必須正視這樣的客觀現(xiàn)實(shí)，在國(guó)際水利水電工程建設(shè)的合同管理中，業(yè)主和承包商的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)是相反的，業(yè)主希望為獲得工程而盡可能少的花費(fèi)資金；而承包商則希望通過(guò)施工，利用一切機(jī)會(huì)盡可能多的獲得業(yè)主的報(bào)酬。這就決定了合同管理中的一切問(wèn)題都將和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。而合同雙方在經(jīng)濟(jì)利益上的矛盾往往通過(guò)索賠與反索賠體現(xiàn)出來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般國(guó)際合同的索賠額占工程支付總額的7～8％以上。尤其是近十多年來(lái)，國(guó)際工程承包商的純利潤(rùn)逐年有所下降，而施工索賠的案數(shù)每年均在增加，年平均增長(zhǎng)率達(dá)10％以上，索賠額的增長(zhǎng)速度大于工程投資額的增長(zhǎng)速度。另?yè)?jù)有關(guān)資料，90年代初，全世界國(guó)際工程承包商提出的索賠要求占合同價(jià)的比例高達(dá)200％，最終解決的比例也高達(dá)20％。即如是在建立了相當(dāng)完善法規(guī)體系的發(fā)達(dá)的歐美國(guó)家，進(jìn)入90年代以來(lái)的索賠百分率也已高達(dá)9％左右。由此可見(jiàn)，對(duì)索賠的處理則成為監(jiān)理工程師合同管理的重要內(nèi)容之一。
在國(guó)際水利水電工程的合同實(shí)施中，合同變更和不利的自然條件是最常見(jiàn)的索賠因素，其索賠額度所占比重甚大。例如在我國(guó)魯布革水電站引水隧洞國(guó)際承包合同實(shí)施中，一共發(fā)生了21起索賠事件，其中僅不利的自然條件的索賠額占全部索賠的比例高達(dá)61％。值得引起注意的是，我國(guó)目前正處于改革開(kāi)放之中，規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)法律和法規(guī)尚處于不斷建立和完善之中，因此，在我國(guó)當(dāng)前乃至今后的國(guó)際水利水電工程合同管理上，由于后繼法規(guī)的問(wèn)題引起的索賠將是不可避免的。如目前正在進(jìn)行建設(shè)的二灘水電站和小浪底工程均遇到了這樣的情況。以小浪底工程為例，自1994年9月主體工程開(kāi)工至1997年7月，國(guó)際承包商所提出的索賠共59項(xiàng)，對(duì)這些索賠進(jìn)行歸類分析后發(fā)現(xiàn)，整個(gè)索賠主要反映在兩個(gè)方面，其一是由后繼法規(guī)引起的；其二是屬于設(shè)計(jì)變更和不利的自然條件方面。在這兩個(gè)方面的索賠中，尤以后繼法規(guī)的索賠占有更大比重。從1994年1月開(kāi)始，我國(guó)實(shí)施稅制改革，將原產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅及工商統(tǒng)一稅的有關(guān)規(guī)定取消，國(guó)內(nèi)、國(guó)外企業(yè)均執(zhí)行統(tǒng)一的增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅，相應(yīng)合并或調(diào)整了稅率。為此，承包商提出了高達(dá)1.38億元的巨額索賠。
上述可以看出，我國(guó)國(guó)際水利水電工程合同實(shí)施的索賠管理應(yīng)著力于以下三個(gè)方面的內(nèi)容：后繼法規(guī)、合同變更和不利的自然條件。大
后繼法規(guī)，其內(nèi)容往往與水利水電工程技術(shù)相差甚遠(yuǎn)，而我國(guó)的監(jiān)理工程師和工程設(shè)計(jì)（編標(biāo)）者大都為工程技術(shù)專業(yè)出身，要研究、弄懂和掌握具有復(fù)雜內(nèi)容且專業(yè)性較強(qiáng)的法律和法規(guī)，無(wú)疑具有相當(dāng)大的難度，然而，要公正合理地處理這方面的索賠問(wèn)題，就必須正視工程技術(shù)與有關(guān)法律和法規(guī)之間的聯(lián)系，下大氣力去研究有關(guān)的法律和法規(guī)問(wèn)題，忽視了這一點(diǎn)，就有可能吃大虧，就會(huì)使國(guó)家利益遭到損害。如在小浪底工程施工的承包商提出的關(guān)于增值稅方面的索賠額高達(dá)1.33億元，監(jiān)理工程師經(jīng)過(guò)深入研究，多方咨詢和詳細(xì)測(cè)算，認(rèn)為按照我國(guó)稅制改革“保持稅負(fù)平衡”這一精神，不僅不會(huì)增加承包商的額外費(fèi)用，而且承包商從稅制改革中反而是受益的。不可否認(rèn)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善，今后不可避免地還將會(huì)有一系列的法律和法規(guī)頒布實(shí)施，從事我國(guó)國(guó)際水利水電工建設(shè)的合同管理者，必須對(duì)此引起高度的重視。
