摘 要：自國家安全生產(chǎn)事故控制指標體系建立以來，有效引導、督促了各級政府強化安全生產(chǎn)監(jiān)管，促進安全發(fā)展；但是，安全生產(chǎn)控制指標體系也存在著較多爭議，建筑安全事故控制指標體系仍存在一些問題，不能真實反映建筑安全現(xiàn)狀。為此，通過分析安全生產(chǎn)事故控制指標體系存在的問題，提出解決措施。
關鍵詞：安全生產(chǎn)；事故；指標體系
自安全生產(chǎn)事故控制指標體系建立以來，各級政府及有關部門層層下達控制目標，我國安全生產(chǎn)工作得到了有效的指導，安全形勢得到了較大改善，事故死亡人數(shù)連續(xù)大幅下降。然而，伴隨指標體系的建立，各種爭論也不斷，特別是在當前，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，建筑業(yè)增加值、基本建設規(guī)模持續(xù)增長，爭論更為激烈。如何重新定位安全生產(chǎn)控制指標體系在安全生產(chǎn)工作中的作用，建立科學、全面、合理的控制指標體系，從根本上提高我國安全生產(chǎn)水平變得尤為重要。
1 安全生產(chǎn)事故控制指標體系概述
1.1 指標體系建立的背景
2004年，《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》明確指出制訂全國安全生產(chǎn)中長期發(fā)展規(guī)劃，充分認識建立安全生產(chǎn)控制指標體系的必要性，進一步健全完善落實年度控制指標體系，實現(xiàn)安全生產(chǎn)情況的量化考核。同年，國務院安委會依據(jù)我國安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，制定了全國范圍內的安全生產(chǎn)控制指標體系，并逐級下達安全事故控制目標；各級地方政府、有關部門和各單位圍繞實現(xiàn)控制目標，層層簽訂責任狀，制定了切實可行的措施。從此，我國安全生產(chǎn)工作踏上以控制事故死亡人數(shù)為重點的新征途。
1.2 指標體系的構成
安全生產(chǎn)事故控制指標體系由事故控制指標的設定、分解下達、考核等環(huán)節(jié)構成。在最初指標設定中，國務院安委會確立各類事故死亡人數(shù)等11項項目指標如圖1所示，同時將建筑業(yè)、煤礦企業(yè)、危險化學品等6類死亡人數(shù)歸類到工礦商貿(mào)企業(yè)死亡人數(shù)中。
1.3 指標的分類
為了體現(xiàn)事故控制指標體系的時效性，安全生產(chǎn)事故控制指標通常按照反映的安全生產(chǎn)是屬于總體還是行業(yè)領域分為綜合指標和專項指標，按反映事故狀況的方式分為絕對指標和相對指標。
2 建筑安全事故控制指標體系存在的問題
由指標體系的構成分類可知，建筑行業(yè)的安全事故被歸屬為“工礦商貿(mào)企業(yè)死亡人數(shù)”指標。2004年以來，安全生產(chǎn)事故指標體系對建筑安全發(fā)展起到了積極作用，但是，建筑安全事故指標體系在指標設定、指標分解、指標考核等方面仍存在一些問題。
2.1 以“絕對指標”作為建筑安全事故主要控制指標
近年來，建筑安全主要以“事故起數(shù)”、“事故死亡人數(shù)”、“較大及以上事故起數(shù)”等絕對指標作為事故主要控制指標，并對這些控制指標納入考核。這些控制指標往往根據(jù)事故總體指標進行分解確定，僅反映事故的絕對數(shù)值，未直接與經(jīng)濟發(fā)展水平、工程建設規(guī)模等相關聯(lián)。建筑安全往往與經(jīng)濟發(fā)展水平、固定資產(chǎn)投資、工程建設規(guī)模、從業(yè)人員數(shù)量、工程施工工藝的難易程度息息相關，也就是說，事故控制指標只有與上述因素相關聯(lián)，指標才是客觀的、科學的。“相對指標”由兩個指標之比構成，能有效結合上述因素，因此，建筑安全事故主要控制指標應以“相對指標”為主，以“絕對指標”為輔。
2.2 指標設定下降幅度與建設工程規(guī)模增長幅度不匹配
