簡介： 實行部門預算是我國目前財政支出管理上推出的一項重大管理體制改革。水利部從１９９９年開始進行部門預算改革，取得了一定的成績，但在預算改革中還存在一些問題，如：部門預算編制還不夠科學，沒有標準的定額，等等。因此，必須盡快建立適合水利部門行業(yè)特點的預算單位支出定額標準體系；從基層單位開始規(guī)范編制，逐級匯總編報；要加強部門之間、上下級單位之間、財務與業(yè)務部門之間的溝通，確保預算編制科學、規(guī)范。
關(guān)鍵字：部門預算 支出定額 預算編制

　　實行部門預算是我國繼實行“分稅制”財政體制和新的稅收制度后，在財政支出管理上推出的一項重大管理體制改革。實行部門預算有利于貫徹黨中央、國務院的“依法治國”方針，有利于部門規(guī)范、合理、合法、高效地使用財政資金，提高資源配置效率。
　　水利部從１９９９年開始進行部門預算的改革，總的來說，進展順利，但與部門預算改革的目標要求相比，還有一些不適應的地方，尤其是預算單位基本支出沒有科學的標準和定額，使預算的編制缺少了最基本的依據(jù)。所以如何適應部門預算改革的需要，盡快建立適合水利部門行業(yè)特點的預算單位支出定額標準體系，是當前急需研究的課題。

　　一、水利部門預算改革的現(xiàn)狀

　　水利部門預算改革的步伐一直是按財政部門的改革計劃逐步推進的。相比過去傳統(tǒng)的預算編制方式，有了比較大的改變。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

　　在預算構(gòu)成的形式上。部門預算由水利部門所有的經(jīng)費收支構(gòu)成。這些預算收支的來源、使用方向和規(guī)模方面的信息共同形成了一個有機的整體，能夠比較全面地反映水利行業(yè)年度工作的內(nèi)容。同時，通過把這些收支按業(yè)務用途劃分為滿足基本人員機構(gòu)業(yè)務開支需要的基本支出預算和滿足當前特殊事業(yè)需要的項目預算，可以使年度預算更清晰地反映出財政資金的實際用途，如多少用于人員開支，多少用于機構(gòu)的日常維持，多少用于水利管理和事業(yè)發(fā)展，為提高預算的真實性、科學性奠定了基礎(chǔ)。但是，由于目前我國還沒有一個比較科學的開支定額標準，在確定年度收支規(guī)模的時候還無法做到按標準進行零基預算，經(jīng)費規(guī)模的確定仍未擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的模式。

　　在預算編制的時間上。預算編制較過去大大提前了。在預算上報、批復、執(zhí)行等工作的時間上也按照《預算法》的要求進行了嚴格的規(guī)范。年度預算編制啟動時間由過去的前一年１１月份提前到了８月份。２００３年預算編制的啟動時間可能會進一步提前到６月份，目前已經(jīng)在進行２００３年預算的準備工作。同時，預算的批復執(zhí)行時間大大提前，一般每年４月底前能夠批復執(zhí)行，比過去提前了２～６個月。預算編制周期也比過去有所增加。這樣做，有利于在年度開始就能夠確定每一年度的工作及其預算經(jīng)費，提高水利工作的計劃性，更好地為水利業(yè)務工作服務。應該說，目前預算編制時間雖有提前，但離西方發(fā)達國家普遍實行的編制周期還有相當大的差距。

　　在經(jīng)費使用方向和規(guī)模的安排上。通過嚴格的預算建議（申請）、協(xié)商、下達控制數(shù)（初步確認）、正式申請、批復執(zhí)行“兩上兩下”的程序，初步建立了預算主管部門和業(yè)務主管部門的協(xié)商機制。這是過去預算編制所沒有的，但由于時間的限制和缺乏科學的開支標準，財政部門與各部門、各部門與下級單位之間仍缺乏足夠的溝通。

　　把部門基本建設支出納入了部門預算。這樣更加全面、準確地反映了部門業(yè)務工作和投資的全貌，使建設與管理通盤考慮、協(xié)調(diào)發(fā)展成為可能。然而，到目前為止，基本建設預算仍比較粗，基本上是按照大的項目打捆編制和下達的，還不能落實到具體的項目和承擔單位，年度內(nèi)計劃調(diào)整的現(xiàn)象仍然存在。

　　二、當前預算管理中存在的問題

　�。保�部門預算編制沒有標準定額，計劃彈性大

　　完整、科學的支出定額體系是衡量預算編制是否科學合理的標準，也是編制的預算能夠順利執(zhí)行，年度水利工作任務順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制方式，關(guān)鍵就是缺乏這樣一套支出定額體系。拿水資源工作的預算來講，隨著治水思路的轉(zhuǎn)變，因為預算定額工作的滯后，還不能通過全面的“零基預算”的方式調(diào)整水利資金的支出結(jié)構(gòu)，把水利資金的投向轉(zhuǎn)移到最需要的方面，只能在傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的模式基礎(chǔ)上進行小規(guī)模的增量調(diào)節(jié)。另外，沒有定額標準，也很難確定水資源工作合理的支出規(guī)模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預算工作帶來很大的困難。

