淺析我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的特點(diǎn)

　　【摘要】：城市土地儲(chǔ)備是一個(gè)城市發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和必要條件，本文以下內(nèi)容將對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，僅供參考。

　　【關(guān)鍵詞】：城市土地,儲(chǔ)備制度,物質(zhì)基礎(chǔ)

　　1、前言

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得本來(lái)都很緊張的城市用地變得更加緊缺。然而在實(shí)際情況中，我國(guó)的城市土地還存在利用效率低等缺點(diǎn)，嚴(yán)重的壓縮了城市的發(fā)展空間，是我國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)極大的絆腳石。針對(duì)以上情況，特別需要一項(xiàng)適合我國(guó)的城市土地儲(chǔ)備制度。城市土地儲(chǔ)備制度的基本思路是由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式將土地使用者手中比較分散的土地集中起來(lái)，進(jìn)行土地整理和開(kāi)發(fā)，變成可建設(shè)的熟地，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，通過(guò)招標(biāo)、拍賣有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營(yíng)管理制度。盡管我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度起步較晚，但是其對(duì)于我國(guó)城市發(fā)展的重要作用已經(jīng)顯示出來(lái)了，本文以下內(nèi)容將對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，僅供參考。

　　2、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)成

　　根據(jù)作者多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)成主要包含如下幾個(gè)方面：第一，土地收購(gòu)。土地收購(gòu)就是根據(jù)城市政府授權(quán)或土地儲(chǔ)備計(jì)劃，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依法或者按照有關(guān)規(guī)章，通過(guò)收購(gòu)、收回、置換或征用等方式，收回或收購(gòu)市區(qū)范圍的國(guó)有土地使用權(quán)并進(jìn)行儲(chǔ)備的行為。通過(guò)土地收購(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)由農(nóng)村集體或城市土地使用者手中向政府的集中。第二，土地儲(chǔ)備。政府購(gòu)得土地后，并不是立即出讓，大部分尚未詳細(xì)規(guī)劃好的土地要儲(chǔ)備起來(lái)以備將來(lái)的需要，開(kāi)發(fā)條件不成熟的農(nóng)地更需要繼續(xù)投入使用。土地儲(chǔ)備包括了對(duì)收回土地的開(kāi)發(fā)或再開(kāi)發(fā)。政府無(wú)償收回的土地，可直接進(jìn)入土地儲(chǔ)備庫(kù)。需要政府收購(gòu)儲(chǔ)備或征用儲(chǔ)備的土地，則可采用三種方式予以儲(chǔ)備。一是直接利用土地儲(chǔ)備基金，以收購(gòu)、征用土地的方式進(jìn)行儲(chǔ)備;二是以貸款擔(dān)保的方式收購(gòu)、征用土地并予以儲(chǔ)備;三是以賒賬方式購(gòu)買、征用土地的單位協(xié)商，采用賒賬的方式將土地納入儲(chǔ)備庫(kù)，在該土地招標(biāo)拍賣之后，將全部所得扣除應(yīng)繳的稅費(fèi)，全額結(jié)算給被收購(gòu)、被征用土地的單位。一般情況下政府會(huì)將購(gòu)入與出讓的土地在數(shù)量上保持一定的比率，以利于本城市經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。第三，土地出讓。土地出讓就是根據(jù)城市建設(shè)用地的需要，根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將經(jīng)過(guò)一段時(shí)間儲(chǔ)備并已完成前期開(kāi)發(fā)的土地，分期分批地推向市場(chǎng)，有計(jì)劃地向用地單位供應(yīng)土地。在土地出讓中應(yīng)注意不管是通過(guò)回收、收購(gòu)、置換以及征用中哪種方式進(jìn)入儲(chǔ)備的地塊，出讓時(shí)均視為土地一級(jí)市場(chǎng)行為，必須統(tǒng)一納入土地供應(yīng)總量計(jì)劃，進(jìn)入市場(chǎng)可以通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)和拍賣方式。隨著土地市場(chǎng)交易行為的規(guī)范化，出讓的方式應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)為招標(biāo)和拍賣為主，以最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值。