據(jù)統(tǒng)計，在國家“十一五”、“十二五”安全生產(chǎn)規(guī)劃中，全國事故絕對控制指標下降值分別設定為10%和12.5%以上，其中，建筑安全事故絕對控制指標下降10%。然而，回顧我國近10年建設工程規(guī)模情況，全社會建筑業(yè)增加值由2006年的11653億元增加至2014年的44725億元，增幅達283.8%；建筑業(yè)固定資產(chǎn)投資由2006年的997億元增長到2014年的4450億元，增幅達到346.3%。一方面是事故死亡數(shù)量大幅下降，另一方面是基本建設規(guī)模大幅上升，除因安全管理水平不斷提升而降低的安全生產(chǎn)事故外，在基本建設規(guī)模持續(xù)增長的情況下，盲目追求事故下降幅度只會導致事故瞞報、謊報。
2.3 指標層層分解脫離客觀實際
國務院安委會每年都會根據(jù)上一年各行業(yè)安全生產(chǎn)事故控制指標體系的運行情況，統(tǒng)籌制定下一年全國各行業(yè)事故量化指標，并進行層層分解下達，要求相關部門制定措施，完成事故指標。如：某年全國建筑行業(yè)安全事故指標為800人，住房和城鄉(xiāng)建設部將這一指標下達給某省控制指標為60人，此省根據(jù)60人下調某個百分數(shù)后進行測算，下達給某市控制指標為15人，該市測算后下達給各縣區(qū)的控制指標在幾人甚至0人，顯然該項指標與轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、工程建設規(guī)模不符合，脫離客觀實際，致使事故控制指標體系在很多責難中發(fā)展。
2.4 重政府指標考核輕企業(yè)事故處理
各級政府為完成事故指標，在采取各種安全措施的同時，通過行政手段，指標考核被列為政府重大考核事項之一，如把控制指標完成情況納入對相關部門、單位以及干部的政績考核內容，實行安全生產(chǎn)“一票否決”制。然而，每起事故發(fā)生后，責任主體不充分吸取事故教訓，認為事故發(fā)生有偶然性、突發(fā)性，不從自身查找事故原因，往往找各種理由逃避處罰；各級政府部門也往往同情、理解企業(yè)，對企業(yè)減輕或者免予處罰，最終導致企業(yè)不充分吸取事故教訓，不加強自身安全管理，不提升安全管理水平，致使事故惡性循環(huán)。
3 完善建筑安全事故控制指標體系的建議
3.1 以“相對指標”作為事故控制的主要考核指標
建筑安全事故與經(jīng)濟發(fā)展水平、基本建設規(guī)模、從業(yè)人員數(shù)量、工程施工工藝的難易息息相關，僅以事故發(fā)生的數(shù)量很難客觀評價安全工作的好壞。經(jīng)濟越發(fā)達，建設規(guī)模越大，從業(yè)人員越多，事故數(shù)量就越多，反之，事故數(shù)量就少。因此在確定主要考核指標時，應將相對指標與上述因素相結合，可以將“百億元產(chǎn)值死亡率”、“10萬從業(yè)人員事故死亡率”等相對指標作為建筑安全的主要考核指標，將“事故起數(shù)”、“死亡人數(shù)”等絕對指標作為輔助指標。 3.2 合理確定事故下降幅度
事故的發(fā)生、下降有其客觀規(guī)律，事故的下降是個緩慢的過程，因為造成事故的原因是多方面的，有人的因素、設備的因素、物質危害的因素、環(huán)境的因素、管理的因素等。無論是采取哪一種措施，都需要較長時間才能達到效果，而不是人為的不考慮工程規(guī)模增長等客觀因素，想當然、拍腦袋來確定事故下降比例。這樣不結合基本建設規(guī)模、盲目制定的事故控制目標，事故統(tǒng)計與控制指標的矛盾將會更突出，最終只能導致各級政府不惜代價控制所謂的“死亡人數(shù)”，造成事故數(shù)量不真實、不準確，弄虛作假。
3.3 加大事故單位的責任追究力度
企業(yè)是安全生產(chǎn)工作的主體，應對一切生產(chǎn)經(jīng)營過程安全負責。政府應通過政策導向引導企業(yè)加強安全生產(chǎn)，通過監(jiān)督督促企業(yè)加大安全投入，通過宣傳培訓樹立安全氛圍，而不是對企業(yè)的所有生產(chǎn)過程出現(xiàn)的事故負責，因此，對事故責任追究應主要落實到企業(yè)而不是各政府主管部門。對事故單位的責任追究力度越大，表明政府抓安全生產(chǎn)的決心越大，企業(yè)安全生產(chǎn)工作也會越重視，在安全投入上也會越多，隱患治理也會更徹底，可以有效預防和減少事故的發(fā)生。
參考文獻
[1]國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定（國發(fā)〔2004〕2號）[Z].
