2003年8月27日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)，自2004年7月1日起施行。該法第一條規(guī)定：“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，根據(jù)憲法，制定本法。”這是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。該法是世界上第一部統(tǒng)一的綜合性行政許可法，它適應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)軌和社會整體轉(zhuǎn)型對行政審批制度進(jìn)行根本改革和全面規(guī)范的迫切需要，它的頒布實(shí)施，對于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，鞏固行政審批的改革成果，進(jìn)一步推動行政審批改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，具有十分重要的意義和作用。
　　一、行政許可概述
　　(一)行政許可的概念
　　《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。”該法第三條第二款的規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。”
　　根據(jù)《行政許可法》的上述規(guī)定，結(jié)合我國行政法學(xué)界近年來的研究成果，可以對行政許可的概念作如下界定：所謂行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。在社會生活中，對于公民來說，凡是法律不禁止的，就是公民可以自由從事的。法律上禁止的行為有的是“禁絕”的，即任何人都不能從事；但有些法律上禁止的行為，則是出于公共利益、公共安全的考慮，加以一定的控制，其目的并不是要“禁絕”，具備一定條件經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)仍然可以從事，這就是我們所說的行政許可。
　　(二)行政許可的特征
　　行政許可具有以下特征：
　　1．行政許可是一種行政行為�！缎姓�許可法》第二條將“行政許可”界定為“行政機(jī)關(guān)的行為”。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)的行為不都是行政行為，作出行政許可行為的主體也不一定都限于行政機(jī)關(guān)。“行政許可”特指行政機(jī)關(guān)依法對相對人的申請進(jìn)行審查，準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予相對人從事特定活動的職權(quán)行為，不包括行政機(jī)關(guān)的一般行為，如民事行為。這里的“行政機(jī)關(guān)”也并非限于嚴(yán)格意義上的“行政機(jī)關(guān)”，而是包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。
　　2．行政許可是依據(jù)申請的行政行為。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政許可必須“根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請”進(jìn)行，可見行政許可行為無疑應(yīng)歸人“依申請的行政行為”的范疇。行政相對人提出申請，是行政許可的前提條件。
　　行政機(jī)關(guān)針對行政相對人的申請，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政機(jī)關(guān)不因行政相對人準(zhǔn)備從事某項活動而主動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照。例如，文化行政管理部門發(fā)放文物出口許可憑證、海洋局發(fā)放廢棄物傾倒許可證、民航局發(fā)放機(jī)場使用許可證的行為，都是以有關(guān)相對人的申請為其前提的。
　　行政許可是基于行政相對人的申請作出的行政行為，行政相對人的申請為行政許可行為的作出提供了前提，但并不是說申請使行政許可具有雙方行為的性質(zhì)，行政許可是行政機(jī)關(guān)基于行政權(quán)而為的單方行為，申請并不意味著必定得到行政機(jī)關(guān)的許可。行政相對人提出申請，是其從事某種法律行為之前必須履行的法定義務(wù)。
　　3．行政許可是有限設(shè)禁和解禁的行政行為�！缎姓�許可法》第二章所規(guī)定的“行政許可的設(shè)定”解決的是該不該設(shè)禁、由誰設(shè)禁、如何設(shè)禁以及設(shè)什么禁的問題，而其他章節(jié)所規(guī)定的就是該不該解禁、由誰解禁和如何解禁的問題，行政許可存在的前提就是法律規(guī)范的一般禁止。行政許可的設(shè)定是法律規(guī)范的一般禁止，而行政許可的實(shí)施就是對是否可以解除一般禁止依法作出判斷的過程，其目的是對符合條件和具備資格的特定對象解禁。這里所說的一般禁止，或者稱有限禁止、相對禁止，是指不經(jīng)過個別批準(zhǔn)、認(rèn)可、核準(zhǔn)或者資質(zhì)確認(rèn)等便不能從事的活動，是和“絕對禁止”相對應(yīng)的概念。行政許可領(lǐng)域的“一般禁止”，多是基于行政管理、公益維護(hù)以及社會秩序維護(hù)或者財政上的理由而暫且設(shè)定的禁止。而且，這種“禁”是有嚴(yán)格限制的，即僅限于相對人從事的“特定活動”，對“特定活動”以外的事項，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)均不得隨意設(shè)禁。