我國(guó)城市水資源配置機(jī)制模式探討

　　內(nèi)容提要：我國(guó)水資源配置機(jī)制模式可以從水資源產(chǎn)權(quán)、水資源管理體制和水利工程經(jīng)營(yíng)主體的性質(zhì)以及成品水、工程水是否收費(fèi)和定價(jià)主體的性質(zhì)角度進(jìn)行研究，理論上可以有許多組合，但從歷史上看我國(guó)水資源配置機(jī)制實(shí)際上有8種模式，當(dāng)前我國(guó)的水資源配置機(jī)制正處于從234模式向444模式過度時(shí)期，445模式可能代表著我國(guó)水資源配置機(jī)制的變化方向。

　　關(guān)鍵詞：城市；水資源；資源配置機(jī)制；水資源配置機(jī)制模式

　　城市水資源指一定時(shí)期一個(gè)城市可以利用的總水量。水資源配置指水資源在需要它的各地區(qū)、各領(lǐng)域和各行業(yè)的分配狀況。水資源配置機(jī)制指一定的水資源到達(dá)需要它的地方的方式。一定地區(qū)特定時(shí)期的水資源是基本一定的，需要是不斷增長(zhǎng)的，避免水危機(jī)的出路在于節(jié)水。水資源配置機(jī)制是影響用水的最主要因素�？疾煳覈�(guó)水資源配置機(jī)制的歷史及現(xiàn)狀，對(duì)其未來的走勢(shì)進(jìn)行分析，對(duì)改善我國(guó)水資源配置機(jī)制、提高水資源配置效率，緩解水危機(jī)，無疑具有重要意義。

　　比較水資源配置機(jī)制，分析各種模式的利弊，是完善我國(guó)城市水資源配置機(jī)制的必然要求。有人把水資源配置機(jī)制分為：水資源放任自由使用、水資源完全壟斷經(jīng)營(yíng)、水資源國(guó)家集中配置、水資源市場(chǎng)配置和水資源水權(quán)交易配置五種模式[1]，也有人把它分為：邊際成本定價(jià)機(jī)制、公共行政分配機(jī)制、水市場(chǎng)機(jī)制和基于用戶的分配機(jī)制四種類型[2]。這種分類過于抽象，與我國(guó)的實(shí)際脫節(jié)。五十多年來，我國(guó)水資源配置機(jī)制發(fā)生了重大變化�？偨Y(jié)我國(guó)水資源配置機(jī)制變化的歷史，從中總結(jié)出一些理論模式，對(duì)之進(jìn)行認(rèn)真分析，對(duì)于完善我國(guó)水資源配置機(jī)制可能更有意義。

　　分析我國(guó)歷史上實(shí)際存在的水資源配置機(jī)制模式有幾個(gè)維度，從水資源產(chǎn)權(quán)角度看，理論上它可以分為四種類型：（1）無分水計(jì)劃，無取水和退水許可，不收取水資源費(fèi)；（2）無分水計(jì)劃，有各地分散取水和退水許可，許可證不可交易，收取水資源費(fèi)，政府規(guī)定收取標(biāo)準(zhǔn)；（3）無分水計(jì)劃，有全國(guó)統(tǒng)一的取水和退水許可，許可證不可交易，收取水資源費(fèi)、政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；（4）有分水計(jì)劃，有全國(guó)統(tǒng)一的取水和退水許可，許可證可以交易，收取水資源費(fèi)，政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。從歷史上看，1980年以前我國(guó)水資源配置機(jī)制從這個(gè)維度看屬于第一種類型。1980年沈陽市開始對(duì)取用地下水征收水資源費(fèi)。1982年山西省出臺(tái)《山西省水資源管理?xiàng)l例》，在全國(guó)率先實(shí)施取水許可制度并征收水資源費(fèi)。1988年《水法》規(guī)定，對(duì)城市中直接從地下取水的單位征收水資源費(fèi)；其他直接從江河、湖泊取水的，可以由省級(jí)政府決定征收水資源費(fèi)。水資源費(fèi)的征收辦法由國(guó)務(wù)院決定。1980-1993年水資源配置機(jī)制屬于第二種類型。1993年《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定，一切取水單位和個(gè)人，除本辦法規(guī)定的情況外，都應(yīng)當(dāng)依照本辦法申請(qǐng)取水許可證，取水許可必須符合江河流域的綜合規(guī)劃、全國(guó)和地方的水長(zhǎng)期供求計(jì)劃，遵守經(jīng)批準(zhǔn)的水量分配方案或者協(xié)議。1995年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，在國(guó)務(wù)院水資源費(fèi)征收和使用辦法前，水資源費(fèi)的征收工作暫按省級(jí)政府的規(guī)定執(zhí)行。1997年國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行水資源有償使用制度,對(duì)直接從地下或江河、湖泊取水的單位依法征收水資源費(fèi)，收取的水資源費(fèi)要作為專項(xiàng)資金，納入預(yù)算管理，�？顚Ｓ�。2002年《水法》規(guī)定，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得水權(quán)。這屬于水資源配置機(jī)制的第三種類型。2006年4月15日實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定，取水許可實(shí)行總量控制與定額管理，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域、區(qū)域間的水量分配方案或者協(xié)議審批。除中央直屬和跨省水利工程水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由中央制定外，其他水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由取水口所在地省級(jí)政府制定。水資源費(fèi)原則上由取水審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收并應(yīng)當(dāng)解繳國(guó)庫(kù)，全額納入財(cái)政預(yù)算，主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理。水資源配置機(jī)制進(jìn)入第四種類型。

