關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；存在問題；績效評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系；研究進(jìn)展

預(yù)算績效管理是全過程的動(dòng)態(tài)管理，涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)。自2003年以來，國家相關(guān)部門相繼出臺(tái)了一系列文件，提出要逐步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系；2013年，陜西省印發(fā)的《陜西省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理辦法》明確將績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效結(jié)果評(píng)價(jià)和應(yīng)用融入專項(xiàng)資金預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程；2015年1月1日，正式實(shí)施的新《中華人民共和國預(yù)算法》，第一次以法律的形式將績效管理融入到公共財(cái)政預(yù)算收支中，并重點(diǎn)就績效評(píng)價(jià)在預(yù)算管理中的重要性作了強(qiáng)調(diào)。高校是使用財(cái)政資金的主體單位，其部門預(yù)算屬公共財(cái)政預(yù)算，在高校實(shí)行國庫集中支付、政府采購、收支分類和收支兩條線改革，建立全過程績效預(yù)算管理，科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合，定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相輔助的績效評(píng)價(jià)體系，客觀、公正的將高校的經(jīng)費(fèi)投入-執(zhí)行過程-成果產(chǎn)出-取得效益等納入績效預(yù)算管理，開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)十分有必要。

根據(jù)國家政策，結(jié)合現(xiàn)行的相對(duì)靈活的基本支出預(yù)算加項(xiàng)目支出預(yù)算的教育經(jīng)費(fèi)核撥模式要求，我國高校正在逐步推進(jìn)預(yù)算體制改革，逐步由傳統(tǒng)的“重規(guī)模，輕效益”向預(yù)算績效管理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變[1]，但受傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的影響，目前，很多高校在預(yù)算績效管理過程中仍存在著較多的問題。1.1預(yù)算編制目標(biāo)導(dǎo)向不明確。我國大多數(shù)高校的預(yù)算表現(xiàn)為簡單的資金流量控制，預(yù)算申請(qǐng)時(shí)通常采用“增量預(yù)算”即“基數(shù)+調(diào)整”模式，申請(qǐng)預(yù)算金額時(shí)通常以搶占、多占經(jīng)費(fèi)為目的，導(dǎo)致其申請(qǐng)的預(yù)算額度相比實(shí)際需求差距較大，各部門在預(yù)算編制時(shí)對(duì)日常性事務(wù)考慮較多，對(duì)結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌編制預(yù)算考慮較少。當(dāng)前，我國高校下年度的預(yù)算編制工作通常安排在上年末進(jìn)行，預(yù)算編制時(shí)間上的前瞻性使預(yù)算申請(qǐng)部門不能充分統(tǒng)籌下年度的工作任務(wù)，只在臨近預(yù)算編制申報(bào)時(shí)，才倉促準(zhǔn)備申報(bào)項(xiàng)目，未能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行充分的調(diào)研論證，導(dǎo)致部門申請(qǐng)的預(yù)算浮于表面、流于形式，給建設(shè)項(xiàng)目后期的有效實(shí)施造成了困難，導(dǎo)致預(yù)算正式批復(fù)時(shí)經(jīng)費(fèi)的核減率較大，預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性不足，目標(biāo)導(dǎo)向不明確，使預(yù)算編制工作失去了其嚴(yán)肅性和有效性。1.2預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管不到位。預(yù)算績效管理是事前、事中和事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督評(píng)價(jià)[2]，要以績效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)閉環(huán)，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全過程動(dòng)態(tài)管理。當(dāng)前，高校的預(yù)算管理普遍存在著“重申報(bào)、輕執(zhí)行”現(xiàn)象，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過程監(jiān)管不到位。