換言之，行政許可的內(nèi)容是國家一般禁止的活動，為適應(yīng)社會生活和生產(chǎn)的需要，對符合一定條件者解除禁止，允許其從事某項特定活動，享有特定權(quán)利和資格。許可是對禁止的解除，沒有法律規(guī)范的一般禁止，便不存在行政許可。例如，制作、運(yùn)輸、銷售爆破物品是國家一般禁止的行為，但是，國家為了國防安全、社會治安和社會建設(shè)的需要，對符合特定條件的組織或者個人準(zhǔn)許其實(shí)施這類行為。又如，駕駛機(jī)動車，本來是人人都可以從事的活動，但是，為了該領(lǐng)域的管理和安全等，國家設(shè)定了一整套駕駛執(zhí)照管理制度，只有依法取得駕駛執(zhí)照并履行了相應(yīng)手續(xù)者，才有資格駕駛機(jī)動車。正是有了前面的禁止，才會產(chǎn)生隨后的許可。行政許可是行政機(jī)關(guān)管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的重要手段之一。
　　4．行政許可是授益性行政行為。行政許可引起的法律后果是行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予行政相對人從事某種特定的行為，該行為存在的前提是法律的一般禁止，而解禁無疑意味著行政相對人獲得了某種“特權(quán)”。所以行政許可不同于行政處罰和行政強(qiáng)制措施，它不是對相對人課以義務(wù)或者處以懲罰的行為，而是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的行政行為，即免除被許可人某種不作為的義務(wù)，使其可以行使某種權(quán)利或者獲得行使某種權(quán)利的資格的行政行為。從這種意義上講，與行政處罰和行政征收等基于法律對行政相對人的權(quán)益剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的授益性行政行為。
　　5．行政許可是要式行政行為。所謂要式行政行為，是指必須遵循一定的法定程序并具備某種書面形式的行政行為。行政許可應(yīng)遵循一定的法定程序，并應(yīng)以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)、認(rèn)可和證明，必要時還應(yīng)附加相應(yīng)的輔助性文件。這種明示的書面許可是行政許可在形式上的特點(diǎn)。

　　(三)行政許可的種類
　　為了全面了解我國許可制度的現(xiàn)狀及存在的合理性，從理論上對行政許可制度進(jìn)行總體的概括和研究，有必要對行政許可進(jìn)行種類劃分。類型不同，其間規(guī)則也有區(qū)別。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，行政許可會有不同的分類，下面介紹行政許可最常見的幾種分類：
　　1．行政許可的一般分類
　　《行政許可法》將行政許可分為五類：一般許可(或稱普通許可)、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記。針對不同許可的特點(diǎn)，《行政許可法》規(guī)定了不同的特別程序。
　　(1)一般許可。一般許可又稱普通許可，是指許可機(jī)關(guān)不需要特殊條件的許可，只要申請人依法向主管行政機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審查核實(shí)其符合法定的條件，該申請人就能夠獲得從事某項活動的權(quán)利或者資格，對申請人并無特殊限制，如駕駛許可、營業(yè)許可等。它是運(yùn)用最廣泛的一種行政許可，適用于直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項。一般許可的功能主要是防止危險、保障安全，通常沒有數(shù)量限制。根據(jù)《行政許可法》第十二條第一項規(guī)定，對“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項”所設(shè)定的許可，都可歸為一般許可的范疇。對于一般許可，申請人的申請符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書面決定。行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。
　　(2)特許。特許是指直接為相對人設(shè)定權(quán)利能力、行為能力、特定的權(quán)利或者總括性法律關(guān)系的行為，又稱為設(shè)權(quán)行為。它是許可機(jī)關(guān)在特別情況下向申請人發(fā)放的含有特別內(nèi)容的許可，是基于行政、社會或者經(jīng)濟(jì)上的需要，將本來屬于國家或者某行政機(jī)關(guān)的某種權(quán)利(力)賦予私人的行政行為，是由行政機(jī)關(guān)代表國家向被許可人授予某種特定的權(quán)利。特許這類許可的申請條件比一般許可嚴(yán)格，適用范圍更窄。特許適用的范圍主要包括有限自然資源開發(fā)利用、有限公共資源的配置、直接關(guān)系公共利益的特定壟斷性行業(yè)的市場準(zhǔn)人等，需要賦予特定權(quán)利的事項。特許的主要功能是分配稀缺資源，一般有數(shù)量控制。對特許事項，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公開、公平競爭的方式作出許可決定。
　　(3)認(rèn)可。認(rèn)可是由行政機(jī)關(guān)對申請人是否具備特定技能的認(rèn)定，主要適用于為公眾提供服務(wù)、直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。常見的需要認(rèn)可的資格、資質(zhì)有律師資格、注冊會計師資格、醫(yī)師資格、注冊安全工程師資格、建筑企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)等。
