建國初期，我國城市土地還是實(shí)行有償使用的�；謴�(fù)時期，上海市財(cái)政收入的重要來源之一仍是土地稅，1952年土地稅占全市收入將近2/5，城市土地使用價值開始從戰(zhàn)爭破壞中恢復(fù)生機(jī)。但是由于對現(xiàn)代城市土地使用價值良性循環(huán)問題缺乏實(shí)踐和理論指導(dǎo)，甚至認(rèn)為全民所有制單位向國家財(cái)政部門交土地使用費(fèi)和土地稅是多余和不必要的。提出：“收取使用費(fèi)或租金，并非真正增加國家收入，而是不必要的提高了企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴(kuò)大了國家預(yù)算，并將增加不少事務(wù)手續(xù)”。因此，“保證土地合理使用的決定性關(guān)鍵在于政府批準(zhǔn)土地使用時，嚴(yán)格掌握使用原則，按照企業(yè)、單位、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校的實(shí)際需要與發(fā)展情況，確定其使用土地的面積，不必要采用征收土地使用費(fèi)或租金的辦法”。由此規(guī)定“國營企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、學(xué)校、團(tuán)體及公私合營企業(yè)使用國有土地時，應(yīng)一律由當(dāng)?shù)卣�府無償撥給使用，均不再繳納租金”（1954年3月8日內(nèi)務(wù)部復(fù)文）。1955年前后，各個城市據(jù)此相繼實(shí)施。這樣，應(yīng)交納土地稅和土地使用費(fèi)的只有集體單位和私人用地，金額221 亦極低，上海每平方米土地，最高的1角，最低的2厘，平均2分，每年只收140萬元，基本上只夠收費(fèi)人員機(jī)構(gòu)的開支。

　　從當(dāng)時內(nèi)務(wù)部復(fù)文內(nèi)容可以看出，對全民所有制單位交不交土地使用費(fèi)和租金的考慮，主要是合理使用土地問題。對于C…C′循環(huán)有關(guān)問題，毫未涉及，這在第一個五年計(jì)劃期間，也確實(shí)沒有暴露出來。因?yàn)?ldquo;一五”期間，城市建設(shè)雖列為非生產(chǎn)性建設(shè)，但絲毫沒有因此不重視它，相反，當(dāng)時非常重視城市建設(shè)與工業(yè)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在安排156項(xiàng)重點(diǎn)建設(shè)同時，對其所需配套的城市建設(shè)資金，同時下達(dá)給所在城市政府。因?yàn)楫?dāng)時整個國力非常薄弱，資金只能保證重點(diǎn)建設(shè)，這樣做，重點(diǎn)建設(shè)的城市，C…C′良性循環(huán)就有了良好的開端。至于非重點(diǎn)建設(shè)的城市，則基本上只能維持原有水平，人民對此也非常理解和支持。

　　從1958年開始，非生產(chǎn)性建設(shè)越來越遭到忽視，城建資金來源沒有保障。工業(yè)建設(shè)發(fā)展很快，城市建設(shè)越來越跟不上，主要靠吃老本降低標(biāo)準(zhǔn)。C…C′循環(huán)逐步陷入阻梗甚至中斷。與此同時，原來將土地合理使用關(guān)鍵寄托于政府嚴(yán)格掌握使用原則，按需要和發(fā)展批地的愿望，也在人治重于法治的情況下，不斷出現(xiàn)時緊時松、上緊下松的激烈波動。到“大躍進(jìn)”初期，出現(xiàn)了第一次嚴(yán)重的批地全面失控和大量浪費(fèi)土地的混亂局面。雖經(jīng)1962年以后大量清退土地，但遺留問題仍很嚴(yán)重。每次經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時的用地高潮，都要伴隨著出現(xiàn)對需要和發(fā)展理解偏寬的亂占濫用土地的高潮。然后伴之以嚴(yán)格清理亂占土地的高潮。最近一次的類似高潮就發(fā)生在“六五”期間村鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展的過程中。僅1986～1987年清查中，就發(fā)現(xiàn)需要處理的用地問題多達(dá)500多萬起�？梢姾侠碛玫睾凸�(jié)約用地問題的解決，單靠行政手段是難以奏效的，尤其是難以保持穩(wěn)定治理的趨勢。

