第二章 中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法
第一節(jié) 安全生產(chǎn)法的立法目的、適用范圍
一、安全生產(chǎn)法的立法目的
安全生產(chǎn)問(wèn)題千頭萬(wàn)緒,不僅有法律問(wèn)題,還有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)問(wèn)題。法律的規(guī)范作用很強(qiáng),但它不是萬(wàn)能的,不可能解決所有的問(wèn)題,只能將其中最重要、最緊迫和立法條件成熟的法律問(wèn)題納入其調(diào)整范圍。安全生產(chǎn)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜,當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間,有四個(gè)問(wèn)題影響最大、危害最嚴(yán)重,需要《安全生產(chǎn)法》來(lái)解決。
一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理薄弱。首先應(yīng)當(dāng)肯定,黨和國(guó)家高度重視安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作。不論機(jī)構(gòu)如何改革,各級(jí)人民政府都有負(fù)責(zé)對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的機(jī)構(gòu)。國(guó)家先后制定了幾十部有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、行政法規(guī),安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作初步做到了有法可依。但是必須看到,我國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段,社會(huì)生產(chǎn)力水平較低,決定了生產(chǎn)安全的低水平。由于政府機(jī)構(gòu)多次改革,新舊安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制交替,具有中國(guó)特色的、有權(quán)威的、高效率的、統(tǒng)一的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制,集中統(tǒng)一管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍還未形成。雖然從中央到大部分省級(jí)和部分市縣人民政府都建立了分級(jí)管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),但其規(guī)格、職能、隸屬關(guān)系、人員編制、經(jīng)費(fèi)和監(jiān)督執(zhí)法手段各不相同,不同程度存在著規(guī)格較低、職能不一、隸屬關(guān)系復(fù)雜、人員緊缺、經(jīng)費(fèi)匱乏、監(jiān)督執(zhí)法手段乏力等問(wèn)題。一些政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)安全生產(chǎn)工作重視程度不夠,沒(méi)有真正從政治高度深刻認(rèn)識(shí)到安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全,事關(guān)改革穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)的大局,事關(guān)黨、國(guó)家的政治威信和國(guó)家的國(guó)際形象,誤認(rèn)為安全生產(chǎn)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,缺乏對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感,對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理不到位。
二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱,生產(chǎn)安全事故居高不下。由于安全生產(chǎn)工作監(jiān)督管理不到位,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全條件、主要負(fù)責(zé)人和特種作業(yè)人員安全資格及其安全責(zé)任、安全機(jī)構(gòu)設(shè)置、安全設(shè)施設(shè)備管理、現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)安全保障、交叉作業(yè)和承包租賃場(chǎng)所安全管理、危險(xiǎn)物品和重大危險(xiǎn)源管理以及從業(yè)人員工傷社會(huì)保險(xiǎn)等企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全方面的重要問(wèn)題沒(méi)有基本的法律規(guī)范,許多生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位特別是大量非國(guó)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)條件差,管理混亂,各種事故隱患和不安全因素不能被及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)和消除,以致重大、特大事故頻繁發(fā)生,安全生產(chǎn)的管理與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié),事故水平與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的差距非常大。
三是從業(yè)人員的人身安全缺乏應(yīng)有的法律保障。作為生產(chǎn)安全事故的直接受害者,每年我國(guó)有十幾萬(wàn)人死于各種傷亡事故,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。生產(chǎn)安全事故造成大量的人員
傷亡、巨大的經(jīng)濟(jì)損失和惡劣的社會(huì)影響,使從業(yè)人員及其親屬?zèng)]有安全感,引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,人民的利益高于一切,生命的安全高于一切。各級(jí)人民政府的宗旨是為人民服務(wù)。如果連人民群眾最基本的人身安全都不能得到有效的保障,代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)便無(wú)從談起,社會(huì)和諧也受到破壞。因此,保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員的生命安全,是安全生產(chǎn)工作的主要任務(wù)和目標(biāo),是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門義不容辭的責(zé)任。
四是安全生產(chǎn)問(wèn)題嚴(yán)重制約和影響了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。很多地方和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高經(jīng)濟(jì)效益列為首要任務(wù),對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的安全生產(chǎn)問(wèn)題重視不夠,不能正確處理安全生產(chǎn)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,“要錢不要命”,為了賺錢不惜以犧牲從業(yè)人員生命和發(fā)生事故為代價(jià),減少甚至不進(jìn)行安全生產(chǎn)投入,以降低短期成本追求長(zhǎng)期利潤(rùn)。而一旦發(fā)生重大、特大事故,除了人員死亡之外還會(huì)不同程度地造成經(jīng)濟(jì)損失,其代價(jià)往往要等于或者高于安全生產(chǎn)投入成本,最終廠毀人亡,付出高昂的代價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì),近些年我國(guó)平均每天因安全事故死亡300余人,經(jīng)濟(jì)損失約占GDP的2%左右。