一是編制預(yù)算時(shí)項(xiàng)目主管部門與預(yù)算申請(qǐng)部門之間的溝通協(xié)商機(jī)制不健全，主動(dòng)交流溝通意識(shí)薄弱，導(dǎo)致出現(xiàn)問題不能及時(shí)解決；二是預(yù)算執(zhí)行時(shí)，項(xiàng)目承擔(dān)單位只是機(jī)械化按照編制好的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)行過程中出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不符、政府采購與實(shí)際支出脫節(jié)等問題；三是預(yù)算控制時(shí)，學(xué)校預(yù)算主管部門對(duì)項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)控力度不夠，甚至出現(xiàn)不管不問的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目承擔(dān)單位隨意更改項(xiàng)目支出范圍和執(zhí)行進(jìn)度，執(zhí)行項(xiàng)目沒有時(shí)間計(jì)劃，甚至是想起來就實(shí)施，想不起來就擱置，造成了年終突擊花錢、超預(yù)算花錢的現(xiàn)象出現(xiàn)，使預(yù)算執(zhí)行偏離了預(yù)先軌道，又得不到及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致“花錢不問效”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。1.3預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具[3]，通過構(gòu)建高校預(yù)算績效指標(biāo)體系，有利于解決高校投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾。預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全是高�？冃ьA(yù)算管理中存在的主要問題，而借鑒財(cái)政部門指定的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)又太籠統(tǒng)，因此高校在具體進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)時(shí)，還需結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)行有針對(duì)性的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，或者設(shè)計(jì)的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)只關(guān)注資金指標(biāo)，忽視資金使用之后的效益，開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是共性指標(biāo)，對(duì)一些分類別、分項(xiàng)目的個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)不到位，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)不能準(zhǔn)確反映建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況和取得的效益。1.4預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不深入。預(yù)算考核的目的是反饋結(jié)果，指導(dǎo)預(yù)算編制，形成預(yù)算績效管理的閉環(huán)，將預(yù)算反饋結(jié)果納入預(yù)算編制的全過程，對(duì)科學(xué)、合理編制預(yù)算，提高經(jīng)費(fèi)執(zhí)行效果具有重要的導(dǎo)向作用。當(dāng)前，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不深入主要體現(xiàn)在兩方面。一是高校預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的指導(dǎo)作用不足，預(yù)算執(zhí)行的好壞與撥付資金多少之間無直接聯(lián)系，導(dǎo)致預(yù)算申請(qǐng)部門應(yīng)用績效考核結(jié)果解決預(yù)算編制、執(zhí)行過程中存在問題及適時(shí)調(diào)整相關(guān)管理制度的主觀能動(dòng)性不足；二是預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果欠缺，很多高校未建立與預(yù)算反饋結(jié)果相掛鉤的獎(jiǎng)罰機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算目標(biāo)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目承擔(dān)單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的問責(zé)機(jī)制欠缺，使得“花錢必有效，無效必問責(zé)”成了一句空話，導(dǎo)致預(yù)算績效評(píng)價(jià)的嚴(yán)肅性和有效性大打折扣。

