織和個(gè)人均可以依據(jù)法律規(guī)定,對(duì)違反法律、侵犯國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟，由于法院追究違法者相關(guān)法律責(zé)任的活動(dòng)。④（④韓志紅、院大強(qiáng)：《新型訴訟—經(jīng)濟(jì)利益訴訟的理論與實(shí)踐》，法律出版社，1999年版,第27頁）

2、公益訴訟制度對(duì)保障水權(quán)的意義

從廣義上說，公益訴訟的原告可以是任何組織和個(gè)人，在現(xiàn)代社會(huì)，組織既包括公法人，也包括私法人及其他非法人組織。因此，公益訴訟可分為由公法人提起的公益訴訟和由私法人、其他非法人組織和個(gè)人提起的公益訴訟。當(dāng)前，我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中的一個(gè)重要障礙就是行政權(quán)力過大，行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的事件屢見不鮮。有學(xué)者就提出，開放納稅人訴訟，以私權(quán)制衡公權(quán)，將行政權(quán)行使納入司法審查的范疇。⑤（⑤梁慧星：《為中國(guó)民法典而斗爭(zhēng)》，法律出版社，2000年版,第275～280頁）筆者認(rèn)為，開放納稅人訴訟是必要的，對(duì)公權(quán)（主要指行政權(quán)）的制衡是我國(guó)法治建設(shè)中的不可或缺的重要一環(huán)；但是，就水資源環(huán)境問題而言，僅開放納稅人訴訟是不夠。我們知道，水資源是關(guān)系到每個(gè)人切身利益的公共產(chǎn)品，現(xiàn)實(shí)生活中污染和破壞水資源等行為固然與政府行為有著密切聯(lián)系，但更直接的是排污等行為造成的。因此，應(yīng)當(dāng)允許任何組織和個(gè)人對(duì)政府、企業(yè)及其他主體的污染和破壞水資源等侵害水權(quán)的行為（包括作為和不作為）提起訴訟，由人民法院依法追究其相關(guān)法律責(zé)任。也就是說，對(duì)污染和破壞水資源等侵害水權(quán)的行為提起的訴訟應(yīng)屬公益訴訟的范疇，而我國(guó)現(xiàn)行訴訟法中還沒有關(guān)于公益訴訟的有關(guān)規(guī)定。這就不利于保護(hù)公共利益，不利于遏制污染和破壞水資源的行為。為此，有必要盡快建立、健全我國(guó)公益訴訟制度，確保國(guó)家、單位和個(gè)人的各項(xiàng)水權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。

（二）水權(quán)公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

關(guān)于公益訴訟的問題，近年來學(xué)界討論的比較激烈。有的學(xué)者主張專門制定一部公益訴訟法用以解決公益訴訟糾紛。筆者認(rèn)為，沒有必要制定公益訴訟法，公益訴訟的范圍沒有超出現(xiàn)行三大訴的訟范圍，只要對(duì)現(xiàn)行訴訟法理論和法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的完善即可達(dá)到目的，同時(shí)又減少了立法和執(zhí)法的成本。因此，應(yīng)從以下幾方面對(duì)現(xiàn)行訴訟法進(jìn)行完善：

1、擴(kuò)大訴訟主體范圍

其一，擴(kuò)大民事訴訟主體（原告）范圍，改變?cè)�告的主體資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”的規(guī)定。任何人只要為了公共利益的需要都可以提起訴訟，即公益訴訟。之所以要建立這種訴訟制度，主要因?yàn)榄h(huán)境民事侵權(quán)同普通民事侵權(quán)存在著重大的區(qū)別，即普通民事侵權(quán)糾紛行為侵害的是特定受害人的利益，而環(huán)境侵權(quán)行為侵犯的是不特定多數(shù)人所享受的環(huán)境利益和民事權(quán)益。如果嚴(yán)格按照訴訟主體必須與案件存在直接的利害關(guān)系的規(guī)定，那么多數(shù)環(huán)境侵權(quán)損害將無法得到救濟(jì)，這就會(huì)縱容環(huán)境侵權(quán)行為，違反了社會(huì)公平和正義。其二，擴(kuò)大行政訴訟主體（原告）范圍，改變只有具體行政行為相對(duì)人才能提起行政訴訟的規(guī)定。只要行政行為侵犯了不特定的多數(shù)人的合法權(quán)益，任何公眾都有權(quán)提起行政訴訟。其三，擴(kuò)大刑事自訴案件的受案范圍和刑事原告主體，改變現(xiàn)行刑事訴訟法只有直接受害人才能對(duì)犯罪嫌疑人提起刑事自訴的規(guī)定。只要水事行為人的侵犯公共利益達(dá)到了犯罪的程度，任何公眾都有依法向人民法院提起刑事自訴的權(quán)利。