為了解決上述問(wèn)題,《安全生產(chǎn)法》第一條明文規(guī)定:“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理,防止和減少生產(chǎn)安全事故,保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制定本法。”這既是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨,又是法律所要解決的基本問(wèn)題。《安全生產(chǎn)法》的立法指導(dǎo)思想、方針原則、基本法律制度、法律條文都是圍繞這個(gè)立法宗旨確定的。要全面、準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)和實(shí)現(xiàn)《安全生產(chǎn)法》的立法目的,應(yīng)當(dāng)把握下列5點(diǎn):
第一,安全生產(chǎn)工作必須堅(jiān)持安全責(zé)任重于泰山和安全發(fā)展的指導(dǎo)思想。安全生產(chǎn),人人有責(zé)。各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人及其各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)時(shí)刻牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨,認(rèn)真學(xué)習(xí)并貫徹實(shí)施《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,明確安全生產(chǎn)責(zé)任,重視安全生產(chǎn),抓緊安全生產(chǎn),抓好安全生產(chǎn),做到不安全不生產(chǎn),要生產(chǎn)必須安全,以防止和減少重大、特大生產(chǎn)安全事故,減少人員傷亡,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)組織、公民也應(yīng)當(dāng)把安全生產(chǎn)作為人人關(guān)心的大事,關(guān)注安全,關(guān)愛(ài)生命,協(xié)助政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好安全生產(chǎn)工作,營(yíng)造一個(gè)全社會(huì)重視安全生產(chǎn)的氛圍。
第二,依法加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是各級(jí)人民政府和各有關(guān)部門的法定職責(zé)。為了加大監(jiān)督管理力度,《安全生產(chǎn)法》對(duì)各級(jí)人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的安全生產(chǎn)工作任務(wù)、職責(zé)、措施、處罰等方面作出了明確的規(guī)定,賦予其很大的監(jiān)督管理和行政處罰的權(quán)力,同時(shí)也明確了很嚴(yán)格的法律責(zé)任,充分體現(xiàn)了有權(quán)必須負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)一致和權(quán)責(zé)追究的原則,對(duì)各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門提出了依法監(jiān)管、依法處罰的要求。要完成繁重而莊嚴(yán)的安全生產(chǎn)監(jiān)督執(zhí)法工作,各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負(fù)責(zé)人和監(jiān)督檢查人員必須牢固樹(shù)立法制觀念,以對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神,忠于職守,依法行政。
第三,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須把安全生產(chǎn)工作擺在首位,安全生產(chǎn)與生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)要同步。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是安全生產(chǎn)的主體,安全生產(chǎn)是否有位置、有機(jī)構(gòu)、有投入、有措施、有成效,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是關(guān)鍵!栋踩a(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)保障的規(guī)定,都要依靠廠長(zhǎng)經(jīng)理逐項(xiàng)組織落實(shí)。因此,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位必須堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”的方針,警鐘長(zhǎng)鳴,常抓不懈。在任何時(shí)候、任何場(chǎng)所,都不能忘記安全生產(chǎn).
不能有絲毫的含糊動(dòng)搖,不能有絲毫的麻痹松懈,不能有絲毫的僥幸敷衍,不能有絲毫的厭戰(zhàn)情緒。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定,切實(shí)保證安全投入的有效實(shí)施,不斷更新、改造和維護(hù)安全技術(shù)裝備,不斷改善安全生產(chǎn)的“硬件”。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各項(xiàng)安全生產(chǎn)規(guī)章制度、崗位安全責(zé)任、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)安全管理、從業(yè)人員安全素質(zhì)等安全生產(chǎn)的“軟件”建設(shè)。只有這樣,才能使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位具備法定的安全生產(chǎn)條件,防止和減少事故特別是重大、特大事故,實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn),提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
第四,從業(yè)人員必須提高自身安全素質(zhì),防止和減少生產(chǎn)安全事故。大量的從業(yè)人員既是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主要承擔(dān)者,又是生產(chǎn)安全事故的受害者或者責(zé)任者。要保障他們的人身安全,必須盡快提高他們的安全素質(zhì)和安全生產(chǎn)技能。針對(duì)從業(yè)人員安全素質(zhì)較低的現(xiàn)狀,《安全生產(chǎn)法》對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定,目的在于增強(qiáng)他們的安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí),提高他們的安全生產(chǎn)技能,認(rèn)識(shí)到作業(yè)活動(dòng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn),掌握事故預(yù)防措施和安全的工作方法,促使他們盡職盡責(zé)地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作業(yè),預(yù)防事故,及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理事故隱患和不安全因素,最大限度地降低事故發(fā)生率,確保安全生產(chǎn)。只有重視、促進(jìn)從業(yè)人員安全素質(zhì)的提高,才能從根本上提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全水平。