國(guó)際水利水電工程施工的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何合同制訂得無(wú)論多么詳細(xì)，都不可能包含工程建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的一切問(wèn)題。施工過(guò)程的動(dòng)態(tài)規(guī)律決定了設(shè)計(jì)變更、施工程序和施工方法的變更、設(shè)備與材料的變化等一系列合同變更。如在魯布革水電站引水隧洞施工中，發(fā)生各種合同變更數(shù)10項(xiàng)，二灘水電站開(kāi)工后的前三年，發(fā)生各種合同變更40余項(xiàng)。應(yīng)該承認(rèn)，變更對(duì)合同雙方來(lái)說(shuō)也許都是有利的，對(duì)于業(yè)主，隨著施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或客觀條件的變化，進(jìn)行必要的工程變更，可使工程建設(shè)更加完善，有利于節(jié)省投資和發(fā)揮工程效益；對(duì)于承包商，由于實(shí)施業(yè)主和監(jiān)理工程師提出的工程變更，便可取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和改變工期的機(jī)會(huì)，增加自己的合同價(jià)格，并在必要時(shí)進(jìn)行施工索賠。但也不可否認(rèn)，正是由于合同的變更，往往引起合同雙方的爭(zhēng)議。如小浪底工程僅某一標(biāo)承包商就提出變更申請(qǐng)多達(dá)100余項(xiàng)，監(jiān)理工程師在評(píng)估時(shí)，對(duì)其中的一些變更所確定的單價(jià)與承包商要價(jià)相差較大，以致于在監(jiān)理工程師發(fā)出“決定”后，承包商對(duì)“決定”表示不滿，并相應(yīng)發(fā)出準(zhǔn)備付諸仲裁的意向通知。因此，監(jiān)理工程師在進(jìn)行合同管理時(shí)，應(yīng)特別慎重對(duì)待合同變更問(wèn)題。合同變更不僅要考慮技術(shù)方面的因素，而且還要考慮合同上的利弊得失，否則，我們就會(huì)面對(duì)這樣的情況：有些設(shè)計(jì)方案變更，可以直接節(jié)省一筆投資，但承包商卻為此而提出的索賠額可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于設(shè)計(jì)方案變更所節(jié)省的投資。這樣的教訓(xùn)我們是有的。對(duì)于確屬特別需要的合同變更，監(jiān)理工程師應(yīng)在下達(dá)變更指令時(shí)，向承包商說(shuō)明支付方式，盡量取得一致意見(jiàn)，并在承包商申報(bào)月進(jìn)度款時(shí)予以支付，力求避免將合同變更的價(jià)格調(diào)整轉(zhuǎn)化為承包商的索賠。
在國(guó)際水利水電工程建設(shè)中，承包商慣用FIDIC合同條款通用條款中的“遇到了現(xiàn)場(chǎng)氣候條件以外的外界障礙或條件，在他看來(lái)這些障礙和條件是一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的承包商也無(wú)法預(yù)見(jiàn)到的”進(jìn)行索賠。這類性質(zhì)的索賠發(fā)生的機(jī)率很高，因?yàn)樵?ldquo;無(wú)法預(yù)見(jiàn)到的”和“可以預(yù)見(jiàn)到的”之間很難劃分明確的界限，承包商往往混淆施工中出現(xiàn)不利地質(zhì)條件的可預(yù)見(jiàn)性，把其責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到業(yè)主頭上。對(duì)此，合同管理人員和工程勘測(cè)設(shè)計(jì)部門(mén)必須給予足夠的重視。為預(yù)防這樣的索賠，監(jiān)理工程師應(yīng)加強(qiáng)地質(zhì)監(jiān)理工作，作好地質(zhì)預(yù)報(bào)，指示承包商對(duì)重要的地質(zhì)問(wèn)題及時(shí)采取措施，特別緊急情況可立即作出處理和有關(guān)費(fèi)用的決定，以防患于未然。同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)理承包商的施工方法，以對(duì)此類索賠作出公正合理地解決。當(dāng)然，勘測(cè)設(shè)計(jì)部門(mén)在前期工作中加強(qiáng)勘測(cè)工作深度，并盡可能地向承包商提供詳盡的地質(zhì)資料，對(duì)防止此類索賠事件是非常必要的。
