簡介： 長江河道采砂歷史悠久，但機(jī)械采砂始于２０世紀(jì)７０年代后期。隨著長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，采砂規(guī)模越來越大，單船采砂能力也大幅度提高。
關(guān)鍵字：長江河道 采砂管理 實(shí)踐與探索

　　長江河道采砂歷史悠久，但機(jī)械采砂始于２０世紀(jì)７０年代后期。隨著長江中下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，采砂規(guī)模越來越大，單船采砂能力也大幅度提高。在可觀的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，加上缺乏有效管理，長江中下游河段一度形成濫采亂挖的局面，對長江中下游干流河勢穩(wěn)定、防洪與通航安全以及社會穩(wěn)定等產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，引起了社會各界的廣泛關(guān)注，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也曾多次批示，要求迅速、堅(jiān)決地整治長江河道采砂秩序。在此背景下，《長江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）由國務(wù)院頒布并于２００２年１月１日起施行�！稐l例》頒布實(shí)施以來，水利部長江水利委員會（以下簡稱長委）和沿江各級水行政主管部門，認(rèn)真履行《條例》賦予的各項(xiàng)職責(zé)，依法行政，加強(qiáng)監(jiān)管，使長江河道非法采砂得到了初步遏制。長江中下游昔日不分白天黑夜，明目張膽的非法采砂行為，目前已基本轉(zhuǎn)為夜間盜采；過去幾條甚至十幾條大型采砂船云集江面，大規(guī)模的非法采砂景象也已極少再現(xiàn)。

一、 ２００２年長江河道采砂管理實(shí)踐

　　２００２年是《條例》實(shí)施的第一年，長江河道采砂管理面臨著許多新的問題和挑戰(zhàn)。長委和沿江各級水行政主管部門，積極探索管理辦法，大膽實(shí)踐，依法行政，較好地履行了《條例》賦予的各項(xiàng)職責(zé)，長江河道采砂管理工作取得了積極進(jìn)展。

　�。玻埃埃材甑拈L江采砂管理的實(shí)踐之一，是長委和沿江各級水行政主管部門，把學(xué)習(xí)和宣傳《條例》，作為首要工作來抓。通過舉辦各類培訓(xùn)班，召開采砂戶座談會，利用新聞媒體宣傳報(bào)道打擊非法采砂及有關(guān)案件處理情況，有針對性地發(fā)表電視講話和宣傳文章等，廣泛宣傳濫采亂挖江砂可能造成的各種危害；宣傳實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)行總量控制，是科學(xué)開發(fā)利用江砂資源的重要基礎(chǔ)；宣傳實(shí)行地方行政首長負(fù)責(zé)制是實(shí)現(xiàn)有序管理的組織保證；宣傳依法打擊違法采砂對維護(hù)沿江兩岸人民利益的重要作用等。通過對《條例》廣泛而深入的宣傳，提高了廣大干部群眾的法制意識，增強(qiáng)了沿江廣大群眾維護(hù)長江河道采砂管理秩序的自覺性。

　　實(shí)踐之二，是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管能力，為長江河道采砂的長效管理創(chuàng)造條件。經(jīng)水利部批準(zhǔn)，長委于２００２年４月專門成立了長江河道采砂管理局，并正式組建專司采砂管理的水行政執(zhí)法隊(duì)伍。湖北省黃岡市成立了長江河道采砂管理站，對長江河道采砂實(shí)行了采砂規(guī)劃、許可、收費(fèi)、監(jiān)督檢查“四統(tǒng)一”管理。江蘇省南京市聘用武警退伍戰(zhàn)士，組建了兩支素質(zhì)優(yōu)良的采砂管理專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，配備了４艘采砂管理水政執(zhí)法船和必要的強(qiáng)制執(zhí)法工具，每年從財(cái)政安排３００多萬元的專項(xiàng)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，保證長江河道采砂管理工作的需要，不僅使南京市河段禁采管理工作成效顯著，而且樹立了水行政主管部門的執(zhí)法權(quán)威。

　　實(shí)踐之三，是保持對非法采砂的嚴(yán)打高壓態(tài)勢，維護(hù)長江禁采管理的良好秩序。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，２００２年長委和沿江各級水行政主管部門開展檢查和組織打擊非法采砂活動４６００余次，查處各類違法偷采船只２０００余艘次，拆除違法偷采船只采砂設(shè)備１５００余臺套。

　　實(shí)踐之四，是積極探索對采砂船只的有效監(jiān)管途徑，從源頭上遏制非法采砂活動。一年來，江蘇、安徽、湖北等省多次對采砂船只進(jìn)行了清理，長委于２００３年１月２７日組織中下游四省統(tǒng)一開展清江行動，要求各省對采砂船只進(jìn)行登記造冊并實(shí)行集中管理，一些地方還采取措施，堅(jiān)決取締小型采砂船，嚴(yán)格控制新建采砂船，在一定程度上從源頭上遏制了非法采砂活動。