　　認(rèn)可的主要功能是為提高從業(yè)者從業(yè)水平或者某種技能、信譽(yù)而設(shè)，沒有數(shù)量限制。認(rèn)可主要是通過考試的方式進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)通過考試、考核方式?jīng)Q定是否予以認(rèn)可。具體說來，賦予公民特定資格，依法應(yīng)當(dāng)舉行國家考試的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)考試成績和其他法定條件作出行政許可決定；賦予法人或者其他組織特定的資格、資質(zhì)的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的專業(yè)人員構(gòu)成、技術(shù)條件、經(jīng)營業(yè)績和管理水平等的考核結(jié)果作出行政許可決定。
　　(4)核準(zhǔn)。核準(zhǔn)是由行政機(jī)關(guān)對某些事項是否達(dá)到規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范等進(jìn)行核對、判斷和審查確定，申請人符合要求，即允許其從事某項活動。核準(zhǔn)主要適用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施的設(shè)計、建造、安裝和使用以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗(yàn)、檢疫事項。根據(jù)《行政許可法》第十二條第四項規(guī)定，“直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項”，可以設(shè)定行政許可。核準(zhǔn)的主要功能是為了防止社會危險、保障安全，沒有數(shù)量限制。核準(zhǔn)事項，行政機(jī)關(guān)一般要實(shí)地按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范依法進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測、檢疫，并根據(jù)檢驗(yàn)、檢測、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。例如，根據(jù)《消防法》的規(guī)定，建筑工程竣工時，必須經(jīng)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防驗(yàn)收；未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，不得投入使用。
　　(5)登記。登記是指行政機(jī)關(guān)通過形式審查確定個人、企業(yè)或者其他組織符合規(guī)定的條件，確立個人、企業(yè)或者其他組織的特定主體資格。登記的功能是確立申請人的市場主體資格。登記事項沒有數(shù)量限制，行政機(jī)關(guān)一般只對申請登記的材料進(jìn)行形式審查，申請人對申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)。《行政許可法》第三十一條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對其申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。”《行政許可法》第五十六條規(guī)定：“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以登記。”實(shí)踐中由于行政登記非�；靵y，其性質(zhì)、歸類等也有多種說法�！缎姓�許可法》中規(guī)定的登記，主要針對企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項。所謂確定主體資格，主要是指市場組織、事業(yè)組織、社會團(tuán)體等企業(yè)或者其他組織設(shè)立時所需要的主體資格。相應(yīng)的，諸如婚姻登記、產(chǎn)權(quán)登記之類的登記行為則被排除在行政許可法調(diào)整的范圍之外。
　　從廣義上講，登記和備案都可以作為行政許可的一種類型。但是，從前述行政許可的特征來看，登記和備案都不具有法律的一般禁止這個前提。盡管登記、備案時也要進(jìn)行審查，但是，此時的審查皆(應(yīng))是形式審查，只要符合形式要件，有關(guān)行為便告完成，并不存在解禁與否的問題。因此，應(yīng)該將登記和備案制度與狹義上的行政許可區(qū)分開來。許可制和登記(備案)制的區(qū)別，在于許可制以事前審查為重點(diǎn)，而登記(備案)制更側(cè)重事后監(jiān)督檢查。因此，實(shí)行登記(備案)制的一個前提條件是相應(yīng)的事后監(jiān)管體制的完善。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和私人權(quán)利意識的確立，許多領(lǐng)域的事前審查制轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管制，已是形勢發(fā)展的必然。
　　除了前述五種類型外，法律、行政法規(guī)還可以設(shè)定其他行政許可。
　　2．行為許可與資格許可