　　從水資源管理體制和水利工程經(jīng)營(yíng)主體的性質(zhì)角度看，理論上水資源配置機(jī)制可以分為四種類型：（1）水資源分部門管理，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)水利工程；（2）水資源分部門管理，改革中的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)水利工程；（3）水資源水行政主管部門統(tǒng)一管理，水務(wù)集團(tuán)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)水源、供水和退水治污。（4）水資源水行政主管部門統(tǒng)一管理，水務(wù)集團(tuán)、民營(yíng)、外企等多種所有制企業(yè)經(jīng)營(yíng)水產(chǎn)品。從歷史上看，1980年以前屬于第一種類型。1980年國(guó)務(wù)院提出，所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實(shí)行企業(yè)管理，按制度收取水費(fèi)，做到獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。進(jìn)入第二種類型。1995年重慶水務(wù)集團(tuán)成立。進(jìn)入第三種類型。2002年4月,國(guó)務(wù)院宣布解除外資對(duì)大中城市燃?xì)狻�熱力和供排水管網(wǎng)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的禁令，2002年12月,建設(shè)部發(fā)布關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見，國(guó)際上各路水務(wù)巨頭紛至沓來,2003年以來成立水務(wù)集團(tuán)同時(shí)引進(jìn)外資的水務(wù)企業(yè)已迅猛發(fā)展。進(jìn)入第四種類型。

　　從成品水、工程水是否收費(fèi)以及定價(jià)主體的性質(zhì)角度看，理論上水資源配置機(jī)制可以分為五種類型：（1）成品水不收費(fèi)、工程水不收費(fèi)；（2）工程水不收費(fèi)、成品水收費(fèi)，國(guó)家定價(jià)；（3）工程水不收費(fèi)、成品水收費(fèi)，企業(yè)定價(jià)；（4）工程水收費(fèi)，國(guó)家定價(jià)，成品水收費(fèi)，國(guó)家定價(jià)；（5）工程水收費(fèi)，企業(yè)定價(jià)；成品水收費(fèi)，企業(yè)定價(jià)。從歷史上看，1965年以前屬于第一種類型。1965年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了水利電力部制定的《水庫(kù)工程水費(fèi)征收、使用和管理試行辦法》,國(guó)有供水企業(yè)對(duì)用水者開始收取低廉的水費(fèi)。1985年國(guó)務(wù)院《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》規(guī)定,農(nóng)業(yè)水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按成本核定,工業(yè)水費(fèi)及城鎮(zhèn)生活用水水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按成本略加盈余核定,水利工程供水價(jià)格的管理權(quán)限為：國(guó)務(wù)院統(tǒng)一制定水價(jià)辦法，確定水價(jià)的核定原則，具體價(jià)格水平按分級(jí)管理的原則由省級(jí)以上政府負(fù)責(zé)審批確定。進(jìn)入第二種類型。1992年8月國(guó)家物價(jià)局將水利部直屬水利工程供水從“行政事業(yè)收費(fèi)”轉(zhuǎn)為“商品價(jià)格”管理。1997年國(guó)務(wù)院《水利產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定，國(guó)家實(shí)行水資源有償使用制度,新建水利工程的供水價(jià)格,要按照滿足運(yùn)行成本和費(fèi)用、繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤(rùn)的原則制定，原有水利工程的供水價(jià)格,要根據(jù)國(guó)家的水價(jià)政策和成本補(bǔ)償、合理收益的原則,區(qū)別不同用途,在三年內(nèi)逐步調(diào)整到位,以后再根據(jù)供水成本變化情況適時(shí)調(diào)整。1998年國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部《城市供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，城市供水價(jià)格由供水成本、費(fèi)用、稅金和利潤(rùn)構(gòu)成。輸水、配水等環(huán)節(jié)中的水損可合理計(jì)入成本。同時(shí),污水處理費(fèi)計(jì)入城市供水價(jià)格,按城市供水范圍,根據(jù)用戶使用量計(jì)量征收。用戶在交納水費(fèi)的同時(shí),交納污水處理費(fèi)。1999年國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部《關(guān)于貫徹城市供水價(jià)格管理辦法有關(guān)問題的通知》將水價(jià)改革納入價(jià)格調(diào)控計(jì)劃。2001年《國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門定價(jià)目錄》規(guī)定，中央直屬及跨省水利工程供水的出庫(kù)價(jià)格，由計(jì)委定價(jià)。地方水利工程供水水價(jià)，統(tǒng)一由省級(jí)水行政主管部門會(huì)同價(jià)格、財(cái)政等有關(guān)部門申報(bào)水價(jià)方案，省級(jí)政府負(fù)責(zé)審批。2002年,國(guó)家計(jì)委等五部委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市供水價(jià)格改革工作的通知》,確定了推進(jìn)城市供水價(jià)格改革的主要內(nèi)容和相關(guān)政策措施。建立以節(jié)約用水為核心的合理的水價(jià)形成機(jī)制，改革供水企業(yè)和污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制。2002年《水法》規(guī)定，水利工程供水水價(jià)由省級(jí)以上人民政府價(jià)格主管部門會(huì)同同級(jí)水行政主管部門或者其他供水行政主管部門依據(jù)職權(quán)制定。2003年8月國(guó)家發(fā)改委與水利部《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定，從2004年1月1日起，供水價(jià)格納入商品價(jià)格范疇。這都屬于第四種類型。（2）、（3）和（5）歷史上不存在。