　　如果預算編制不能真正符合實際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問題，計劃的隨意性大，預算漫天要價，擠占挪用，鋪張浪費，事業(yè)任務不能順利完成。如果說前一階段的預算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標準就是下一步繼續(xù)深化改革、在預算編制的內(nèi)涵上進行突破所亟待解決的一個突出的問題。

　　２．部門預算編制難以做到自下而上

　　財政部門預算控制數(shù)下達各部門后，各部門編報正式預算的時間只有１０天左右。在這么短的時間內(nèi)，根本不可能做到從基層單位逐級編報匯總預算。水利部所屬預算單位有５級，但預算編制并不是從５級匯總而來，只能由主管單位按以往的情況估列代編。一方面預算的準確性和科學性受到很大限制，另一方面基層單位沒有預算，預算管理很難進行，國庫集中支付也支付不到基層。

　　預算編制過程中，由于時間和傳統(tǒng)做法的影響，財政部門和業(yè)務部門之間、部門上下級之間缺乏溝通，對實際需求了解不夠。財政部門或主管單位財務部門在核定預算時，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項目沒有安排，不該安排的項目安排了，或者對所報項目的預算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對預算的科學性、合理性造成一定的損害。例如，２００２年水利部編制項目預算幾百項，說明幾百萬字，但最后確定的預算只占很小的比例，這樣必然會影響各部門預算編制的積極性，預算管理水平難以提高。

　　在這個問題上，西方發(fā)達國家的做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，拉長預算編制周期。以美國為例，從開始準備到編制完成開始執(zhí)行往往要２４個月，其中大量的工作和時間都用在進行宏觀形勢的預測、年度工作計劃的制定以及業(yè)務管理部門和財政管理部門之間的反復充分的磋商。這樣下來，預算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實際需求和財政支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。

　　預算編制比較粗，許多項目都還沿襲了過去切塊打捆的編報辦法，沒有按要求細化到具體單位和具體項目。在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。

　　三、關(guān)于進一步深化預算改革的幾點思考

　　１．盡快制定科學合理的預算單位支出定額

　　制定預算支出定額是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，首先要有比較科學合理的業(yè)務工作量化指標體系，然后才能測算確定單項業(yè)務工作的定額標準。例如水文測驗，先要確定每年正常情況下的測驗次數(shù)和要求，再測算耗費的人工，儀器設備的損耗，然后再根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)支出標準或市面平均的開支水平，測算出經(jīng)費的需求量。不同的測驗項目、不同的地域條件和水情，都會影響到支出定額的水平，需要進行大量的分類、測算、匯總工作，最終形成一個水文測驗支出定額體系。水利行業(yè)的業(yè)務性質(zhì)和開支方向比較復雜多樣，預算支出定額體系將非常龐大，工作量也不小。對此，水利部從２０００年９月就開始著手進行課題研究，通過一年多時間和部機關(guān)司局、各流域機構(gòu)財務和業(yè)務部門的共同工作，初步形成了水利事業(yè)費的預算支出定額體系。

　　首先，把經(jīng)費支出按性質(zhì)劃分為基本人員機構(gòu)支出、基本業(yè)務經(jīng)費支出和項目支出三大部分。

　　其次，對水利業(yè)務工作的內(nèi)容加以分類歸納整理，逐類制訂業(yè)務支出定額。主要由以下幾個部分構(gòu)成：

　�、倩�本支出預算定額：反映部直屬水利事業(yè)單位的按定員定額核定的人員經(jīng)費、機構(gòu)經(jīng)費和一般業(yè)務經(jīng)費的開支定額，由在職人員經(jīng)費定額、離退休經(jīng)費定額和日常公用經(jīng)費定額三部分組成。

　�、诜姥礆q修業(yè)務經(jīng)費預算定額：反映中常洪水條件下按定額管理的防汛歲修經(jīng)費基本支出預算的定額，防汛搶險和水毀修復項目單項核定。包括防汛物資購置與管護、防汛設施設備運行與維護、防汛組織業(yè)務經(jīng)費、防汛民工補助費、堤防工程管理養(yǎng)護、河道工程管理養(yǎng)護和防洪涵閘管理養(yǎng)護等７個部分。

　�、鬯�政業(yè)務經(jīng)費預算定額：反映各級水行政執(zhí)法部門水政業(yè)務經(jīng)費的開支定額。包括立法、法制宣傳教育、水政執(zhí)法監(jiān)察、水事糾紛協(xié)調(diào)、水資源管理和專項會議經(jīng)費等。

　�、芩�資源保護業(yè)務經(jīng)費定額：反映各級單位水資源保護業(yè)務經(jīng)費的開支定額。包括水功能區(qū)督察、入河排污及取水許可、水質(zhì)監(jiān)管、流域水資源質(zhì)量信息發(fā)布、水資源保護綜合業(yè)務和水資源保護儀器設備運行維護等。