　　行為許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請，允許其從事某種活動的許可形式。這類許可的目的是允許符合條件的相對人從事某種活動。相對人只要取得行政機(jī)關(guān)某項許可，就可以從事某種活動，如開業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營等活動。行為許可具有以下特點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證是從事某種活動的證明，沒有該許可，任何公民、法人或其他組織不得進(jìn)行某種行為。第二，許可僅限于某種行為、活動，不含有資格權(quán)能的特別證明。第三，申請該類許可不必經(jīng)過嚴(yán)格的考試程序。如生產(chǎn)管理部門發(fā)放的產(chǎn)品生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門或機(jī)構(gòu)發(fā)放的安全生產(chǎn)許可證、林業(yè)部門核發(fā)的采伐許可證、環(huán)保部門發(fā)放的排污許可證都是行政機(jī)關(guān)對相對人某種行為的允許證明。行為許可是相對于資格許可而言的，其主要目的是限制普通人在規(guī)定領(lǐng)域的行為自由，保護(hù)公共安全和國有資源等。
　　資格許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對人的申請，通過考核程序核發(fā)一定證明文書，允許持有人從事某一職業(yè)或進(jìn)行某種活動。這種許可的特點(diǎn)是：第一，許可證是個人某種資格的證明，如律師證、注冊安全工程師執(zhí)業(yè)證、注冊建筑師證等是持證人資格水平的證明。第二，資格許可的有效期限較穩(wěn)定，在相對較長時間內(nèi)能起到資格證明作用，持證人超過一定期限不行使某權(quán)能或采取某種行為則可能導(dǎo)致許可證失效。資格許可的目的是通過制定最低限度標(biāo)準(zhǔn)限制某一行業(yè)的行業(yè)人員，以避免不合格人員從事該行業(yè)可能造成的損失。在我國，資格許可主要存在于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)和領(lǐng)域。資格許可與行為許可相比，有以下特征：一是獲得資格許可一般要經(jīng)過專門訓(xùn)練和考核才能取得，并非所有人都能夠獲得此類許可。二是并非所有取得資格許可的人都有從事某活動的行為自由，如果要從事某一一行為，還必須在獲得資格許可的基礎(chǔ)上再次申領(lǐng)行為許可證。如獲得律師資格的人要從事律師職業(yè)，還必須以律師資格為條件向司法行政機(jī)關(guān)申請到律師執(zhí)照才能夠從事律師職業(yè)，取得注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格證書的人要從事注冊安全工程師職業(yè)，還必須以注冊安全工程師資格為條件，經(jīng)過申請注冊登記才能以注冊安全工程師名義執(zhí)業(yè)。從國外的情況看，這種資格許可大都由行業(yè)工會等社會中介組織負(fù)責(zé)。我國行政許可法中也規(guī)定，公民特定資格的考試由行政機(jī)關(guān)或行業(yè)組織實(shí)施。
　　3．權(quán)利性許可與附義務(wù)許可
　　根據(jù)是否附加義務(wù)可以把行政許可分為權(quán)利性許可和附義務(wù)許可。
　　權(quán)利性許可是指被許可人可以自由放棄行使該項許可所賦予的權(quán)利，而他本人并不需要為此承擔(dān)某些法律責(zé)任和后果。如特殊刀具購買證、射擊運(yùn)動槍支購買證、個體戶的營業(yè)執(zhí)照、出國護(hù)照、駕駛執(zhí)照、捕撈許可證、律師執(zhí)照、傾廢許可證等，申請人獲得以上許可證后，有權(quán)隨時放棄從事該項許可所允許的活動，行政許可機(jī)關(guān)不會因此追究其責(zé)任。
　　附義務(wù)的行政許可指行政許可證的持有人在獲得該許可證的同時便承擔(dān)了在一定期限內(nèi)從事該項活動的義務(wù)，如果在此期限內(nèi)沒有從事該項活動，便會因此承擔(dān)一定的法律責(zé)任。如獲得建設(shè)用地許可后的兩年內(nèi)不進(jìn)行建設(shè)，該建設(shè)用地將被收回。
　　行政許可分為權(quán)利性許可和附義務(wù)許可，主要是由許可證持有人取得的權(quán)利是附條件的，受到一定限制的權(quán)利。由于許可對象在內(nèi)容上具有特定性、獨(dú)占性，所以許可證持有人對該許可事項無法與其他申請人共享，必然排斥其他申請人，為此，必須對許可證持有人加以一定限制，如果許可證持有人無視這種限制，他將被剝奪行使這一權(quán)利的資格。
　　4．長期許可、短期許可與臨時許可
　　根據(jù)行政許可有效期的長短，還可以把行政許可分為長期許可、短期許可和臨時許可。
　　所謂長期許可是指許可機(jī)關(guān)賦予申請人許可證的有效期較長的一種許可。根據(jù)《電視劇制作許可證制度》規(guī)定，長期許可證的有效期為3年。期滿時，若需繼續(xù)制作電視劇，須重新申請。
　　行政許可機(jī)關(guān)根據(jù)申請人的條件和法律賦予其許可證的有效期較短，可稱這種許可為短期或臨時許可。例如《電視劇制作許可證制度》規(guī)定，臨時許可證只限于所申報的劇目使用，對其他戲劇無效。持有臨時許可證單位，辦理電視劇播出手續(xù)后，應(yīng)及時將許可證交回發(fā)證單位。
　　(四)行政許可的原則
　　行政許可的原則是指由法律規(guī)定或認(rèn)可的、貫穿于行政許可活動的始終，對行政許可的設(shè)定與實(shí)施具有普遍指導(dǎo)作用的原則。
　　1．許可法定原則
　　《行政許可法》第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”
　　2．許可公開、公平、公正原則
　　《行政許可法》第五條第一款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。”
　　3．許可便民、效率原則