　　3、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度仍存在的不足

　　根據(jù)作者多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度仍存在以下幾個(gè)方面的不足：第一，土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的法律依據(jù)有待完善。目前我國(guó)已有的法律法規(guī)，如《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等，為開(kāi)展土地收購(gòu)儲(chǔ)備提供了一定的法律依據(jù)，但是，全國(guó)尚未制定和頒布專門的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。加之土地資產(chǎn)分配歷史遺留問(wèn)題多，情況復(fù)雜，造成土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作難度大、風(fēng)險(xiǎn)大，一旦發(fā)生法律糾紛，將會(huì)出現(xiàn)“無(wú)法可依”的被動(dòng)局面。第二，土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中部門間協(xié)同功能發(fā)揮不夠。目前土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種：一種是單一結(jié)構(gòu)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門;另一種是復(fù)合結(jié)構(gòu)，即同時(shí)設(shè)立土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)(由發(fā)改委、規(guī)劃、土地、城建、財(cái)政、金融等部門組成)，后一種模式為多數(shù)城市所采用。在實(shí)際操作過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)部門間相互抵觸、推諉，行政審批手續(xù)繁雜、辦事效率低下等，其結(jié)果是延長(zhǎng)了土地儲(chǔ)備時(shí)間，增加了土地儲(chǔ)備成本。第三，土地收購(gòu)儲(chǔ)備合理的規(guī)模有待規(guī)范。實(shí)施土地集中儲(chǔ)備供應(yīng)后，由于嚴(yán)格控制城市土地供應(yīng)量，引起土地供應(yīng)不足導(dǎo)致地價(jià)上漲是不正確的，但不控制土地供應(yīng)量，盲目供應(yīng)土地的錯(cuò)誤則更為嚴(yán)重。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就必須依據(jù)自身的儲(chǔ)備能力，確定出儲(chǔ)備土地“吞吐”自如且能充分壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)土地市場(chǎng)產(chǎn)生強(qiáng)有力的調(diào)控作用的土地儲(chǔ)備規(guī)模。這種適度規(guī)模在市場(chǎng)大于需求的時(shí)候，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將市場(chǎng)上閑置、低地價(jià)、低效率利用的土地通過(guò)收購(gòu)、回收等方式儲(chǔ)備進(jìn)庫(kù);在市場(chǎng)供不應(yīng)求的時(shí)候，從土地儲(chǔ)備庫(kù)釋放土地以控制土地價(jià)格上漲，抑制土地投機(jī)。然而，大多數(shù)城市主要靠土地出讓金來(lái)搞城市建設(shè)，土地透支現(xiàn)象嚴(yán)重，造成土地市場(chǎng)供求不均衡，房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)較嚴(yán)重的泡沫現(xiàn)象，泡沫消退后，所造成的土地及房地產(chǎn)有關(guān)的不良貸款嚴(yán)重地影響了城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第四，土地融資渠道單一，貸款運(yùn)作潛藏風(fēng)險(xiǎn)。全國(guó)不少城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金主要以銀行貸款為主達(dá)到數(shù)億元，如浙江省，目前土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金達(dá)112億元，其中有100億元是銀行貸款，紹興市土地儲(chǔ)備中心的資金構(gòu)成中，銀行貸款占95%。

　　4、完善我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度應(yīng)采取的措施

　　根據(jù)作者多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為要完善我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度應(yīng)從如下幾個(gè)方面采取措施：第一，完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備的法律程序。在土地收購(gòu)環(huán)節(jié)上，必須遵循科學(xué)的程序：申請(qǐng)收購(gòu)→權(quán)屬審查→測(cè)量評(píng)估→擬訂收購(gòu)協(xié)議→移交，并靈活采用協(xié)議收購(gòu)、土地置換、意向收購(gòu)等多種收購(gòu)方式。另外，要抓緊制定和頒布全國(guó)性的土地收購(gòu)儲(chǔ)備專門法規(guī)，從法律上明確土地收購(gòu)儲(chǔ)備的行政行為性質(zhì)以及相應(yīng)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，統(tǒng)一對(duì)象、補(bǔ)償辦法和監(jiān)督管理等。同時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況，編制土地儲(chǔ)備實(shí)施細(xì)則。具體包括：土地儲(chǔ)備的范圍、征購(gòu)補(bǔ)償項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、土地權(quán)利人享有的權(quán)利和義務(wù)、土地資源配置原則、土地入市用途與價(jià)格的跟蹤管理等。第二，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)。城市土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、供應(yīng)等工作的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其運(yùn)作涉及到，如土地、房屋、城建、計(jì)劃、財(cái)政、金融等許多部門。提高土地儲(chǔ)備和土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益，首先必須成立統(tǒng)一的、具有權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)作支撐，由多部門組合成土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理委員會(huì)。另外要制訂科學(xué)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，并與整個(gè)城市規(guī)劃、用地計(jì)劃、近期建設(shè)計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)計(jì)劃、資金籌措計(jì)劃等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，以提高土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、供應(yīng)等工作效率。第三，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立土地銀行。城市土地銀行是指代表城市政府集中進(jìn)行土地征購(gòu)、整理、開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備、供應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，是政府參與和調(diào)控土地市場(chǎng)的基本工具，它在土地資源配置和土地資產(chǎn)增值方面具有類似商業(yè)銀行在金融市場(chǎng)中的地位和作用。土地銀行的顯著特點(diǎn)是：土地的收購(gòu)和土地出讓分別進(jìn)行。在這一模式中，用作儲(chǔ)備的所有土地均由政府收購(gòu)，進(jìn)行開(kāi)發(fā)后再通過(guò)土地銀行進(jìn)入市場(chǎng)。這種由政府壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的土地供應(yīng)模式，非常有利于政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控，也有利于土地出讓行為的規(guī)范。第四，多渠道籌集土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金，建立土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金保障與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。為增強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的吸納能力，必須完善資金籌措機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，其戰(zhàn)略選擇是建立城市土地基金，以改變土地儲(chǔ)備運(yùn)作資金主要依靠銀行貸款的狀況，通過(guò)多渠道籌集資金，降低融資成本，減小融資風(fēng)險(xiǎn)。

　　5、結(jié)尾

　　以上內(nèi)容首先介紹了我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)成，隨后對(duì)我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度仍存在的不足進(jìn)行了分析，最后提出了完善我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度應(yīng)采取的措施，表達(dá)了作者的觀點(diǎn)和見(jiàn)解。作者深知，只有在實(shí)踐中多總結(jié)，并注意吸收國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和管理方法，才能為我國(guó)城市土地儲(chǔ)備做出更大的貢獻(xiàn)。

　　【參考文獻(xiàn)】

　　[1] 《城市土地儲(chǔ)備》王宏新等，化學(xué)工業(yè)出版社

　　[2] 《土地儲(chǔ)備融資實(shí)務(wù)指南》王宏新等，化學(xué)工業(yè)出版社

　　[3] 《城市土地立法研究》上海社會(huì)科學(xué)房地產(chǎn)業(yè)研究中心，上海社會(huì)科學(xué)院出版社