[2]國務院安全生產(chǎn)委員會.關于下達全國安全生產(chǎn)控制指標的通知（安委字〔2004〕1號）[Z].
[3]國務院安全生產(chǎn)委員.關于下達2005年全國安全生產(chǎn)控制指標的通知（安委字〔2005〕1號）[Z].
[4] 國務院辦公廳關于印發(fā)安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃的通知（國辦發(fā)〔2006〕53號）[Z].
[5] 國務院安委會辦公室關于印發(fā)《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃實施工作要點》的通知（安委辦〔2007〕17號）[Z].
[6] 國務院辦公廳關于印發(fā)安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃的通知（國辦發(fā) 〔2011〕47號）[Z].
[7] 建筑業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃[Z].
[8] 中華人民共和國2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].
[9] 中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].
[10] 關于2006年全國安全生產(chǎn)控制考核指標分解落實情況的通報（安委辦〔2006〕28號）[Z].
[11] 王顯政對《關于建立安全生產(chǎn)控制指標體系的意見》的說明（安全監(jiān)管總局政府網(wǎng)站）[Z].
關鍵詞：安全生產(chǎn)；事故；指標體系
自安全生產(chǎn)事故控制指標體系建立以來，各級政府及有關部門層層下達控制目標，我國安全生產(chǎn)工作得到了有效的指導，安全形勢得到了較大改善，事故死亡人數(shù)連續(xù)大幅下降。然而，伴隨指標體系的建立，各種爭論也不斷，特別是在當前，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，建筑業(yè)增加值、基本建設規(guī)模持續(xù)增長，爭論更為激烈。如何重新定位安全生產(chǎn)控制指標體系在安全生產(chǎn)工作中的作用，建立科學、全面、合理的控制指標體系，從根本上提高我國安全生產(chǎn)水平變得尤為重要。
1 安全生產(chǎn)事故控制指標體系概述
1.1 指標體系建立的背景
2004年，《國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定》明確指出制訂全國安全生產(chǎn)中長期發(fā)展規(guī)劃，充分認識建立安全生產(chǎn)控制指標體系的必要性，進一步健全完善落實年度控制指標體系，實現(xiàn)安全生產(chǎn)情況的量化考核。同年，國務院安委會依據(jù)我國安全生產(chǎn)現(xiàn)狀，制定了全國范圍內的安全生產(chǎn)控制指標體系，并逐級下達安全事故控制目標；各級地方政府、有關部門和各單位圍繞實現(xiàn)控制目標，層層簽訂責任狀，制定了切實可行的措施。從此，我國安全生產(chǎn)工作踏上以控制事故死亡人數(shù)為重點的新征途。
1.2 指標體系的構成
安全生產(chǎn)事故控制指標體系由事故控制指標的設定、分解下達、考核等環(huán)節(jié)構成。在最初指標設定中，國務院安委會確立各類事故死亡人數(shù)等11項項目指標如圖1所示，同時將建筑業(yè)、煤礦企業(yè)、危險化學品等6類死亡人數(shù)歸類到工礦商貿(mào)企業(yè)死亡人數(shù)中。
1.3 指標的分類
為了體現(xiàn)事故控制指標體系的時效性，安全生產(chǎn)事故控制指標通常按照反映的安全生產(chǎn)是屬于總體還是行業(yè)領域分為綜合指標和專項指標，按反映事故狀況的方式分為絕對指標和相對指標。
