［摘要］城市設(shè)計(jì)作為一種法定規(guī)劃的補(bǔ)充，重點(diǎn)研究的是規(guī)劃布局、城市面貌、城市功能，尤其關(guān)注公共空間的一種規(guī)劃設(shè)計(jì)，但在中山市長(zhǎng)期的規(guī)劃工作中發(fā)現(xiàn)，城市設(shè)計(jì)往往難以落實(shí)到規(guī)劃的實(shí)施與管理中。本文將以中山市長(zhǎng)江路為例，從城市設(shè)計(jì)如何通過(guò)控制導(dǎo)則、土地管理、政策配套等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的有效管控和指導(dǎo)后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則；土地管控；控制性詳細(xì)規(guī)劃修編

中山古稱香山，是一代偉人孫中山先生的故鄉(xiāng)。在改革開(kāi)放之初，秉持著“敢為天下先”的精神，中山迅速崛起，成為廣東四小虎之一。當(dāng)前，廣東省正在全面推進(jìn)“三個(gè)適宜”新型城市建設(shè)以及珠三角灣區(qū)的“二次開(kāi)發(fā)”，中山迎來(lái)了區(qū)域整合與戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇。憑借自身雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及港珠澳大橋、廣珠西線高速、沿海高速、深中通道、深茂鐵路、廣珠城際軌道等區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，中山將逐步發(fā)展成為珠江西岸的經(jīng)濟(jì)橋頭堡和樞紐城市，承擔(dān)起地區(qū)性中心城市的職能。長(zhǎng)江路位于中山市中心城區(qū)與火炬開(kāi)發(fā)區(qū)的結(jié)合部，串聯(lián)岐江新城總部經(jīng)濟(jì)區(qū)、東區(qū)商務(wù)中心、中山博覽中心、長(zhǎng)江旅游休閑度假區(qū)等城市重要節(jié)點(diǎn)，是中心城區(qū)內(nèi)南北向的重要交通干道，也是中心區(qū)城市形象的集中展示地段。面對(duì)機(jī)遇，同時(shí)結(jié)合長(zhǎng)江路升級(jí)改造工程，規(guī)劃通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江路沿線區(qū)域的功能定位、用地性質(zhì)、交通組織、綠地景觀、地下空間、公服配套、開(kāi)發(fā)模式等的綜合研究，對(duì)長(zhǎng)江路沿線的土地開(kāi)發(fā)、城市形象提出明確的愿景和控制說(shuō)明，為下一步控制性詳細(xì)規(guī)劃修編以及城市建設(shè)提供建議和指導(dǎo)。

1問(wèn)題與策略

本次城市設(shè)計(jì)的內(nèi)容涉及用地規(guī)劃、交通規(guī)劃、公共空間及景觀設(shè)計(jì)、公服及市政設(shè)施規(guī)劃等方面，但各部分的規(guī)劃構(gòu)想在目前的法定規(guī)劃體系中無(wú)法完全體現(xiàn)，規(guī)劃通過(guò)借鑒目前國(guó)內(nèi)一線城市的先進(jìn)城市管理辦法，結(jié)合中山自身的規(guī)劃管理體系，探討如何通過(guò)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，立體綜合開(kāi)發(fā)、加強(qiáng)政土地使用管理。

2城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則指導(dǎo)和控制土地開(kāi)發(fā)

本城市設(shè)計(jì)為藍(lán)圖式的規(guī)劃，是對(duì)長(zhǎng)江路沿線一定地域空間內(nèi)各物質(zhì)要素的綜合設(shè)計(jì)。在此基礎(chǔ)上，為提高城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃管理的銜接，針對(duì)城市公共空間環(huán)境及具體地塊開(kāi)發(fā)兩個(gè)層面，本規(guī)劃分別提出了城市設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則與地塊控制圖則，以指導(dǎo)后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

2.1城市設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則。主要為街道、開(kāi)放空間、建筑形態(tài)、場(chǎng)地開(kāi)發(fā)、街道設(shè)施與家具、照明、廣告標(biāo)識(shí)系統(tǒng)共7個(gè)方面，均為指導(dǎo)性控制內(nèi)容。