　　《行政許可法》第六條規(guī)定：“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”
　　4．保障被許可人合法權(quán)利原則
　　《行政許可法》第七條、第八條的規(guī)定體現(xiàn)了保障被許可人合法權(quán)利原則，這是行政許可立法最大的進(jìn)步�！缎姓�許可法》明文規(guī)定保障被許可人合法權(quán)利，充分體現(xiàn)了法律規(guī)范的人文關(guān)懷。
　　5．許可監(jiān)督檢查原則
　　《行政許可法》第十條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)健全對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督制度，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公民、法人或者其他組織從事行政許可事項的活動實(shí)施有效的監(jiān)督。”

　　二、行政許可的設(shè)定
　　(一)行政許可的設(shè)定范圍
　　行政許可的設(shè)定范圍包括以下方面：
　　1．行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予公民、法人或者其他組織從事特定活動的事項。主要包括直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動。這些特定事關(guān)重大，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)。
　　2．賦予公民、法人或者其他組織特定權(quán)利并且具有數(shù)量限制的事項。主要包括有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等。自然資源、公共資源配置等諸如此類的行政許可，由于數(shù)量有限，如何開發(fā)和配置，讓其發(fā)揮到最大限度，必須對進(jìn)入這些特定權(quán)利的行政相對人給予市場準(zhǔn)人的審查。
　　3．資格、資質(zhì)方面的事項。主要包括提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項。這些行政許可的取得，要經(jīng)過嚴(yán)格考核，通過考核，還要進(jìn)行審查后發(fā)給特定的資格和資質(zhì)。
　　4．對特定物的檢測、檢驗(yàn)和建議。只要包括直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項。
　　5．確定主體資格的事項。主要包括企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，對這些許可，需要行政機(jī)關(guān)確定其主體資格。
　　(二)行政許可的設(shè)定權(quán)限
　　法律、法規(guī)、規(guī)章的設(shè)定權(quán)包括：
　　1．法律可以根據(jù)需要設(shè)定任何一種形式的許可。
　　2．行政法規(guī)除有權(quán)對法律設(shè)定的許可作具體規(guī)定外，還可以根據(jù)需要，在不違反法律、不侵害公民法人合法權(quán)益情況下設(shè)定其他許可。
　　3．地方性法規(guī)除對法律法規(guī)設(shè)定的許可作具體規(guī)定外，有權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)結(jié)合地方特色和需要設(shè)定許可，但不得違反法律、行政法規(guī)，不得妨礙國家統(tǒng)一的管理權(quán)限和公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利。
　　4．規(guī)章有權(quán)根據(jù)需要就法定事項規(guī)定許可標(biāo)準(zhǔn)、許可條件、許可程序和其他內(nèi)容，但不得與法律法規(guī)相抵觸。規(guī)章以下規(guī)范性文件不得規(guī)定任何行政許可。
　　從以上闡述，我們可以看出，行政許可的設(shè)定權(quán)是立法權(quán)，是創(chuàng)制公民權(quán)利和義務(wù)的權(quán)力。
　　(三)法規(guī)、規(guī)章的許可規(guī)定權(quán)
　　規(guī)定權(quán)是對已有的法律規(guī)范結(jié)合實(shí)施的需要進(jìn)行解釋和適用的權(quán)力。具體到行政許可規(guī)定權(quán)，是對法律、行政法規(guī)設(shè)定行政許可制定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等具體適用的權(quán)力。舉例說明，有關(guān)網(wǎng)吧的營業(yè)許可，由于經(jīng)濟(jì)情況、文化水平不同，需求量木同，因此，各地區(qū)可根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)對網(wǎng)吧的總體數(shù)量作出規(guī)定。這是在已有的行政許可基礎(chǔ)上作出的操作性的規(guī)定。所以，法規(guī)、規(guī)章的許可規(guī)定權(quán)不屬于立法權(quán)，自然不包含在許可設(shè)定權(quán)范圍內(nèi)。

　　三、行政許可的實(shí)施
　　(一)行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)
　　1．行政機(jī)關(guān)。《行政許可法》第二十二條規(guī)定：“行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”
