三、事故應(yīng)急管理的過程
盡管重大事故的發(fā)生具有突發(fā)性和偶然性，但重大事故的應(yīng)急管理不只限于事故發(fā)生后的應(yīng)急救援行動(dòng)。應(yīng)急管理是對(duì)重大事故的全過程管理，貫穿于事故發(fā)生前、中、后的各個(gè)過程，充分體現(xiàn)了“預(yù)防為主，常備不懈”的應(yīng)急思想。應(yīng)急管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)4個(gè)階段。盡管在實(shí)際情況中這些階段往往是交叉的，但每一階段都有自己明確的目標(biāo)，而且每一階段又是構(gòu)筑在前一階段的基礎(chǔ)之上，因而預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了重大事故應(yīng)急管理的循環(huán)過程。
(一)預(yù)防
在應(yīng)急管理中預(yù)防有兩層含義，一是事故的預(yù)防工作，即通過安全管理和安全技術(shù)等手段，盡可能地防止事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全；二是在假定事故必然發(fā)生的前提下，通過預(yù)先采取的預(yù)防措施，達(dá)到降低或減緩事故的影響或后果的嚴(yán)重程度，如加大建筑物的安全距離、工廠選址的安全規(guī)劃、減少危險(xiǎn)物品的存量、設(shè)置防護(hù)墻以及開展公眾教育等。從長遠(yuǎn)看，低成本、高效率的預(yù)防措施是減少事故損失的關(guān)鍵。
(二)準(zhǔn)備
應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理過程中一個(gè)極其關(guān)鍵的過程。它是針對(duì)可能發(fā)生的事故，為迅速有效地開展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備，包括應(yīng)急體系的建立、有關(guān)部門和人員職責(zé)的落實(shí)、預(yù)案的編制、應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)、應(yīng)急設(shè)備(施)與物資的準(zhǔn)備和維護(hù)、預(yù)案的演練、與外部應(yīng)急力量的銜接等，其目標(biāo)是保持重大事故應(yīng)急救援所需的應(yīng)急能力。
(三)響應(yīng)
應(yīng)急響應(yīng)是在事故發(fā)生后立即采取的應(yīng)急與救援行動(dòng)，包括事故的報(bào)警與通報(bào)、人員的緊急疏散、急救與醫(yī)療、消防和工程搶險(xiǎn)措施、信息收集與應(yīng)急決策和外部求援等。其目標(biāo)是盡可能地?fù)尵仁芎θ藛T，保護(hù)可能受威脅的人群，盡可能控制并消除事故。
(四)恢復(fù)
恢復(fù)工作應(yīng)在事故發(fā)生后立即進(jìn)行。首先應(yīng)使事故影響區(qū)域恢復(fù)到相對(duì)安全的基本狀態(tài)，然后逐步恢復(fù)到正常狀態(tài)。要求立即進(jìn)行的恢復(fù)工作包括事故損失評(píng)估、原因調(diào)查、清理廢墟等。在短期恢復(fù)工作中，應(yīng)注意避免出現(xiàn)新的緊急情況。長期恢復(fù)包括廠區(qū)重建和受影響區(qū)域的重新規(guī)劃和發(fā)展。在長期恢復(fù)工作中，應(yīng)汲取事故和應(yīng)急救援的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開展進(jìn)一步的預(yù)防工作和減災(zāi)行動(dòng)。
四、事故應(yīng)急救援體系的建立
(一)事故應(yīng)急救援體系的基本構(gòu)成
由于潛在的重大事故風(fēng)險(xiǎn)多種多樣，所以相應(yīng)每一類事故災(zāi)難的應(yīng)急救援措施可能千差萬別，但其基本應(yīng)急模式是一致的。構(gòu)建應(yīng)急救援體系，應(yīng)貫徹頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)論的思想，以事件為中心，以功能為基礎(chǔ)，分析和明確應(yīng)急救援工作的各項(xiàng)需求，在應(yīng)急能力評(píng)估和應(yīng)急資源統(tǒng)籌安排的基礎(chǔ)上，科學(xué)地建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急救援體系，保障各級(jí)應(yīng)急救援體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。
一個(gè)完整的應(yīng)急體系應(yīng)由組織體制、運(yùn)作機(jī)制、法制基礎(chǔ)和應(yīng)急保障系統(tǒng)4部分構(gòu)成，如圖7—1所示。
 
1．組織體制
應(yīng)急救援體系組織體制建設(shè)中的管理機(jī)構(gòu)是指維持應(yīng)急日常管理的負(fù)責(zé)部門；功能部門包括與應(yīng)急活動(dòng)有關(guān)的各類組織機(jī)構(gòu)，如消防、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等；應(yīng)急指揮是在應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，負(fù)責(zé)應(yīng)急救援活動(dòng)場(chǎng)外與場(chǎng)內(nèi)指揮系統(tǒng)；而救援隊(duì)伍則由專業(yè)和志愿人員組成。
2．運(yùn)作機(jī)制