　　總結(jié)建國以來的實(shí)踐，城市土地必須實(shí)現(xiàn)有償使用，必須保持和發(fā)展城市土地效用一資金的良性循環(huán)。主要根據(jù)不僅是50年代初期那種單純的合理使用土地的需要，而是從我國社會主義初級階段的根本特點(diǎn)出發(fā)，提出的一項(xiàng)根本性的、多目標(biāo)綜合治理、綜合發(fā)展的戰(zhàn)略要求，并且具有深刻的理論根據(jù)。

　　土地必須實(shí)行有償使用，這是因?yàn)椋?/p>

　　1.它是實(shí)現(xiàn)珍惜每寸土地這一國策的根本保障

　　我國地少人多是今后近百年內(nèi)帶根本性的矛盾。而且水、土、光、熱條件較好的土地，基本上只占國土面積的一半，卻集中了全國95％以上的人口。城市用地與農(nóng)業(yè)用地的矛盾，也主要集中在這一半國土。近40年的經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明，節(jié)約用地僅靠行政手段和教育是不夠的，必須使千千萬萬使用土地的單位和個人，將節(jié)約用地與其切身的物質(zhì)利益結(jié)合起來，其唯一有效的使用土地的根本制度，就是有期有償使用土地。

　　2.它是解放和發(fā)展生產(chǎn)力的基本要求

　　城市土地經(jīng)濟(jì)效益是一筆巨大的、愈益增長的物質(zhì)財(cái)富源泉。土地收益占國民生產(chǎn)總值的比重，在國外均高于任何一個專業(yè)的工業(yè)生產(chǎn)部門。日本70年代土地收益占國民生產(chǎn)總值的16％。美國亦在5～6％，而戰(zhàn)前甚至高達(dá)10％，其城市房地產(chǎn)占城市資產(chǎn)的比重，1921年為48％，1950年為57％，1960年為64％，1970年為69％，1974年為74％。日本1980年城市地產(chǎn)總值高達(dá)同年國民生產(chǎn)總值的2倍。而我國1986年10664平方公里城市建成區(qū)的土地，卻在賬面上毫無體現(xiàn)。顯然這種狀況是不符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的。表面上看，這筆巨大資產(chǎn)能量釋放出來，似乎并不會增加現(xiàn)有的國民收入，甚至在當(dāng)前基本建設(shè)撥款的體制下，由于土地計(jì)價，還要減少基本建設(shè)投資效益。實(shí)際上這正是長期城市土地?zé)o償使用形成的虛假現(xiàn)象。世界銀行等許多國際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和權(quán)威人士，都認(rèn)為我國人民幣實(shí)際使用于人民生活的效用，要高于人民幣用外匯牌價折算的外幣效用。1988年人民幣兌換1美元的匯率為3.8元左右，但和我國人民生活同等水平的美國人民生活相比，1美元卻只值1元人民幣。這個原因是多方面的，城市土地?zé)o償使用卻是占比重相當(dāng)大的因素。初步估算，我國城市土地如果有償使用，國民收入計(jì)算值至少應(yīng)比現(xiàn)在高1/10以上。將這筆現(xiàn)在隱而不顯的巨大財(cái)富正式并入國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、流通和分配的大系統(tǒng)中運(yùn)轉(zhuǎn)，在經(jīng)過短期調(diào)整后，很快就會在長遠(yuǎn)的生產(chǎn)力發(fā)展中嶄露頭角。最終會象發(fā)達(dá)國家一樣，地產(chǎn)業(yè)將成為帶動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重大產(chǎn)業(yè)支柱。

　　3.它是保證現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展所必需的城市支持系統(tǒng)不斷壯大的需要

　　現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對社會化要求愈來愈高，要求必須有強(qiáng)大的城市支持系統(tǒng)相應(yīng)地發(fā)展支持，而有些方面如供水、供電、道路等，甚至還要超前發(fā)展。這一切都離不開愈益增長的城市建設(shè)資金的及時投入。然而城市建設(shè)資金如果不和城市土地使用效益回收直接掛鉤，根據(jù)我國的實(shí)踐，必然會是“捧著金飯碗討飯吃”。因?yàn)榻窈笙喈?dāng)長的時期內(nèi)，我國將以發(fā)展工業(yè)作為主要任務(wù)，城市建設(shè)資金也有賴于工業(yè)的發(fā)展帶動。重生產(chǎn)、輕生活，先生產(chǎn)、后生活的思想，正是在這種形勢下極容易頻繁出現(xiàn)的現(xiàn)象，它不以任何個人意志為轉(zhuǎn)移。在資金困難時，更容易上升到主導(dǎo)地位，如果不從根本上穩(wěn)定城市建設(shè)資金渠道，必將在某些地區(qū)、某些時期甚至在全國范圍，經(jīng)常反復(fù)出現(xiàn)對城建資金大砍大殺的現(xiàn)象。因此只有城市土地有期有償使用，才能從根本上改變城市建設(shè)只有投入、沒有產(chǎn)出的無底洞現(xiàn)象。