2.2地塊控制圖則。強(qiáng)制性控制內(nèi)容為：地塊用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑面積、綠地率、建筑限高、公共服務(wù)設(shè)施、配建停車(chē)泊位、公共停車(chē)泊位、建筑退縮界線、塔樓控制范圍、禁止機(jī)動(dòng)車(chē)開(kāi)口路段、騎樓界面（含騎樓高度、寬度等斷面控制）、過(guò)街連廊、建筑貼線80%界面共15個(gè)方面。指導(dǎo)性控制內(nèi)容為：地塊機(jī)動(dòng)車(chē)出入口、過(guò)街地下人行通道、公交車(chē)站、公共自行車(chē)租賃點(diǎn)共4個(gè)方面。通過(guò)城市設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則可以在整體系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)對(duì)片區(qū)加以指導(dǎo)控制，再配合地塊控制圖則的強(qiáng)制性控制內(nèi)容和指導(dǎo)性控制內(nèi)容落實(shí)各地塊中各落實(shí)城市設(shè)計(jì)要素，能有效提高城市三維設(shè)計(jì)在具體開(kāi)發(fā)中的控制力度，但由于城市設(shè)計(jì)并非法定規(guī)劃，上述控制內(nèi)容，可通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃修編進(jìn)行研究落實(shí)，并在后續(xù)的土地開(kāi)發(fā)出讓中，作為出讓地塊的設(shè)計(jì)條件，提高城市設(shè)計(jì)的可實(shí)施性。

3立體綜合開(kāi)發(fā)利用城市土地，發(fā)揮城市形態(tài)效應(yīng)

雖然城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則能有效指導(dǎo)和控制對(duì)各地塊開(kāi)發(fā)條件，但基于尊重實(shí)際情況的考慮，仍會(huì)保留較大的彈性空間供土地開(kāi)發(fā)者進(jìn)行調(diào)整。為實(shí)現(xiàn)整體城市形象，發(fā)揮城市形態(tài)效應(yīng)，建議實(shí)行立體綜合開(kāi)發(fā)利用城市土地，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)各城市要素的整合，例如可通過(guò)城市土地地上空間和地下空間的綜合利用，把各地塊、各業(yè)主在不同開(kāi)發(fā)時(shí)序中仍能保持一定的系統(tǒng)性的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)資源整合的最大化，具體措施如下：

3.1城市土地地上空間利用。一是高層建筑樓層的功能分流。高層建筑，特別是臨街、城市中心區(qū)位、繁華地段的高層建筑，應(yīng)該實(shí)施功能分流。二是設(shè)立高架道路或高架人行道。在土地比較緊張的城市，尤其在城市繁華地段或交通樞紐地段，興建高架道路、高架人行道，可在空中實(shí)現(xiàn)人、車(chē)分流，解決用地緊張、交通擁擠的問(wèn)題。三是城市公共設(shè)施立體化。根據(jù)城市總體規(guī)劃，因地制宜，可將公共電話亭、行人休息場(chǎng)所、公廁等公共設(shè)施建筑修建成多層建筑或集多種項(xiàng)目于一體。

3.2城市土地向地下空間拓展。從某種意義上講，城市土地的地下空間開(kāi)發(fā)比地上空間規(guī)劃更具可行性，潛力更大。在節(jié)約能源和資源、密閉性能等方面比較明顯地優(yōu)于城市土地的地上空間開(kāi)發(fā)。其開(kāi)發(fā)形式多樣，前景樂(lè)觀，主要有：開(kāi)發(fā)地下停車(chē)場(chǎng)所；地下交通網(wǎng)，包括地鐵、地下公路隧道、地下步行系統(tǒng)及地下過(guò)街道等；開(kāi)發(fā)地下商業(yè)窗口及綜合服務(wù)設(shè)施；地下倉(cāng)庫(kù)；地下公用管線系統(tǒng)、綜合隧道等等。