應(yīng)急救援活動(dòng)一般劃分為應(yīng)急準(zhǔn)備、初級(jí)反應(yīng)、擴(kuò)大應(yīng)急和應(yīng)急恢復(fù)4個(gè)階段，應(yīng)急機(jī)制與這四階段的應(yīng)急活動(dòng)密切相關(guān)。應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制主要由統(tǒng)一指揮、分級(jí)響應(yīng)、屬地為主和公眾動(dòng)員這4個(gè)基本機(jī)制組成。
統(tǒng)一指揮是應(yīng)急活動(dòng)的最基本原則。應(yīng)急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場(chǎng)指揮，或場(chǎng)外指揮與場(chǎng)內(nèi)指揮等。無論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實(shí)行統(tǒng)一指揮的模式，無論應(yīng)急救援活動(dòng)涉及單位的行政級(jí)別高低和隸屬關(guān)系不同，但都必須在應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動(dòng)，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號(hào)令，步調(diào)一致。
分級(jí)響應(yīng)是指在初級(jí)響應(yīng)到擴(kuò)大應(yīng)急的過程中實(shí)行的分級(jí)響應(yīng)的機(jī)制。擴(kuò)大或提高應(yīng)急級(jí)別的主要依據(jù)是事故災(zāi)難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級(jí)”的最基本條件。擴(kuò)大應(yīng)急救援主要是提高指揮級(jí)別、擴(kuò)大應(yīng)急范圍等。
屬地為主強(qiáng)調(diào)“第一反應(yīng)”的思想和以現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急、現(xiàn)場(chǎng)指揮為主的原則。
公眾動(dòng)員機(jī)制是應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)，也是整個(gè)應(yīng)急體系的基礎(chǔ)。
3．法制基礎(chǔ)
法制建設(shè)是應(yīng)急體系的基礎(chǔ)和保障，也是開展各項(xiàng)應(yīng)急活動(dòng)的依據(jù)，與應(yīng)急有關(guān)的法規(guī)可分為4個(gè)層次：由立法機(jī)關(guān)通過的法律，如緊急狀態(tài)法、公民知情權(quán)法和緊急動(dòng)員法等；由政府頒布的規(guī)章，如應(yīng)急救援管理?xiàng)l例等；包括預(yù)案在內(nèi)的以政府令形式頒布的政府法令、規(guī)定等；與應(yīng)急救援活動(dòng)直接有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法等。
4．保障系統(tǒng)
列于應(yīng)急保障系統(tǒng)第一位的是信息與通訊系統(tǒng)，構(gòu)筑集中管理的信息通訊平臺(tái)是應(yīng)急體系最重要的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)急信息通訊系統(tǒng)要保證所有預(yù)警、報(bào)警、警報(bào)、報(bào)告、指揮等活動(dòng)的信息交流快速、順暢、準(zhǔn)確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實(shí)現(xiàn)快速、及時(shí)供應(yīng)到位；人力資源保障包括專業(yè)隊(duì)伍的加強(qiáng)、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓(xùn)教育；應(yīng)急財(cái)務(wù)保障應(yīng)建立專項(xiàng)應(yīng)急科目，如應(yīng)急基金等，以保障應(yīng)急管理運(yùn)行和應(yīng)急反應(yīng)中各項(xiàng)活動(dòng)的開支。
(二)事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)機(jī)制
重大事故應(yīng)急救援體系應(yīng)根據(jù)事故的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢(shì)和控制能力實(shí)行分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，對(duì)不同的響應(yīng)級(jí)別，相應(yīng)地明確事故的通報(bào)范圍、應(yīng)急中心的啟動(dòng)程度、應(yīng)急力量的出動(dòng)和設(shè)備、物資的調(diào)集規(guī)模、疏散的范圍、應(yīng)急總指揮的職位等。典型的響應(yīng)級(jí)別通�？煞譃�3級(jí)：
1．一級(jí)緊急情況
必須利用所有有關(guān)部門及一切資源的緊急情況，或者需要各個(gè)部門同外部機(jī)構(gòu)聯(lián)合處理的各種緊急情況，通常要宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。在該級(jí)別中，做出主要決定的職責(zé)通常是緊急事務(wù)管理部門。現(xiàn)場(chǎng)指揮部可在現(xiàn)場(chǎng)做出保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)以及控制事態(tài)所必需的各種決定。解決整個(gè)緊急事件的決定，應(yīng)該由緊急事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)。
2．二級(jí)緊急情況