國(guó)際水利水電工程建設(shè)合同管理的實(shí)踐表明，要求監(jiān)理工程師對(duì)承包商索賠的處理必須具備快速反應(yīng)能力，特別是對(duì)一些合同爭(zhēng)端，若處理及時(shí)、迅速，可避免許多索賠事項(xiàng)，有利于工程建設(shè)。否則，反應(yīng)遲緩、錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)，必將對(duì)工程進(jìn)度帶來(lái)極大的不利影響。如在某大型國(guó)際水利樞紐工程導(dǎo)流洞的施工中，幾條導(dǎo)流洞相繼發(fā)生塌方，國(guó)際承包商提出對(duì)斷層帶進(jìn)行重新估價(jià)，并對(duì)由業(yè)主提供的由國(guó)內(nèi)其它施工隊(duì)伍先期施工的上導(dǎo)洞頂拱支護(hù)表示懷疑，要求沿上導(dǎo)洞全長(zhǎng)進(jìn)行重新支護(hù)，同時(shí)提出了索賠工期及費(fèi)用意向，監(jiān)理工程師沒(méi)有同意，之后，承包商自行停止了導(dǎo)流洞施工的全部工作，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)2個(gè)月。應(yīng)該指出，在國(guó)際工程施工中，承包商主動(dòng)提出停工的權(quán)利極為有限，唯一的合同條款是FIDIC合同條款通用條款第69.4款提出的“承包商暫停施工的權(quán)利”，即當(dāng)業(yè)主在規(guī)定的應(yīng)付款時(shí)間期滿后28天之內(nèi)，未能按監(jiān)理工程師的任何證書(shū)向承包商支付應(yīng)支付的款額時(shí)，承包商可在提前28天通知業(yè)主并將一份副本呈交監(jiān)理工程師的情況下，暫停工作或減緩工作速度。顯然，承包商在導(dǎo)流洞施工中的全面停工，違反了FIDIC合同條款的規(guī)定。按照合同，監(jiān)理工程師應(yīng)采取嚴(yán)厲措施。然而，遺憾的是監(jiān)理工程師在導(dǎo)流洞塌方后未能根據(jù)合同賦予自己的權(quán)力對(duì)承包商的不良表現(xiàn)采取有效措施，同時(shí)，就承包商對(duì)導(dǎo)流洞塌方應(yīng)采取何種處理措施反應(yīng)過(guò)于遲緩，發(fā)布合同變更通知非常緩慢。承包商提出全部責(zé)任應(yīng)由業(yè)主負(fù)責(zé)，并提出了巨額的索賠及趕工費(fèi)用。業(yè)主為此與承包商進(jìn)行了較長(zhǎng)時(shí)間的談判，導(dǎo)流洞工期一拖再拖。按照FIDIC合同條款，監(jiān)理工程師應(yīng)采取如下的操作步驟：面對(duì)工程拖期，一定要迅速評(píng)估和分清業(yè)主與承包商的責(zé)任，屬于業(yè)主的責(zé)任，由其付款，剩下的就是承包商的責(zé)任，在此條件下，讓承包商實(shí)施趕工，落實(shí)趕工措施。由于沒(méi)有及時(shí)評(píng)估和分清業(yè)主和承包商的責(zé)任（甚至拖了一年之后也沒(méi)有分清），致使給后來(lái)處理這一問(wèn)題造成了較大困難，這不能不說(shuō)是一個(gè)沉痛的教訓(xùn)。
國(guó)際水利水電工程建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，選擇一支稱職的監(jiān)理工程師隊(duì)伍，是合同管理成功與否的重要前提。我國(guó)在推行建設(shè)監(jiān)理制方面起步較晚，隨著改革開(kāi)放的逐步深入和國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，我國(guó)利用國(guó)際金融組織貸款并采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)方式選擇施工隊(duì)伍進(jìn)行建設(shè)的水利水電工程前景廣闊，因此，如何盡快造就一支稱職的監(jiān)理工程師隊(duì)伍并相應(yīng)規(guī)范其運(yùn)作機(jī)制，以適應(yīng)水利水電工程建設(shè)的需要，顯得尤為急迫和重要。
1、加大監(jiān)理工程師專業(yè)人才培養(yǎng)力度和步伐