　　2．法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織�！缎姓�許可法》第二十三條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。”
　　3．行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)的范圍內(nèi)委托的其他行政機(jī)關(guān)�！缎姓�許可法》第二十四條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)的范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將委托行政機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。”
　　(二)行政許可的實(shí)施程序
　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，第四章規(guī)定了行政許可的實(shí)施程序。行政許可的程序就是國家為保證行政許可權(quán)公正和有效行使而規(guī)定的，實(shí)施行政許可行為所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、順序、方式和時限。可以說，一部《行政許可法》就是一部集中規(guī)范行政許可權(quán)行使的程序法。行政許可法的制定是我國依法行政的一個重大舉措，它是國家建設(shè)法制政府的莊嚴(yán)承諾，所以應(yīng)該認(rèn)真研究行政許可法的程序。
　　1．行政許可的申請與受理
　　行政許可是授益性的行政行為，但是行政許可的開啟不是行政機(jī)關(guān)主動的，而是由公民、法人或者其他組織申請后，才進(jìn)入到行政許可的程序階段。換句話來說，如果申請人不提出申請，行政機(jī)關(guān)就不能自動進(jìn)入行政許可程序。
　　行政許可的申請是指公民、法人或者其他組織向行政機(jī)關(guān)提出擬從事依法需要取得行政許可的特定活動的請求并期望行政機(jī)關(guān)做出許可決定的行為。申請程序因行政相對人行使申請權(quán)而開始，那么行政機(jī)關(guān)就負(fù)有針對該項申請做出答復(fù)的義務(wù)。申請程序應(yīng)當(dāng)包括以下要素：(1)申請人有明確的意思表示；(2)申請應(yīng)當(dāng)在一定的期限內(nèi)提出(具體應(yīng)參照相應(yīng)的法律法規(guī))。行政許可申請在大多數(shù)情況下，必須以書面形式提出，當(dāng)法律允許以口頭形式提出申請時，申請人亦可以直接通過口頭形式向行政機(jī)關(guān)提出許可申請，行政許可機(jī)關(guān)在制作筆錄載明相應(yīng)事項并經(jīng)申請人簽字后也可以。
　　為了方便申請人通過書面形式提出申請，《行政許可法》還規(guī)定了與之相配套的保障制度：(1)行政機(jī)關(guān)免費(fèi)提供申請書格式文本制度(第二十九條)；(2)行政機(jī)關(guān)公示與解釋制度(第三十條)；(3)許可申請人對申報材料真實(shí)性負(fù)責(zé)制度(第三十一條)；(4)與許可事項無關(guān)材料排除制度�！缎姓�許可法》第三十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得要求申請人提交與其申請事項的行政許可事項無關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”
　　行政許可機(jī)關(guān)在對申請材料進(jìn)行形式上審查后，可能會做出(1)及時告知不受理。(2)及時作出不予受理決定。(3)允許當(dāng)事人當(dāng)場更正。(4)告知申請人進(jìn)行補(bǔ)正后提出申請。(5)直接接受申請。
　　2．行政許可的審查與決定
　　當(dāng)行政機(jī)關(guān)正式受理許可申請之后，即進(jìn)入到審查和決定階段。申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場做出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場做出書面的行政許可決定。行政機(jī)關(guān)對行政許可申請進(jìn)行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。
　　行政決定是指行政許可機(jī)關(guān)在對許可申請材料進(jìn)行審查、核實(shí)的基礎(chǔ)上，針對不同情況做出是否準(zhǔn)予行政許可的決定。
　　根據(jù)《行政許可法》第三十八條的規(guī)定，行政許可決定的類型主要有兩種形式，即準(zhǔn)予行政許可的決定和不予許可的決定。
　　(1)準(zhǔn)予行政許可的決定。一般說來，行政許可機(jī)關(guān)在對申請材料進(jìn)行審查、核實(shí)以后，申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，依法不需要對許可申請做實(shí)質(zhì)性審查，且能夠當(dāng)場決定的，就可當(dāng)場作出準(zhǔn)予行政許可；對在申請人的申請經(jīng)實(shí)質(zhì)性審查后，認(rèn)為符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，且沒有數(shù)量限制的，可以作出準(zhǔn)予行政許可；在有數(shù)量限制的情況下，經(jīng)審查，認(rèn)為申請復(fù)核法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，且在提出申請的順序或在招標(biāo)、拍賣等公平競爭中處于優(yōu)勢地位的，準(zhǔn)予其行政許可。