2 建筑安全事故控制指標體系存在的問題
由指標體系的構成分類可知，建筑行業(yè)的安全事故被歸屬為“工礦商貿(mào)企業(yè)死亡人數(shù)”指標。2004年以來，安全生產(chǎn)事故指標體系對建筑安全發(fā)展起到了積極作用，但是，建筑安全事故指標體系在指標設定、指標分解、指標考核等方面仍存在一些問題。
2.1 以“絕對指標”作為建筑安全事故主要控制指標
近年來，建筑安全主要以“事故起數(shù)”、“事故死亡人數(shù)”、“較大及以上事故起數(shù)”等絕對指標作為事故主要控制指標，并對這些控制指標納入考核。這些控制指標往往根據(jù)事故總體指標進行分解確定，僅反映事故的絕對數(shù)值，未直接與經(jīng)濟發(fā)展水平、工程建設規(guī)模等相關聯(lián)。建筑安全往往與經(jīng)濟發(fā)展水平、固定資產(chǎn)投資、工程建設規(guī)模、從業(yè)人員數(shù)量、工程施工工藝的難易程度息息相關，也就是說，事故控制指標只有與上述因素相關聯(lián)，指標才是客觀的、科學的。“相對指標”由兩個指標之比構成，能有效結合上述因素，因此，建筑安全事故主要控制指標應以“相對指標”為主，以“絕對指標”為輔。
2.2 指標設定下降幅度與建設工程規(guī)模增長幅度不匹配
據(jù)統(tǒng)計，在國家“十一五”、“十二五”安全生產(chǎn)規(guī)劃中，全國事故絕對控制指標下降值分別設定為10%和12.5%以上，其中，建筑安全事故絕對控制指標下降10%。然而，回顧我國近10年建設工程規(guī)模情況，全社會建筑業(yè)增加值由2006年的11653億元增加至2014年的44725億元，增幅達283.8%；建筑業(yè)固定資產(chǎn)投資由2006年的997億元增長到2014年的4450億元，增幅達到346.3%。一方面是事故死亡數(shù)量大幅下降，另一方面是基本建設規(guī)模大幅上升，除因安全管理水平不斷提升而降低的安全生產(chǎn)事故外，在基本建設規(guī)模持續(xù)增長的情況下，盲目追求事故下降幅度只會導致事故瞞報、謊報。
2.3 指標層層分解脫離客觀實際
國務院安委會每年都會根據(jù)上一年各行業(yè)安全生產(chǎn)事故控制指標體系的運行情況，統(tǒng)籌制定下一年全國各行業(yè)事故量化指標，并進行層層分解下達，要求相關部門制定措施，完成事故指標。如：某年全國建筑行業(yè)安全事故指標為800人，住房和城鄉(xiāng)建設部將這一指標下達給某省控制指標為60人，此省根據(jù)60人下調某個百分數(shù)后進行測算，下達給某市控制指標為15人，該市測算后下達給各縣區(qū)的控制指標在幾人甚至0人，顯然該項指標與轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、工程建設規(guī)模不符合，脫離客觀實際，致使事故控制指標體系在很多責難中發(fā)展。
2.4 重政府指標考核輕企業(yè)事故處理
各級政府為完成事故指標，在采取各種安全措施的同時，通過行政手段，指標考核被列為政府重大考核事項之一，如把控制指標完成情況納入對相關部門、單位以及干部的政績考核內容，實行安全生產(chǎn)“一票否決”制。然而，每起事故發(fā)生后，責任主體不充分吸取事故教訓，認為事故發(fā)生有偶然性、突發(fā)性，不從自身查找事故原因，往往找各種理由逃避處罰；各級政府部門也往往同情、理解企業(yè)，對企業(yè)減輕或者免予處罰，最終導致企業(yè)不充分吸取事故教訓，不加強自身安全管理，不提升安全管理水平，致使事故惡性循環(huán)。
3 完善建筑安全事故控制指標體系的建議
3.1 以“相對指標”作為事故控制的主要考核指標