高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)要堅(jiān)持全面性和重點(diǎn)性相結(jié)合，可衡量性和可操作性相輔助的績效指標(biāo)體系，根據(jù)項(xiàng)目類別和建設(shè)內(nèi)涵，設(shè)定共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，全面系統(tǒng)、科學(xué)真實(shí)的對(duì)預(yù)算項(xiàng)目績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方式可采取項(xiàng)目承擔(dān)單位自評(píng)或?qū)W校聯(lián)合項(xiàng)目歸口管理單位對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)稽查的方式進(jìn)行。2.1指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則。評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建要體現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、分類設(shè)計(jì)、實(shí)用有效的原則，既要體現(xiàn)績效預(yù)算的全過程管理，又要反映高校實(shí)際和建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)涵。評(píng)價(jià)指標(biāo)要涵蓋項(xiàng)目預(yù)算編制的及時(shí)性、績效目標(biāo)設(shè)計(jì)的合理性、項(xiàng)目管理的科學(xué)性、資金執(zhí)行的有效性、項(xiàng)目產(chǎn)出的成果性和取得的效益性等，并分項(xiàng)設(shè)定自評(píng)分?jǐn)?shù)與等級(jí)，設(shè)立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，逐步引導(dǎo)高�？冃ьA(yù)算管理向良性循環(huán)的方向發(fā)展，不斷提高建設(shè)資金的使用效益。2.2指標(biāo)體系設(shè)計(jì)進(jìn)展�？冃гu(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，國內(nèi)研究者設(shè)計(jì)高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)主要遵循“三法兩制度”以及《框架》[4]，通過構(gòu)建一套符合我國國情的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，來不斷規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作，提高績效評(píng)價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。國內(nèi)研究人員關(guān)于高校績效考核評(píng)價(jià)的研究始于21世紀(jì)初，寧宏義[5]從投入層面、過程層面、產(chǎn)出層面、效果層面和發(fā)展層面構(gòu)建了高校預(yù)算管理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分基礎(chǔ)層面、管理層面和指標(biāo)層面共設(shè)計(jì)了38個(gè)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)地方高�？冃ьA(yù)算管理過程進(jìn)行了較為全面和系統(tǒng)的評(píng)價(jià)；高瀅[6]從保障運(yùn)行、培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)等角度設(shè)計(jì)出了預(yù)算績效指標(biāo)體系，并在細(xì)分的二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了30個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并對(duì)各個(gè)指標(biāo)賦予了相應(yīng)的權(quán)重，應(yīng)用層次分析法計(jì)算高校財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)的重要程度，得出了人才發(fā)展、社會(huì)貢獻(xiàn)和財(cái)務(wù)管理這三個(gè)指標(biāo)相對(duì)重要的結(jié)論；王麗萍等[7]根據(jù)英國財(cái)政部對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的定義，結(jié)合高校資源“投入—產(chǎn)出—效果”的運(yùn)營過程，提出了基于因子分析和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的組合評(píng)價(jià)方法，實(shí)現(xiàn)了“目標(biāo)-投入-產(chǎn)出-效果-新目標(biāo)”的良性循環(huán)。

2003年，我國首次提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”的要求，但由于缺少管控和相關(guān)制度，運(yùn)用效果并不十分明顯，隨著我國高等教育的不斷深入與發(fā)展，尤其是高校經(jīng)費(fèi)由單一的政府撥款模式逐漸轉(zhuǎn)化為科研、學(xué)費(fèi)和捐款等多元化的籌資模式后，支付制度的改革對(duì)高校預(yù)算編制和管理的要求才真正得到重視。本文從全面提升高校績效預(yù)算管理水平的角度出發(fā)，提出以下幾點(diǎn)建議：①規(guī)范、合理編制預(yù)算。高校要逐步改變傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，使用“零基預(yù)算”編制模式，結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，以學(xué)校發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，提前規(guī)劃論證編制預(yù)算。②加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程管理。高校要轉(zhuǎn)變“重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行”的慣性思維，把預(yù)算執(zhí)行與部門工作安排結(jié)合起來，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的全過程監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性，同抓共管，按計(jì)劃推進(jìn)實(shí)施。③構(gòu)建科學(xué)化績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。高校要改變傳統(tǒng)預(yù)算評(píng)價(jià)模式，從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性角度出發(fā)，提出效益分析框架，結(jié)合高校資源運(yùn)營管理過程，構(gòu)建集相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、可比性、經(jīng)濟(jì)性為一體的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。④強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的全面應(yīng)用。高校要杜絕出現(xiàn)績效“只評(píng)價(jià)不應(yīng)用”現(xiàn)象，建立起全過程評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，使評(píng)價(jià)結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理、安排今后資金、修改相關(guān)管理辦法及人員考核的依據(jù)，強(qiáng)化預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

總之，高校要逐漸解決績效管理中存在的問題，建立起符合高校自身發(fā)展需求的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)更好的發(fā)揮預(yù)算績效管理的積極作用，提高專項(xiàng)資金的使用效益具有無法替代的現(xiàn)實(shí)意義。