第五,安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加大監(jiān)督執(zhí)法力度,依法制裁安全生產(chǎn)違法犯罪分子。法律的基本功能是制裁違法犯罪分子,維護(hù)社會(huì)的正常秩序。當(dāng)前安全生產(chǎn)狀況不好的重要原因之一是安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力度不夠,許多安全生產(chǎn)違法行為未能及時(shí)受到懲治!栋踩a(chǎn)法》關(guān)于安全生產(chǎn)違法行為的界定及其法律責(zé)任追究的規(guī)定是非常嚴(yán)厲的。各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主體,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,對(duì)安全生產(chǎn)違法行為和犯罪分子,堅(jiān)決繩之以法,促進(jìn)安全生產(chǎn)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。
二、安全生產(chǎn)法的適用范圍
《安全生產(chǎn)法》是對(duì)所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)普遍適用的基本法律。
(一)空間的適用
《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定: “在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位(以下統(tǒng)稱生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位)的安全生產(chǎn),適用本法……”。按照《安全生產(chǎn)法》第九十七條的規(guī)定,自2002年11月1日起,所有在中華人民共和國(guó)陸地、海域和領(lǐng)空的范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位,必須依照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),違法者必將受到法律制裁。
(二)主體和行為的適用
法律所謂的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位”,是指所有從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單元,具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)體,工商戶,以及從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公民個(gè)人!栋踩a(chǎn)法》之所以稱為我國(guó)安全生產(chǎn)的基本法律,不是指國(guó)家法律體系和法學(xué)對(duì)憲法、基本法律、法律進(jìn)行分類的概念,而是就其在各個(gè)有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)中的主導(dǎo)地位和作用而言的,是指它在安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)具有適用范圍的廣泛性、法律制度的基本性、法律規(guī)范的概括性,主要解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域中普遍存在的基本法律問(wèn)
題。換言之,《安全生產(chǎn)法》的基本法律制度和新的法律規(guī)范是其他有關(guān)法律、法規(guī)所沒(méi)有而且也不可能有的“通用件”。除了消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全適用有關(guān)法律、行政法規(guī)原有特殊規(guī)定以外的所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn),都要適用《安全生產(chǎn)法》。排除適用的上述有關(guān)法律、行政法規(guī),今后也要依照《安全生產(chǎn)法》的基本法律規(guī)范,制定新法或者修訂舊法時(shí),不應(yīng)與《安全生產(chǎn)法》確立的基本方針、基本原則和基本法律制度相悖。
(三)排除適用
《安全生產(chǎn)法》第二條規(guī)定:“……有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的,適用其規(guī)定。”對(duì)這種排除適用的特殊規(guī)定,應(yīng)當(dāng)從下列幾個(gè)方面理解:
1.《安全生產(chǎn)法》確定的安全生產(chǎn)領(lǐng)域基本的方針、原則、法律制度和新的法律規(guī)定,是其他法律、行政法規(guī)無(wú)法確定并且沒(méi)有規(guī)定的,它們普遍適用于消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全。
2.消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全現(xiàn)行的有關(guān)法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的,不適用《安全生產(chǎn)法》。這些有關(guān)法律、行政法規(guī)是專門解決消防和交通領(lǐng)域安全生產(chǎn)特殊問(wèn)題的單行立法。涉及這些領(lǐng)域的安全生產(chǎn)問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)首先考慮和優(yōu)先適用特殊法的規(guī)定!栋踩a(chǎn)法》正是根據(jù)這個(gè)原則,充分考慮和界定了它與相關(guān)特殊法的銜接和關(guān)系,在其普遍適用的前提下對(duì)特別法的適用做出了除外規(guī)定。這樣規(guī)定,在同一問(wèn)題上就不存在普通法與特殊法之間有關(guān)法律條文規(guī)定不一致的“法律沖突”,更不存在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門與公安、交通、鐵道、民航等負(fù)責(zé)專項(xiàng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門之間的職責(zé)交叉。
3.有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全沒(méi)有規(guī)定的,適用《安全生產(chǎn)法》。有關(guān)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)多數(shù)都已年代久遠(yuǎn),有些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題和新形勢(shì),亟待修訂和補(bǔ)充!栋踩a(chǎn)法》的大部分法律規(guī)定,都是上述特別法所沒(méi)有的。也就是說(shuō),現(xiàn)行的消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)對(duì)特殊的安全生產(chǎn)問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
4.今后制定和修訂有關(guān)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全的法律、行政法規(guī)時(shí),也要符合《安全生產(chǎn)法》確定的基本的方針原則、法律制度和法律規(guī)范,不應(yīng)抵觸。上述特別法都是在沒(méi)有安全生產(chǎn)基本法律的情況下出臺(tái)的,它們所沒(méi)有的法律規(guī)定只能通過(guò)《安全生產(chǎn)法》加以補(bǔ)充完善和適用。但在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已經(jīng)制定出基本法律的前提下,其后出臺(tái)的特別法則應(yīng)遵循《安全生產(chǎn)法》的基本法律規(guī)范。 ,
總之,在我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系中,《安全生產(chǎn)法》的法律地位和法律效力是最高的!栋踩a(chǎn)法》是我國(guó)第一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)《安全生產(chǎn)法》的法律性質(zhì)及其法律地位,才能處理好《安全生產(chǎn)法》與其他安全生產(chǎn)法律、法規(guī)的關(guān)系,使這部法律得以完整地、準(zhǔn)確地貫徹實(shí)施。