過(guò)去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)水利水電行業(yè)的國(guó)際工程基本沒(méi)有，工程都采用自營(yíng)方式建設(shè)，不需要工程監(jiān)理專業(yè)人才。目前乃至今后，國(guó)際工程逐漸增多，就是非國(guó)際工程也要大力推行新的管理制度，即業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制。要求監(jiān)理工程師對(duì)工程項(xiàng)目施工進(jìn)行質(zhì)量、進(jìn)度和資金方面的監(jiān)理工作。這種監(jiān)理制度，雖然在許多細(xì)節(jié)規(guī)定上同F(xiàn)IDIC合同條款中的工程師制度有所不同，還有待完善，但基本上已同工程師的監(jiān)督管理作用趨向一致。目前，我國(guó)水利水電行業(yè)的高等院校均未設(shè)置工程監(jiān)理的本科專業(yè)，建議盡快設(shè)置這一專業(yè)，以適應(yīng)建設(shè)形勢(shì)的需要。對(duì)這一專業(yè)的要求，不僅要學(xué)習(xí)工程建設(shè)的專業(yè)知識(shí)，而且要掌握合同知識(shí)，熟悉國(guó)際上普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)合同條款和國(guó)際慣例，以及與工程建設(shè)相關(guān)的法律和法規(guī)。所有的國(guó)際工程，無(wú)論是國(guó)外工程還是國(guó)內(nèi)工程，在招投標(biāo)和合同實(shí)施工作中均使用英語(yǔ)，F(xiàn)IDIC合同條款的法定語(yǔ)言亦為英語(yǔ)，因此，要求監(jiān)理工程師必須熟練地掌握英語(yǔ)。同時(shí)，由于國(guó)際水利水電工程合同管理的復(fù)雜性，需要有計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助管理，這就要求監(jiān)理工程師必須具備熟練地操作計(jì)算機(jī)的能力。
2 、穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)過(guò)國(guó)際水利水電工程建設(shè)鍛煉的現(xiàn)有監(jiān)理工程師隊(duì)伍
我國(guó)從80年代中期開(kāi)始有國(guó)際水利水電工程，如魯布革水電站、水口水電站、引大入秦工程等，經(jīng)過(guò)這些國(guó)際水利水電工程建設(shè)的實(shí)際鍛煉，產(chǎn)生了一批具備國(guó)際合同管理能力的監(jiān)理工程師，但由于沒(méi)有得以保留，在進(jìn)行二灘水電站、小浪底水利樞紐工程、引黃入晉等國(guó)際工程建設(shè)時(shí)，重新組建監(jiān)理工程師隊(duì)伍，一切不得不從頭開(kāi)始，重新“交納”昂貴的學(xué)費(fèi)。目前，上述三項(xiàng)工程正在建設(shè)之中，無(wú)疑，在工程建設(shè)完成后，必將產(chǎn)生一批既懂工程技術(shù)、精通合同管理，又有國(guó)際工程管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理工程師。建議有關(guān)方面和有關(guān)部門(mén)應(yīng)吸取以往的教訓(xùn)，采取必要的措施，穩(wěn)定和發(fā)展這支在國(guó)際工程實(shí)踐中成長(zhǎng)起來(lái)的監(jiān)理工程師隊(duì)伍。
3、管理體制上要保證監(jiān)理工程師處于獨(dú)立的“第三方”地位
監(jiān)理工程師不屬于業(yè)主和承包商之間的合同的一方，應(yīng)為獨(dú)立的“第三方”，他將和業(yè)主之間按照FIDIC推薦的“業(yè)主和咨詢工程師之間協(xié)議書(shū)國(guó)際通用規(guī)則”格式簽訂協(xié)議。FIDIC合同條款規(guī)定了“工程師行為公正”，即他在合同法律上所處的地位賦予他工作上的獨(dú)立性，要求自行作出決定，而不是偏袒合同的任何一方。在他采取可能影響業(yè)主或承包商的權(quán)利和義務(wù)的行動(dòng)時(shí)，應(yīng)傾聽(tīng)和考慮業(yè)主和承包商雙方的觀點(diǎn)，然后基于事實(shí)按合同要求作出決定。按照FIDIC合同條款要求，監(jiān)理工程師應(yīng)是獨(dú)立的“第三方”，工程監(jiān)理作為一種行業(yè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化。從這一要求看，我國(guó)目前國(guó)際水利水電工程建設(shè)的管理體制尚不同程度地存在著一定的差距，有待進(jìn)一步規(guī)范和完善。