4強(qiáng)化土地用途空間管制、加強(qiáng)土地使用管理

土地用途管制和利用管理是從政府角度保證土地使用恪守社會(huì)利益最大化的原則，亦是實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)設(shè)想的重要保障。為確保土地使用符合城市設(shè)計(jì)的設(shè)想，必須對(duì)不同土地的使用性質(zhì)、所有權(quán)屬及其轉(zhuǎn)移等予以必要的限制。土地規(guī)劃部門(mén)應(yīng)根據(jù)土地使用規(guī)劃的目標(biāo)和內(nèi)容，進(jìn)行一定的功能分區(qū)和用途規(guī)定，土地必須按規(guī)定用途進(jìn)行規(guī)劃后才允許開(kāi)發(fā)。建立與新形勢(shì)相適應(yīng)的土地規(guī)劃體系，土地使用規(guī)劃是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府對(duì)土地使用進(jìn)行干預(yù)的重要手段，有土地使用管理的龍頭之稱。但目前我國(guó)土地規(guī)劃體系并不完善，土地使用的總體五級(jí)規(guī)劃體系內(nèi)容比較雷同，大多是宏觀上過(guò)細(xì)，特別是新《土地管理法》的實(shí)施，各級(jí)規(guī)劃由于其性質(zhì)和作用不同，其側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)容深度應(yīng)不同，土地使用規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容、方法應(yīng)有所改革。越是到下層，越應(yīng)充分體現(xiàn)規(guī)劃的具體可操作性。土地使用規(guī)劃，應(yīng)充分體現(xiàn)市情和區(qū)情，按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和土地使用總體規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域性土地使用布局，進(jìn)行土地用途管制區(qū)域劃定，確定分區(qū)土地使用方向和土地使用管制規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)城市設(shè)計(jì)中分區(qū)管理與指標(biāo)控制相結(jié)合，采取多種經(jīng)濟(jì)措施限制非適宜和非允許用途的建設(shè)項(xiàng)目。土地使用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在現(xiàn)有體制下，涉及的管理部門(mén)也較多。因此必須提高利用過(guò)程的科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)各部門(mén)協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)綜合管理是實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)構(gòu)想的重要保障。

4.1構(gòu)建土地利用評(píng)價(jià)體系，實(shí)施土地使用跟蹤管理。土地使用是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其集約利用情況直接影響到資源的合理配置，因此決不能做一錘子買(mǎi)賣(mài)，只批地不監(jiān)管。為了切實(shí)發(fā)現(xiàn)和解決土地使用過(guò)程的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)著力構(gòu)建土地利用評(píng)價(jià)體系，對(duì)已利用的土地進(jìn)行評(píng)價(jià)并根據(jù)結(jié)果提出改進(jìn)意見(jiàn)，做到土地使用的跟蹤管理。

4.2建立共享信息平臺(tái)。加強(qiáng)動(dòng)態(tài)綜合管理。因?yàn)橥恋毓芾砉ぷ鳡可娴牟块T(mén)眾多，在實(shí)際工作中往往出現(xiàn)步調(diào)不一、數(shù)據(jù)不一的情況。為保證土地更有效地進(jìn)行管理，各部門(mén)應(yīng)及時(shí)協(xié)調(diào)工作，首先要在技術(shù)層面上解決障礙。政府應(yīng)考慮跨部門(mén)建立統(tǒng)一的GIS平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)綜合數(shù)據(jù)庫(kù)的共享利用，利用信息化手段加強(qiáng)對(duì)土地使用的管理工作，使各部門(mén)都能做到對(duì)新區(qū)土地狀況的及時(shí)把握。

5制定相應(yīng)的政策強(qiáng)化政府的調(diào)控作用

城市規(guī)劃是城市政府的重要政策手段之一，作為實(shí)施這樣政策體系的實(shí)體，應(yīng)當(dāng)是城市的整個(gè)政府部門(mén)。在發(fā)揮規(guī)劃、土地、環(huán)保、房地產(chǎn)管理等部門(mén)作用的同時(shí)，建立政府、開(kāi)發(fā)商、拆遷戶和市民整體利益的四方協(xié)調(diào)保障機(jī)制。在各個(gè)部門(mén)制定和執(zhí)行政策時(shí)，都應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃的基本原則和法定指標(biāo)作為城市空間和土地使用開(kāi)發(fā)決定的依據(jù)。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的政策強(qiáng)化政府的調(diào)控作用：首先，加強(qiáng)對(duì)城市用地分期投入開(kāi)發(fā)總量的宏觀控制；其次，保持城市公益性用地與開(kāi)發(fā)性用地的合理比例，保障公共設(shè)施的實(shí)現(xiàn)；再有，控制城市建設(shè)容量，引導(dǎo)城市景觀設(shè)計(jì)。建立專家審查制度，針對(duì)重要城市節(jié)點(diǎn)地段，具體的建筑設(shè)計(jì)方案需提交專家審查會(huì)審查，并將此條款納入到地塊的設(shè)計(jì)條件中，為建筑管理提供技術(shù)支撐。

6結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)中山市長(zhǎng)江路沿線用地的發(fā)展及當(dāng)前規(guī)劃中存在問(wèn)題的分析研究，初步提出城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在城市規(guī)劃中的應(yīng)用，并探討一種新的對(duì)應(yīng)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展為基點(diǎn)的立體綜合開(kāi)發(fā)、土地用途空間管制的辦法，并在制定相應(yīng)政策上，通過(guò)政府的組織與運(yùn)作機(jī)制、提升城市設(shè)計(jì)的編制與管理實(shí)施等。