關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地,增減掛鉤,兗州市

 

　　新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編工作逐漸接近尾聲，但是縱觀本輪規(guī)劃修編工作的整個(gè)過程，我們可以明顯感受到，國家對土地利用的宏觀調(diào)控力度仍在不斷加大，尤其在這期間國家陸續(xù)出臺的相關(guān)政策和措施，更是從很大意義上說明了這一點(diǎn)。嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約、集約用地，統(tǒng)籌各類各業(yè)用地布局尤其是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化，不僅成為土地利用和管理的主旋律,也成為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的鮮明特色。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策正是在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析，計(jì)算農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加并將兩者掛鉤分析，是增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量，減少土地閑置浪費(fèi)，促進(jìn)土地集約化利用的重要手段，對于緩解人地矛盾，盤活可用土地?cái)?shù)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),改善人民的生活質(zhì)量具有極其重要的意義。

 

　　1.1什么是“掛鉤”

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是指在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上,按照土地集約利用的要求,采取科學(xué)的工程技術(shù)手段,通過將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū),通過建新拆舊和土地復(fù)墾,最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加,耕地面積不減少、質(zhì)量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。

　　1.2.城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤

　　農(nóng)村建設(shè)用地是從土地用途分類和權(quán)屬性質(zhì)兩個(gè)方面進(jìn)行的界定，即首先用途必須是建設(shè)用地，其次土地權(quán)屬一般是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。山東省國土資源廳“關(guān)于印發(fā)《山東省開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》的通知”強(qiáng)調(diào)農(nóng)村建設(shè)用地整理的范圍主要是農(nóng)村居民點(diǎn)，包括閑置及低效利用的工礦企業(yè)建設(shè)用地，因此文中的農(nóng)村建設(shè)用地主要指農(nóng)村居民點(diǎn)用地。

　　“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)的基礎(chǔ)上，按照土地集約利用的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村工礦廢棄地的整理（復(fù)墾），以整理復(fù)墾出的一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動(dòng)態(tài)過程中，通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時(shí)，相應(yīng)增加一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。

　　根據(jù)掛鉤試點(diǎn)要求，按照建新與拆舊必須掛鉤聯(lián)動(dòng)的原則，每個(gè)項(xiàng)目區(qū)由拆舊項(xiàng)目區(qū)與建新區(qū)結(jié)對構(gòu)成，確保項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總量不增加，耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不下降，強(qiáng)調(diào)必須通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾得到耕地來歸還建新區(qū)占用指標(biāo)。根據(jù)這一精神，“掛鉤”概念下的農(nóng)村建設(shè)整理用地潛力主要指通過對用地粗放、布局松散、規(guī)模偏小、閑置廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整體的拆遷整合，并將拆除部分復(fù)墾為耕地，從而產(chǎn)生農(nóng)村建設(shè)用地面積凈減少的部分。而已經(jīng)處在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)的“城中村”和部分處在城鎮(zhèn)周邊的“圍城村”改造，盡管也可以提高建設(shè)用地的集約水平，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供新的空間，但這部分村莊在拆遷后一般不再復(fù)墾而是直接用于新的建設(shè)項(xiàng)目，人口安置也是以城內(nèi)安置為主，與“掛鉤”的要求不盡一致，因此不給予重點(diǎn)考慮。

　　1.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的必要性

　　1.3.1規(guī)范我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的過程

　　目前，我國正處于城鎮(zhèn)化的高峰期，容易出現(xiàn)快而亂的現(xiàn)象，事實(shí)上全國各地已經(jīng)出現(xiàn)不少這樣的情況。城鎮(zhèn)化過程中容易出現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化了，但是人留在農(nóng)村；或者人跑進(jìn)城里了，但是農(nóng)村還留有居住的地方。這就是一個(gè)城鎮(zhèn)化過程不合理的現(xiàn)象。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，把擬復(fù)墾整理的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊包含在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，這樣農(nóng)村城鎮(zhèn)化相當(dāng)于有了一個(gè)對口的地方，是有方向的城鎮(zhèn)化。由于是先建再拆（整理），在這個(gè)過程中人口和土地是同步城鎮(zhèn)化的，而且是配套的，城鎮(zhèn)化多少土地，就城鎮(zhèn)化多少人口。所以通過這個(gè)途徑，可以一定程度上調(diào)控目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問題。

　　1.3.2優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地集約度

　　根據(jù)建設(shè)節(jié)約集約型社會(huì)的需要，為把《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》落到實(shí)處，切實(shí)保護(hù)和節(jié)約、集約利用土地資源，努力實(shí)現(xiàn)土地效益最大化，盤活用好農(nóng)村建設(shè)用地，推進(jìn)農(nóng)村“三大工程”建設(shè)和“三個(gè)集中”，改善農(nóng)民生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，積極探索通過“拆舊建新”實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤周轉(zhuǎn)使用建設(shè)用地的新途徑，全面建設(shè)小康社會(huì)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，正確處理城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的關(guān)系，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田，緩解建設(shè)用地供需矛盾，規(guī)范掛鉤工作管理，集約節(jié)約利用土地資源，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理。