　　(2)不予行政許可的決定。一般說來行政許可機(jī)關(guān)在對申請材料進(jìn)行審查、核實(shí)以后，對申請人的申請經(jīng)實(shí)質(zhì)性審查后，認(rèn)為不符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，作出不予行政許可決定；在有數(shù)量限制的情況下，經(jīng)審查，認(rèn)為不屬于條件優(yōu)先者，作出不予行政許可決定。
　　3．行政許可的聽證
　　行政許可的聽證包括依職權(quán)聽證和依申請聽證兩種形式。聽證按照下列程序進(jìn)行：
　　(1)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉證的時間、地點(diǎn)通知申請人，利害關(guān)系人，必要時予以公告。
　　(2)聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行。
　　(3)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關(guān)系人認(rèn)為主持人與該行政許可事項有直接利害關(guān)系的，有權(quán)請求回避。
　　(4)舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應(yīng)當(dāng)提供審查意見的證據(jù)、理由，申請人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證。
　　(5)聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，聽證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽證參加人確認(rèn)無誤后或者蓋章。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定。
　　4．行政許可的變更與延續(xù)
　　取得許可的相對人，其活動超出范圍的，影響許可機(jī)關(guān)申請變更許可內(nèi)容。許可機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)相對人活動明顯超越許可范圍的，亦可主動變更行政許可。這種變更實(shí)質(zhì)上是對原許可證的變更，一般需要行政許可機(jī)關(guān)審查重新核發(fā)許可證。
　　許可證有效期屆滿后，許可證自行失效。如果持證人希望繼續(xù)從事許可活動，則必須在屆滿前或?qū)脻M后一定期限內(nèi)向許可機(jī)關(guān)提出延展、變更許可證申請。行政許可機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為符合繼續(xù)持證條件的，必須在法定期限內(nèi)負(fù)責(zé)更換許可證或延續(xù)許可證有效期。

　　四、行政許可的費(fèi)用
　　(一)行政許可費(fèi)用的收取
　　《行政許可法》第五十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對行政許可事項進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機(jī)關(guān)提供行政許可申請書格式文本，不得收費(fèi)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入本行政機(jī)關(guān)的預(yù)算，由本級財政予以保障，按照批準(zhǔn)的預(yù)算予以撥付。”從第五十八條的規(guī)定，可以得出：(1)實(shí)施行政許可不得收取任何費(fèi)用；(2)但其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，可以收��；(3)實(shí)施行政許可的費(fèi)用由財政予以撥付。
　　(二)行政許可費(fèi)用的管理
　　《行政許可法》第五十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，依照法律、行政法規(guī)收取費(fèi)用的，應(yīng)當(dāng)按照公布的法定項目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)；所收取的費(fèi)用必須全部上繳國庫，任何機(jī)關(guān)或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分。財政部門不得以任何形式向行政機(jī)關(guān)返還或者變相返還實(shí)施行政許可所收取的費(fèi)用。”
　　五、監(jiān)督檢查
　　(一)監(jiān)督檢查的涵義及作用
　　監(jiān)督檢查是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的檢查監(jiān)督，糾正行政許可實(shí)施中的違法行為，以及行政機(jī)關(guān)通過對被許可人從事行政許可事項活動情況進(jìn)行核查，以查處公民、法人或者其他組織違法從事行政許可的行為。建立健全監(jiān)督檢查制度非常重要，這對我國行政機(jī)關(guān)依法行政，糾正行政相對人違法行為將產(chǎn)生積極的作用。眾所周知，我國人口眾多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，如何把有限的自然資源、社會資源合理配置，讓其發(fā)揮最大的功效，這是行政機(jī)關(guān)宏觀調(diào)控的重要措施。目前我國資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，我國在高速經(jīng)濟(jì)增長的同時，資源的高消耗也是不爭的事實(shí)。我國的社會正處于轉(zhuǎn)型期，行政機(jī)關(guān)的辦事作風(fēng)也是一個重大的問題，在這種情況下，制定《行政許可法》，并專設(shè)一章對行政許可的監(jiān)督檢查，是非常必要的。監(jiān)督檢查的作用體現(xiàn)在：