　　實(shí)踐之五，是抓緊開展有關(guān)基礎(chǔ)工作。主要是編制完成了《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃》；制訂《條例》實(shí)施辦法，下游４省的實(shí)施辦法預(yù)計(jì)不久即可正式頒布實(shí)施；啟動了第一批以執(zhí)法船為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和裝備購置，第一批１０艘執(zhí)法船正陸續(xù)投入使用；開展了對開禁后長江河道采砂管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、采砂許可審批、《規(guī)劃》實(shí)施方案編制規(guī)程和可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管模式等問題的研究，取得了初步成果。

二、對長江河道采砂管理中若干問題的思考

　　自上世紀(jì)９０年代初開始，長江中下游河道采砂秩序長期處于比較混亂的狀況。１９９６年江蘇省率先對境內(nèi)長江干流實(shí)行禁采，至２００１年２月８日，江西省實(shí)施禁采令后，長江中下游干流全線實(shí)施了禁采。盡管沿江各省切實(shí)加大了對非法采砂的打擊力度，但是在長江上從事非法采砂的大型采砂船的數(shù)量和采砂能力仍然急劇增加，少數(shù)江段的非法采砂行為仍然十分猖獗。２００２年１月１日，《條例》正式頒布實(shí)施，但就在當(dāng)年汛后，長江中下游干流河道非法采砂再次出現(xiàn)反彈。長江河道非法采砂為何屢禁不止？《長江河道采砂管理?xiàng)l例》為什么還未能得到全面的貫徹執(zhí)行呢？針對這些問題，筆者結(jié)合一年多來長江河道采砂管理的實(shí)踐作了一些粗淺的思考，歸納起來主要有以下幾方面的原因。

　　１．巨額利潤是非法采砂屢禁不止的主要根源之一

　　長江中粗粒徑的江砂是優(yōu)良的建筑材料，每年市場需求量達(dá)數(shù)千萬噸，而開采江砂直接成本很低，偷采砂者又逃避了國家有關(guān)稅費(fèi)，因此非法采砂存在著巨大的利潤空間。據(jù)調(diào)查，目前在長江上有一定規(guī)模的機(jī)械采砂的直接成本僅僅為每噸１元左右，而長江江砂的船上交易價（運(yùn)砂船上船價）高達(dá)每噸８～１２元，平均按每噸１０元計(jì)，長江非法采砂每噸就有９元的毛利潤。２００３年４月初，長江水利委員會在長江干流鄂贛邊界查處了一起非法采砂案件，一艘２×１６５０ｋＷ（以下簡稱１６５０型雙泵）采砂船（２００２年９月下水的新船）平均每小時采售江砂高達(dá)２０００余ｔ，當(dāng)晚江砂的船上交易價是每船（１６００ｔ）２萬元，由此可見，一艘大型采砂船每晚（按８小時計(jì)）的非法所得可達(dá)２０萬元。簡單計(jì)算下去，一艘１６５０型雙泵采砂船，一年只要有１／４的時間從事非法采砂，其非法所得就有１６００萬元之巨。而采砂船的造價僅為８５０萬元。如此巨大的利潤空間，難怪有如此多的不法分子鋌而走險(xiǎn)從事非法采砂，難怪有些人敢于從地下錢莊貸取年息１８％的貸款從事非法采砂！

　�。玻�少數(shù)地方存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義成為非法采砂的保護(hù)傘

　　《條例》第三條規(guī)定：“長江采砂管理，實(shí)行地方行政首長負(fù)責(zé)制�！比欢�，沿江極少數(shù)地方政府部門不僅未按《條例》的要求擔(dān)負(fù)起應(yīng)有職責(zé)，反而從眼前和局部利益出發(fā)，為非法采砂者大開綠燈，在一定程度上起到了充當(dāng)非法采砂者保護(hù)傘和縱容非法采砂行為的作用。２００２年８月下旬，在長江某敏感河段，在高洪水位時期發(fā)生了一起情節(jié)極為嚴(yán)重的非法采砂事件。經(jīng)查，這是一起打著“平垸行洪”旗號公然進(jìn)行非法采砂的典型案件。在這起非法采砂事件發(fā)生和發(fā)展的過程中，地方政府先是想方設(shè)法，把幾乎毫無關(guān)聯(lián)的開采江砂與“平垸行洪”工程掛起鉤來，為非法采砂者辦理了相關(guān)的“合法”手續(xù)，然后是對每艘工程船（實(shí)質(zhì)是非法采砂船）收取每月３０萬元的“管理費(fèi)”，一共收取“管理費(fèi)”１２０萬元，而所謂與之“關(guān)聯(lián)”的平垸行洪工程總投資僅為３０余萬元。最后，在有關(guān)部門對這起非法采砂案件查處的過程中，當(dāng)?shù)卣�府部門還找出種種借口，為非法采砂行為開脫和叫屈。雖然這起非法采砂事件和有關(guān)當(dāng)事人，在國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)的直接關(guān)注下得到了應(yīng)有的處罰，但其中暴露出的問題令人深思。