　�、菟�土保持業(yè)務經(jīng)費預算定額：反映水土保持業(yè)務工作和小流域綜合治理經(jīng)費的支出定額，不包括水土流失治理工程支出。由國家級重點監(jiān)督區(qū)、治理區(qū)、監(jiān)督治理綜合區(qū)、大江大河干流及重點支流河道等預算定額組成。

　�、匏�文業(yè)務經(jīng)費預算定額：反映水文單位正常水文年份和設施設備基本配置條件下，完成水文工作基本任務經(jīng)常性支出的定額。根據(jù)水文站、水位站、雨量站、各級水文（水資源）管理局等不同業(yè)務性質(zhì)和重要程度，分別確定水位觀測、流量測驗、泥沙測驗、降水觀測、蒸發(fā)量觀測、冰凌測驗、水情拍報、水文調(diào)查、水文資料整編、屬站管理、業(yè)務車船使用費等支出的定額。

　�、咚�質(zhì)監(jiān)測業(yè)務經(jīng)費預算定額：由常規(guī)及省界監(jiān)測、供水水源地監(jiān)測、水量調(diào)度監(jiān)測、地質(zhì)監(jiān)測、自動監(jiān)測、流域（區(qū)域）水環(huán)境評價、水質(zhì)資料整編、水質(zhì)監(jiān)測業(yè)務管理、技術(shù)培訓、設備儀器購置及運行維護等部分組成。

　　最后，依據(jù)上述定額指標，測算出水利部年度預算的實際需求規(guī)模。根據(jù)財力情況，進行分析排隊，提出政策建議等。

　　２．大力推行部門預算，從基層單位開始規(guī)范編制，逐級匯總編報，真正做到自下而上全面實行

　　從基層單位開始編報預算，是保證水利部部門預算完整、真實、科學的基礎(chǔ)，是增強基層單位預算管理，完善國庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。因此必須在目前取得成績的基礎(chǔ)上，繼續(xù)下大力氣推行。不久前，水利部流域機構(gòu)改革的整體方案已經(jīng)中編辦正式批復，各流域機構(gòu)的改革正在緊張有序地進行。這是一個非常好的機遇。要借此機會改革體制、創(chuàng)新機制，按定員定額的原則重新理順各級單位的預算、財務管理體系，把預算管理推行到三級、四級預算單位。這項工作有一定難度，但一定要堅持做下去。

　　３．加強預算編制過程中水利部與財政部門之間，水利上下級單位之間，單位財務部門與業(yè)務部門之間的溝通，保證部門預算服務于本部門、本單位的中心工作

　　從目前的預算編制工作情況來看，在預算編制過程中至少應有３至４個月的時間進行廣泛的磋商。通過這個過程，可以根據(jù)目前水利各項事業(yè)發(fā)展任務和國家財力的可能，盡可能地爭取國家投入，同時盡可能地將有限的財政資金用于最重要、最急需的項目，按新的機構(gòu)設置、編制方案和業(yè)務性質(zhì)，配合治水思路的轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的經(jīng)費分配模式，逐步調(diào)整財政資金的支出結(jié)構(gòu)，提高水利業(yè)務工作的資金保障力度，從而提高資金使用效率。

　�。矗�按《預算法》的要求進一步細化預算

　　細化預算的工作，除了按照財政部門的統(tǒng)一部署按調(diào)整細化的預算科目和支出定額編制安排各項事業(yè)經(jīng)費的支出預算外，關(guān)鍵在于水利基本建設支出和專項業(yè)務支出預算的細化。水利部基本建設支出的規(guī)模很大，在我國每年基本建設投資中也占有相當大的比重。財政部門已決定在水利部進行基本建設投資項目預算編制試點，今后我們還要做大量的工作。

　　５．進一步樹立預算的法律權(quán)威性

　　經(jīng)批復的部門預算是我國總預算的組成部分，是按《預算法》規(guī)定的程序編制，經(jīng)過國家最高權(quán)力機關(guān)批準實施的，具有很強的法律效力。預算一經(jīng)確定，必須嚴格執(zhí)行，任何人不經(jīng)規(guī)定的程序?qū)徟�，都無權(quán)進行修改。過去我們在預算編制方面強調(diào)得比較多，在執(zhí)行方面抓得力度不夠，管理不嚴；抓財務人員多，對實際用款部門的領(lǐng)導和職工宣傳不夠。因此預算的權(quán)威性一直沒有樹立起來。隨意改變資金用途和規(guī)模、不經(jīng)財務部門同意任意開支、上級業(yè)務管理部門向下級單位隨意發(fā)指令調(diào)撥資金等等的情況屢有發(fā)生。隨著預算的進一步細化，這方面的問題會更加突出，必須引起我們各級領(lǐng)導的重視。同時，還要從制度上強化對預算執(zhí)行的監(jiān)管，推行國庫集中支付、政府采購，健全內(nèi)控機制，抓好源頭治理。

　　作者為水利部經(jīng)濟調(diào)節(jié)司司長