　　1．可以糾正行政機(jī)關(guān)辦事的不良作風(fēng)，提高行政效率。
　　2．可以使我國的資源得以最佳配置，發(fā)揮其最大功效。
　　3．可以保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。
　　4．可以有效糾正公民、法人或者其他組織在從事行政許可事項中的違法行為。
　　(二)監(jiān)督檢查的主體、客體和內(nèi)容
　　1．監(jiān)督檢查的主體
　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國檢查監(jiān)督的主體包括具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)；法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托的其他行政機(jī)關(guān)；個人和組織等。
　　2．監(jiān)督檢查的客體
　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國檢查監(jiān)督的客體包括正在實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)，正在實(shí)施行政許可的法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托的正在實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)；被授予行政許可權(quán)的公民、法人或者其他組織。
　　3．監(jiān)督檢查的內(nèi)容
　　根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，我國監(jiān)督檢查的內(nèi)容包括具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織實(shí)施行政許可的行為；行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定委托的其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為；被授予行政許可權(quán)的公民、法人或者其他組織從事行政許可的事項活動情況。
　　六、法律責(zé)任
　　(一)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任
　　行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任是指由于行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可以總結(jié)以下幾種：(1)行政機(jī)關(guān)及其工作人員對申請行政許可的公民、法人或者其他組織的申請的不作為；(2)行政機(jī)關(guān)工作人員在辦理行政許可、實(shí)施監(jiān)督檢查，索取或收受他人財物或者謀取其他利益的違法犯罪行為；(3)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，濫用職權(quán)、玩忽職守，導(dǎo)致行政相對人應(yīng)該被授予許可而不能獲得，不應(yīng)該被授予許可的而獲得，違法招標(biāo)、拍賣的行為；(4)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，擅自收費(fèi)或者不按法定項目和標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)違法行為；(5)截留、挪用或者變相私分實(shí)施行政許可的費(fèi)用的行為；(6)行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的違法行為；行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查不力，造成嚴(yán)重后果的行為等。針對這些違法犯罪行為應(yīng)分別對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)主管人員和其他直接責(zé)任人員追究刑事、行政和民事責(zé)任。
　　(二)行政相對人的法律責(zé)任
　　行政相對人的法律責(zé)任是指公民、法人或者其他組織違法從事被授予行政許可的事項的活動而承擔(dān)的法律責(zé)任。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定可以總結(jié)為如下幾種：(1)行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料申請行政許可的違法行為；(2)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的違法犯罪行為；(3)行政相對人違法從事行政許可，涂改、轉(zhuǎn)讓、倒賣、出租和出借行政許可證件或者非法轉(zhuǎn)讓行政許可的違法犯罪行為；(4)行政相對人違法從事行政許可，超越行政許可范圍進(jìn)行活動的違法犯罪行為；(5)向監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)隱瞞有關(guān)情況，提供虛假材料或者拒絕提供真實(shí)材料的違法犯罪的行為；(6)行政相對人未經(jīng)行政許可，擅自從事行政許可活動的。針對這些違法犯罪行為應(yīng)對行政相對人按照違法犯罪的情節(jié)分別追究刑事、行政和民事責(zé)任。