建筑安全事故與經(jīng)濟發(fā)展水平、基本建設規(guī)模、從業(yè)人員數(shù)量、工程施工工藝的難易息息相關，僅以事故發(fā)生的數(shù)量很難客觀評價安全工作的好壞。經(jīng)濟越發(fā)達，建設規(guī)模越大，從業(yè)人員越多，事故數(shù)量就越多，反之，事故數(shù)量就少。因此在確定主要考核指標時，應將相對指標與上述因素相結合，可以將“百億元產(chǎn)值死亡率”、“10萬從業(yè)人員事故死亡率”等相對指標作為建筑安全的主要考核指標，將“事故起數(shù)”、“死亡人數(shù)”等絕對指標作為輔助指標。 3.2 合理確定事故下降幅度
事故的發(fā)生、下降有其客觀規(guī)律，事故的下降是個緩慢的過程，因為造成事故的原因是多方面的，有人的因素、設備的因素、物質危害的因素、環(huán)境的因素、管理的因素等。無論是采取哪一種措施，都需要較長時間才能達到效果，而不是人為的不考慮工程規(guī)模增長等客觀因素，想當然、拍腦袋來確定事故下降比例。這樣不結合基本建設規(guī)模、盲目制定的事故控制目標，事故統(tǒng)計與控制指標的矛盾將會更突出，最終只能導致各級政府不惜代價控制所謂的“死亡人數(shù)”，造成事故數(shù)量不真實、不準確，弄虛作假。
3.3 加大事故單位的責任追究力度
企業(yè)是安全生產(chǎn)工作的主體，應對一切生產(chǎn)經(jīng)營過程安全負責。政府應通過政策導向引導企業(yè)加強安全生產(chǎn)，通過監(jiān)督督促企業(yè)加大安全投入，通過宣傳培訓樹立安全氛圍，而不是對企業(yè)的所有生產(chǎn)過程出現(xiàn)的事故負責，因此，對事故責任追究應主要落實到企業(yè)而不是各政府主管部門。對事故單位的責任追究力度越大，表明政府抓安全生產(chǎn)的決心越大，企業(yè)安全生產(chǎn)工作也會越重視，在安全投入上也會越多，隱患治理也會更徹底，可以有效預防和減少事故的發(fā)生。
參考文獻
[1]國務院關于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定（國發(fā)〔2004〕2號）[Z].
[2]國務院安全生產(chǎn)委員會.關于下達全國安全生產(chǎn)控制指標的通知（安委字〔2004〕1號）[Z].
[3]國務院安全生產(chǎn)委員.關于下達2005年全國安全生產(chǎn)控制指標的通知（安委字〔2005〕1號）[Z].
[4] 國務院辦公廳關于印發(fā)安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃的通知（國辦發(fā)〔2006〕53號）[Z].
[5] 國務院安委會辦公室關于印發(fā)《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃實施工作要點》的通知（安委辦〔2007〕17號）[Z].
[6] 國務院辦公廳關于印發(fā)安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃的通知（國辦發(fā) 〔2011〕47號）[Z].
[7] 建筑業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃[Z].
[8] 中華人民共和國2006年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].
[9] 中華人民共和國2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].
[10] 關于2006年全國安全生產(chǎn)控制考核指標分解落實情況的通報（安委辦〔2006〕28號）[Z].
[11] 王顯政對《關于建立安全生產(chǎn)控制指標體系的意見》的說明（安全監(jiān)管總局政府網(wǎng)站）[Z].