　�。常�非法采砂，現(xiàn)象在江上，根子在岸上

　　幾乎所有的非法采砂都有一個共同的特點(diǎn)，那就是非法采砂者往往是與盜采江砂所在地的黑惡勢力相互勾結(jié)。大量的非法采砂案件表明，非法采砂的組織者（俗稱“帶泵人”，以下簡稱“帶泵人”）一般為當(dāng)?shù)氐暮趷簞萘�或與黑惡勢力有著密切的關(guān)系，帶泵人負(fù)責(zé)指定盜采江砂區(qū)域，組織運(yùn)力（運(yùn)砂船），他們或是在相當(dāng)長的江段布置監(jiān)控點(diǎn)，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行反監(jiān)控，逃避監(jiān)管，或是利用各種手段，收買管理、執(zhí)法隊(duì)伍中的意志薄弱者，為其所用，保護(hù)非法采砂行為。帶泵人因此要對每一艘非法采砂船每晚（一般都是在夜間盜采江砂）收取５萬元的保護(hù)費(fèi)（又稱押金），并向非法采砂者承諾，如果非法采砂船被執(zhí)法部門抓獲，一切由帶泵人負(fù)責(zé)出面擺平或者承擔(dān)全部的處罰金和相關(guān)損失。事實(shí)上，因?yàn)閹П萌嗽诋?dāng)?shù)囟加邢喈?dāng)龐大的社會關(guān)系網(wǎng)，信息靈通，組織非法采砂手段狡猾，從而使非法采砂屢屢得手，帶泵人也因此從中獲取巨額的非法所得。由此可見，非法采砂，現(xiàn)象在江上，根子在岸上。

　�。矗�現(xiàn)有執(zhí)法能力不適應(yīng)管理工作的要求

　　長江中下游非法采砂行為具有以下幾個顯著特點(diǎn)：一是長江中下游多屬分汊河道，江面寬闊，分汊眾多，便于非法采砂者躲避和逃逸；二是為了逃避監(jiān)管，非法采砂者多選擇在行政區(qū)劃交界水域，在夜間甚至天氣條件比較惡劣的情況下偷采江砂；三是非法采砂者利用在非法采砂活動中獲得的巨額資金，在采砂船上配備了ＧＰＳ、地面雷達(dá)、夜視儀等先進(jìn)設(shè)備，并在長江兩岸布點(diǎn)，對執(zhí)法部門實(shí)施反監(jiān)控，信息靈通，反應(yīng)迅速。而目前沿江各省打擊非法采砂的現(xiàn)場執(zhí)法能力還很不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前長江中下游沿江８０％的縣（市）沒有專用的執(zhí)法監(jiān)督艇和執(zhí)法監(jiān)督車，已有的執(zhí)法監(jiān)督船也很少配有ＧＰＳ、雷達(dá)、夜視儀等監(jiān)測設(shè)備，且常規(guī)設(shè)備也比較陳舊，船速慢；大部分縣（市）沒有專門的管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，已有的執(zhí)法隊(duì)伍也不具備強(qiáng)制執(zhí)法能力，因此經(jīng)常有暴力抗法事件發(fā)生；除江蘇省南京市外，絕大部分地（市）、縣（市）沒有用于打擊非法采砂和日常管理的專門經(jīng)費(fèi)�？梢姡�現(xiàn)有執(zhí)法能力嚴(yán)重不足，是制約長江河道采砂管理工作的重要因素之一，亟待解決。

　�。担�采砂船只的管理問題較突出

　　表現(xiàn)在兩個方面：

　　一是禁采期對采砂船只的集中停放，統(tǒng)一管理工作不到位�！稐l例》第十六條規(guī)定：采砂船舶在禁采期內(nèi)應(yīng)當(dāng)停放在沿江縣級人民政府指定的地點(diǎn)，無正當(dāng)理由，不得擅自離開指定地點(diǎn)。但據(jù)沿江各省統(tǒng)計(jì)：目前只有大約４０％的采砂船舶�？吭谥付ǖ攸c(diǎn)，且有些地方對集中停靠地的采砂船舶監(jiān)管不嚴(yán)，沒有派專人實(shí)施２４小時看管，使少數(shù)非法采砂者有機(jī)可乘。大量采砂船舶在江面上任意流動，大大增加了長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管的難度。