2、舉證責(zé)任倒置

所謂舉證責(zé)任倒置，即原告只需要提出受到損害的事實(shí)證據(jù)，而無需承擔(dān)更多的舉證責(zé)任，被告對(duì)原告提出的侵權(quán)事實(shí)否認(rèn)的，由被告舉證。其理由在于，環(huán)境污染具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性、持續(xù)性和長(zhǎng)期性，且專業(yè)化程度很高，如果由原告承擔(dān)舉證責(zé)任，由于原告的科學(xué)文化知識(shí)水平有限，很難收集到相關(guān)的證據(jù)。若由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，不僅解決了這一問題，而且有利于加重被告的責(zé)任，促使其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中自覺保護(hù)環(huán)境。

3、實(shí)行因果關(guān)系推定

所謂因果關(guān)系推定，即并不要求受害者提出損害行為與結(jié)果之間有因果關(guān)系的直接證據(jù)，而僅需作表面性舉證，如果被告不能舉出相反證據(jù)予以推翻，就認(rèn)為行為與結(jié)果之間存在因果關(guān)系，從而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

4、規(guī)定較長(zhǎng)的訴訟時(shí)效

依照《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“因環(huán)境污染損害賠償提起的訴訟時(shí)效期間為3年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算”，這一規(guī)定當(dāng)然適用于因水污染而侵犯水權(quán)的行為。上述規(guī)定無疑是受害者保護(hù)自己水事權(quán)益的有效保障。

在此值得一提的是，國(guó)外環(huán)境民事訴訟的如下做法值得我們借鑒⑥（⑥陳泉生：《可持續(xù)發(fā)展與法律變革》，法律出版社，2000年版,第327～328頁）：一是被訴對(duì)象的擴(kuò)大。即依照傳統(tǒng)法律規(guī)定不可訴的事項(xiàng)納入受訴范圍，以更好的保護(hù)環(huán)境。如美國(guó)《清潔空氣法》第304條規(guī)定：任何人均可以自己的名義對(duì)任何依照本法提起訴訟。言下之意，任何人都可以依照《清潔空氣法》提其關(guān)于環(huán)境侵權(quán)訴訟，對(duì)國(guó)家也不例外，這就把不能作為被訴對(duì)象的國(guó)家等列入被訴對(duì)象范疇。日本也有公民可以對(duì)日本行政廳提其因公害控制不力而產(chǎn)生的公害損害提起訴訟的規(guī)定。二是訴訟費(fèi)用支付方式的改進(jìn)。按照傳統(tǒng)訴訟法規(guī)定，訴訟費(fèi)用由原告方預(yù)付，但由于環(huán)境訴訟的費(fèi)用高昂，收集證、舉證等活動(dòng)耗費(fèi)巨大，即便普通經(jīng)濟(jì)狀況的人也難以承受，何況受害者本已遭受損失，經(jīng)濟(jì)能力絕大多數(shù)非常微薄，如仍然要求其預(yù)付巨額訴訟費(fèi)用，必將導(dǎo)致絕大多數(shù)受害者無力起訴，這與憲法保障人權(quán)的初衷格格不入。于是許多國(guó)家采取了對(duì)原告有利的做法，如美國(guó)規(guī)定法院可將原告的律師費(fèi)用和專家作證等費(fèi)用判給敗訴的一方承擔(dān)；日本則對(duì)原告收入低、勝訴可能性大且訴訟費(fèi)用大、訴訟時(shí)間長(zhǎng)的案件予以減免原告的預(yù)付額。考察世界各國(guó)的通行做法并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，筆者認(rèn)為，我國(guó)訴訟法應(yīng)規(guī)定由直接利益關(guān)系人之外的組織和個(gè)人提起訴訟的公益訴訟，可以免收訴訟費(fèi)用。