　　4.它是發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，完善市場體系，促進(jìn)企業(yè)間平等競爭的需要

　　商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求土地這項(xiàng)基本生產(chǎn)要素能根據(jù)生產(chǎn)流通的需要，經(jīng)常進(jìn)行最有效的利用和必要的流動和重新組合。企業(yè)間的競爭如果不排除土地效益的差別，就會產(chǎn)生嚴(yán)重的苦樂不均。市場體系如果沒有地產(chǎn)市場的發(fā)育，也無從完善。凡此種種，都有待城市土地有期有償使用的充分實(shí)現(xiàn)。

　　5.它是堅(jiān)持對外開放，參與國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的需要

　　我國商品生產(chǎn)中有愈來愈大的比重需要投向國外，國外商品作為原材料、部件、配件、先進(jìn)設(shè)備、資本、技術(shù)，也將隨之而進(jìn)入各種外向型企業(yè)。如果其中不考慮土地資產(chǎn)在商品價值形成中的地位和作用，就無法真正按商品交換原則進(jìn)行愈益頻繁的巨大流動。外商來我國投資，也必須充分考慮土地成本低所帶來的效益。我國與外商合作，更要充分利用土地效益這個經(jīng)濟(jì)杠桿。而在一些特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)中所需要的巨額基礎(chǔ)設(shè)施投資，尤需充分發(fā)揮利用外資的可能性。所有這一切，正是沿海開放城市對土地有期有償使用，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)最具緊迫感的主要原因。

　　6.它是合理利用土地的根本性手段

　　目前在我國，一方面土地資源奇緊，另一方面土地使用浪費(fèi)，這兩種現(xiàn)象同時普遍存在。在國外視為寸土寸金的黃金地段，如我國北京的王府井，上海的南京東路、金陵東路，天津的和平路等地區(qū)，都大量存在著一些與高效益使用土地?zé)o關(guān)的一般居民住宅、機(jī)關(guān)辦公樓和小工廠，誰也無法調(diào)劑。關(guān)鍵就在于這些寶地?zé)o期無償使用。北京市最近允許舊城區(qū)內(nèi)污染嚴(yán)重、擴(kuò)建困難的工廠，有償轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，一些擾民多年，無力遷出的工廠，立即獲得豐裕的拆遷資金，移地新建較好的廠房設(shè)施，而原有地皮卻反而得到更好的利用。

　　7.它是實(shí)現(xiàn)合理發(fā)展城市和合理布局生產(chǎn)力的重要經(jīng)濟(jì)杠桿

　　由于城市土地?zé)o期無償使用，大量與大城市發(fā)展關(guān)系不大的企業(yè)單位，千方百計(jì)地?cái)D進(jìn)效用最好、生產(chǎn)生活方便的大城市。而中小城市卻長期很難獲得企業(yè)的垂青，發(fā)展動力不足。只有按照土地效用—效益循環(huán)的客觀規(guī)律，拉開使用不同城市、不同地段土地的代價，才能驅(qū)使企業(yè)、單位按照土地效益規(guī)律選擇各自合適的城市和地段。很多發(fā)達(dá)國家，雖然沒有嚴(yán)格控制特大城市發(fā)展的方針和行政干預(yù)手段，但如紐約、倫敦、巴黎等特大城市的中心區(qū)人口卻自動下降，主要就是高地價產(chǎn)生的排斥力超過了他們的吸引力。我國需要嚴(yán)格控制發(fā)展的二三百萬甚至四百萬人以上人口的特大城市，尤其迫切需要盡快建立這種產(chǎn)生排斥力的地價機(jī)制。

　　由此可見，從根本上理順城市土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)行有期有償使用土地，實(shí)屬迫在眉睫。