需要兩個(gè)或更多個(gè)部門響應(yīng)的緊急情況。該事故的救援需要有關(guān)部門的協(xié)作，并且提供人員、設(shè)備或其他資源。該級(jí)響應(yīng)需要成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部來統(tǒng)一指揮現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援行動(dòng)。
3．三級(jí)緊急情況
能被一個(gè)部門正常可利用的資源處理的緊急情況。正�？衫�用的資源指在該部門權(quán)力范圍內(nèi)通�？梢岳�用的應(yīng)急資源，包括人力和物力等。必要時(shí)，該部門可以建立一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門負(fù)責(zé)解決。
(三)事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)程序
事故應(yīng)急救援系統(tǒng)的應(yīng)急響應(yīng)程序按過程可分為接警、響應(yīng)級(jí)別確定、應(yīng)急啟動(dòng)、救援行動(dòng)、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束等幾個(gè)過程，如圖7～2所示。
 

圖5—2重大事故應(yīng)急救援體系響應(yīng)程序
1．接警與響應(yīng)級(jí)別確定
接到事故報(bào)警后，按照工作程序，對(duì)警情做出判斷，初步確定相應(yīng)的響應(yīng)級(jí)別。如果事故不足以啟動(dòng)應(yīng)急救援體系的最低響應(yīng)級(jí)別，響應(yīng)關(guān)閉。
2．應(yīng)急啟動(dòng)
應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別確定后，按所確定的響應(yīng)級(jí)別啟動(dòng)應(yīng)急程序，如通知應(yīng)急中心有關(guān)人員到位、開通信息與通訊網(wǎng)絡(luò)、通知調(diào)配救援所需的應(yīng)急資源(包括應(yīng)急隊(duì)伍和物資、裝備等)、成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部等。
3．救援行動(dòng)
有關(guān)應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)入事故現(xiàn)場(chǎng)后，迅速開展事故偵測(cè)、警戒、疏散、人員救助、工程搶險(xiǎn)等有關(guān)應(yīng)急救援工作，專家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當(dāng)事態(tài)超出響應(yīng)級(jí)別無法得到有效控制時(shí)，向應(yīng)急中心請(qǐng)求實(shí)施更高級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)。
4．應(yīng)急恢復(fù)
救援行動(dòng)結(jié)束后，進(jìn)入臨時(shí)應(yīng)急恢復(fù)階段。該階段主要包括現(xiàn)場(chǎng)清理、人員清點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調(diào)查等。
5．應(yīng)急結(jié)束
執(zhí)行應(yīng)急關(guān)閉程序，由事故總指揮宣布應(yīng)急結(jié)束。
(四)現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)
重大事故的現(xiàn)場(chǎng)情況往往十分復(fù)雜，且匯集了各方面的應(yīng)急力量與大量的資源，應(yīng)急救援行動(dòng)的組織、指揮和管理成為重大事故應(yīng)急工作所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
應(yīng)急過程中存在的主要問題有：①太多的人員向事故指揮官匯報(bào)；②應(yīng)急響應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)各異，機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，且術(shù)語不同；⑧缺乏可靠的事故相關(guān)信息和決策機(jī)制，應(yīng)急救援的整體目標(biāo)不清或不明；④通訊不兼容或不暢；⑤授權(quán)不清或機(jī)構(gòu)對(duì)自身現(xiàn)場(chǎng)的任務(wù)、目標(biāo)不清。
對(duì)事故勢(shì)態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個(gè)應(yīng)急行動(dòng)的效率。為保證現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援工作的有效實(shí)施，必須對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)的所有應(yīng)急救援工作實(shí)施統(tǒng)一的指揮和管理，即建立事故指揮系統(tǒng)(ICS)，形成清晰的指揮鏈，以便及時(shí)地獲取事故信息、分析和評(píng)估勢(shì)態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標(biāo)，決定如何實(shí)施快速、有效的救援行動(dòng)和保護(hù)生命的安全措施，指揮和協(xié)調(diào)各方應(yīng)急力量的行動(dòng)，高效地利用可獲取的資源，確保應(yīng)急決策的正確性和應(yīng)急行動(dòng)的整體性和有效性。