　　二是在現(xiàn)有采砂能力嚴(yán)重過剩的情況下，仍有不少地方在建造新的采砂船，且單船采砂能力也急劇攀升。據(jù)對長江中下游各省現(xiàn)有采砂船的調(diào)查分析，保守估計(jì)，長江中下游現(xiàn)有采砂船的年采砂能力已達(dá)數(shù)十億ｔ，而《長江中下游干流河道采砂規(guī)劃》提出的年采砂控制量為３４００萬ｔ。２００２年６月，筆者隨同中央電視臺記者調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)在安徽省一河灘地上正在建造的大型采砂船就有９艘；２００３年３月初，湖北省黃岡市長江河道采砂管理站現(xiàn)場抓獲的一艘采砂船單船采砂動力為３５００ｋＷ。據(jù)查，這艘巨型采砂船是２００３年１月份剛剛下水的新船。如此無節(jié)制地建造采砂船，不僅會造成國家資源的大量浪費(fèi)，也會增加長江河道采砂管理的壓力。

三、對策與建議

　　長江河道采砂管理是事關(guān)長江河勢穩(wěn)定、長江防洪安全和通航安全的大事，中央政府對此高度重視，同時也備受社會關(guān)注。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)曾多次就此事做出重要批示，要求國家有關(guān)部門和沿江各級政府采取切實(shí)有效措施，迅速、堅(jiān)決地整治長江河道采砂秩序，保障長江防洪安全和通航安全。筆者認(rèn)為，整治長江河道采砂秩序措施主要有以下幾個方面：

　�。保�利用經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)整長江河道采砂的收益率

　　通過征收砂石資源費(fèi)和對采砂經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣或招標(biāo)的方式，降低長江采砂的收益率，使其達(dá)到或接近社會平均利潤水平，從而引導(dǎo)絕大多數(shù)從事長江采砂經(jīng)營活動的企業(yè)和個人轉(zhuǎn)產(chǎn)，減少長江河道采砂管理的壓力。

　�。玻�全面貫徹《條例》，把地方行政首長負(fù)責(zé)制落到實(shí)處

　　實(shí)行地方行政首長負(fù)責(zé)制，是全面貫徹《條例》，實(shí)現(xiàn)長江河道采砂依法、科學(xué)、有序管理的關(guān)鍵措施之一。只有沿江各級地方人民政府把地方行政首長負(fù)責(zé)制真正落到實(shí)處，長江河道采砂秩序才能根本好轉(zhuǎn)，為科學(xué)、合理、有效地開發(fā)利用江砂資源打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　３．做好采砂船的集中統(tǒng)一管理，從源頭上遏制非法采砂活動

　　首先，沿江縣級人民政府要按照《條例》規(guī)定，切實(shí)做好禁采期對現(xiàn)有采砂的集中統(tǒng)一管理，對所有采砂船只登記造冊，集中停放，并指派專人對集中停放地封存的采砂船只，實(shí)行２４小時看管，無正當(dāng)理由，不得讓采砂船隨意離開。
　　其次是有關(guān)行業(yè)主管部門，要嚴(yán)把新建采砂船的審批關(guān)，原則上，在今后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，不再批準(zhǔn)建造新的采砂船只。

４．迅速提高現(xiàn)有執(zhí)法能力，滿足日常監(jiān)管需要

　　根據(jù)長江河道采砂管理的特點(diǎn)和實(shí)際需要，沿江各地（市）、縣（市）要組建一支１０人左右的專門從事長江河道采砂管理的執(zhí)法隊(duì)伍；至少配備一艘性能優(yōu)良、有必要的監(jiān)控設(shè)備的執(zhí)法監(jiān)督船，配備一部執(zhí)法監(jiān)督車；在非法采砂活動頻繁和管理任務(wù)繁重的江段，建立執(zhí)法基地，以減少執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。為此，沿江縣級以上人民政府應(yīng)安排必要的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于河道采砂管理的能力建設(shè)。

　�。担�繼續(xù)保持高壓態(tài)勢，嚴(yán)厲打擊非法采砂

　　現(xiàn)階段，長江中下游仍然處于全線禁采期，各地要繼續(xù)采取強(qiáng)有力的措施，嚴(yán)厲打擊各類非法采砂事件，特別是對一些影響較大的典型案件，要依法從重處罰，并追究對非法采砂行為提供保護(hù)的部門和有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，堅(jiān)決打擊地方保護(hù)主義，維護(hù)長江中下游的禁采工作局面。

　�。叮�加大宣傳工作力度，營造良好的社會氛圍

　　各地要采取多種形式，廣泛宣傳亂采濫挖長江江砂的危害性，宣傳貫徹落實(shí)《條例》以及做好長江河道采砂管理工作的重要性，形成全社會關(guān)心、支持、參與長江河道采砂管理的良好局面。