　　綜合以上三個(gè)方面，我國(guó)水資源配置機(jī)制實(shí)際上有8種模式：即111模式（也就是上述三個(gè)維度中每一維度的第一種類型的組合，以下同）、112模式、114模式、124模式、224模式、234模式、444模式、445模式。

　　我國(guó)當(dāng)前的水資源配置機(jī)制正處于從234模式向444模式過度時(shí)期。還沒有建立水資源價(jià)值核算體系，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)普遍較低且征收不到位，水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制不健全，補(bǔ)償渠道不暢，補(bǔ)償額嚴(yán)重不足。公益性服務(wù)虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損混淆。成本不實(shí)問題遠(yuǎn)未解決，壟斷行業(yè)沒有統(tǒng)一可比成本，水價(jià)調(diào)整聽證的透明度不夠，政府價(jià)格主管部門公布供水成本和價(jià)格信息的工作尚不完善，末級(jí)渠系水價(jià)秩序混亂。水價(jià)依然偏低，水價(jià)體系不合理。

　　隨著《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》的實(shí)施，水資源管理體系分割、混亂問題將會(huì)得到解決，但有些問題將變得更加突出，（1）取水許可以各地分配的水量或分水協(xié)議為前提，因此今后各地應(yīng)分配的總水量是一個(gè)爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。一個(gè)地區(qū)應(yīng)分配的水量與該地區(qū)的歷史用水狀況、人口、面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)，今后一個(gè)流域的上下游、左右岸的各省市將在上述方面競(jìng)爭(zhēng)，可能出現(xiàn)的結(jié)果是歷史上用水越多，分配的水量越多。（2）對(duì)一個(gè)地區(qū)內(nèi)部來說，先申請(qǐng)的可以得到取水許可，后申請(qǐng)的由于本區(qū)配額用完而不能得到許可，結(jié)果可能出現(xiàn)一些不太急需的項(xiàng)目占用了水量，而一些急需的項(xiàng)目則得不到許可。（3）取水許可是動(dòng)態(tài)的，由于總水量基本穩(wěn)定，需求增加，單位許可平均取水量應(yīng)不斷減少，如果定額不變，單位許可平均取水量不減少，新增需水將無法解決。今后用水定額的調(diào)整將成為一個(gè)關(guān)鍵。（4）目前的需求水權(quán)是通過分水計(jì)劃體現(xiàn)的，允許交易的取水權(quán)是一種供給方的水經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)水權(quán)理論，今后需求方水權(quán)的分散化可能是個(gè)方向。（5）實(shí)施總量控制與水權(quán)交易后，由于地下水資源轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃r(jià)資產(chǎn)，各用水戶以水權(quán)謀利的動(dòng)機(jī)將會(huì)加劇。如果用水戶不按照核定的水權(quán)量抽取地下水，出現(xiàn)多抽的現(xiàn)象而又未被懲罰，用水戶將沒有購(gòu)買水權(quán)的積極性。如果已出讓水權(quán)的用水戶沒有按照規(guī)定的協(xié)議削減其地下水抽取量而又未被監(jiān)控，那么，用水戶就有過度讓度水權(quán)的誘因。對(duì)各用水戶抽取地下水情況的監(jiān)控是保證地下水權(quán)交易順利開展的關(guān)鍵[3]。（6）實(shí)行總量控制和取水許可后，各級(jí)水主管部門的權(quán)利越來越大。解決以上這些問題可能需要445模式，因此，445模式可能代表著我國(guó)水資源配置機(jī)制的變化方向。　

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