現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在緊急事件發(fā)生前就已建立，預(yù)先對(duì)指揮結(jié)構(gòu)達(dá)成一致意見，將有助于保證應(yīng)急各方明確各自的職責(zé)，并在應(yīng)急救援過程中更好地履行職責(zé)�，F(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)模塊化的結(jié)構(gòu)由指揮、行動(dòng)、策劃、后勤以及資金／行政5個(gè)核心應(yīng)急響應(yīng)職能組成，如圖5—3所示。
 

1．事故指揮官
事故指揮官負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急響應(yīng)所有方面的工作，包括確定事故目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的策略，批準(zhǔn)實(shí)施書面或口頭的事故行動(dòng)計(jì)劃，高效地調(diào)配現(xiàn)場(chǎng)資源，落實(shí)保障人員安全與健康的措施，管理現(xiàn)場(chǎng)所有的應(yīng)急行動(dòng)。事故指揮官可將應(yīng)急過程中的安全問題、信息收集與發(fā)布以及與應(yīng)急各方的通訊聯(lián)絡(luò)分別指定相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，如信息負(fù)責(zé)人、聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)人和安全負(fù)責(zé)人。各負(fù)責(zé)人直接向事故指揮官匯報(bào)。其中，信息負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)及時(shí)收集、掌握準(zhǔn)確完整的事故信息，包括事故原因、大小、當(dāng)前的形勢(shì)、使用的資源和其他綜合事務(wù)，并向新聞媒體、應(yīng)急人員指揮部及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織發(fā)布事故的有關(guān)信息；聯(lián)絡(luò)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)與有關(guān)支持和協(xié)作機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)，包括到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)等；安全負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)對(duì)可能遭受的危險(xiǎn)或不安全情況提供及時(shí)、完善、詳細(xì)、準(zhǔn)確的危險(xiǎn)預(yù)測(cè)和評(píng)估，制定并向事故指揮官建議確保人員安全和健康的措施，從安全方面審查事故行動(dòng)計(jì)劃，制定現(xiàn)場(chǎng)安全計(jì)劃等。
2．行動(dòng)部
行動(dòng)部負(fù)責(zé)所有主要的應(yīng)急行動(dòng)，包括消防與搶險(xiǎn)、人員搜救、醫(yī)療救治、疏散與安置等。所有的戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)都依據(jù)事故行動(dòng)計(jì)劃來完成。
3．策劃部
策劃部負(fù)責(zé)收集、評(píng)價(jià)、分析及發(fā)布事故相關(guān)的戰(zhàn)術(shù)信息，準(zhǔn)備和起草事故行動(dòng)計(jì)劃，并對(duì)有關(guān)的信息進(jìn)行歸檔。
4．后勤部
后勤部負(fù)責(zé)為事故的應(yīng)急響應(yīng)提供設(shè)備、設(shè)施、物資、人員、運(yùn)輸、服務(wù)等。
5．資金／行政部
資金／行政部負(fù)責(zé)跟蹤事故的所有費(fèi)用并進(jìn)行評(píng)估，承擔(dān)其他職能未涉及的管理職責(zé)。
事故現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)的模塊化結(jié)構(gòu)的一個(gè)最大優(yōu)點(diǎn)是允許根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的行動(dòng)規(guī)模，靈活啟用指揮系統(tǒng)相應(yīng)的部分結(jié)構(gòu)，因?yàn)楹芏嗟氖鹿士赡懿⒉恍枰獑��?dòng)策劃、后勤或資金／行政模塊。需要注意的是，對(duì)沒有啟用的模塊，其相應(yīng)的職能由現(xiàn)場(chǎng)指揮官承擔(dān)，除非明確指定給某一負(fù)責(zé)人。當(dāng)事故規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，響應(yīng)行動(dòng)涉及到跨部門、跨地區(qū)或上級(jí)救援機(jī)構(gòu)加入時(shí)則可能需要開展聯(lián)合指揮，即由各有關(guān)主要部門代表成立聯(lián)合指揮部，該模塊化的現(xiàn)場(chǎng)系統(tǒng)則可以很方便地?cái)U(kuò)展為聯(lián)合指揮系統(tǒng)。
小結(jié)：本講要求大家重點(diǎn)學(xué)習(xí)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)事故應(yīng)急救援的要求；事故應(yīng)急救援管理過程(四個(gè)層次——預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù))。