加強(qiáng)地下水管理以控制地面沉降

1.對地面沉降和地下水關(guān)系的認(rèn)識

　　1.1地下水的不合理開采是我國地面沉降的主要誘因地面沉降是指在一定的地表面積內(nèi)由于地殼表層土體壓縮而導(dǎo)致區(qū)域性地面標(biāo)高降低的一種環(huán)境地質(zhì)現(xiàn)象，是一種不可補(bǔ)償?shù)挠谰眯原h(huán)境和資源損失。近幾十年來，人類過度開采石油、天然氣、固體礦產(chǎn)、地下水等直接導(dǎo)致了今天全球范圍內(nèi)的地面沉降。地面沉降具有形成緩慢、持續(xù)時間長、影響范圍大、防治難度大的特點。隨著人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加，地面沉降問題越來越嚴(yán)重，沉降面積不斷擴(kuò)大，在人口密集的大中城市，地面沉降現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。因此，地面沉降的發(fā)生固然有一定的自然地質(zhì)原因，但它與人類活動密切相關(guān)，主要是人類的不當(dāng)行為帶來的后果。在我國，地下水的不合理開采是地面沉降的主要誘因。 

　　1.2地下水與地表水相互轉(zhuǎn)化，有大量重復(fù)在《中國大百科全書》中，水資源被定義為“地球表層可供人類利用的水，包括水量（水質(zhì)）、水域和水能資源，一般指每年可更新的水量”�！吨腥A人民共和國水法》中規(guī)定，“本法所稱水資源，包括地表水和地下水”。廣義的水資源是指在地球的水循環(huán)中，可供生態(tài)環(huán)境和人類社會利用的淡水，它的補(bǔ)給來源是大氣降水，它的賦存形式是地表水、地下水和土壤水。從這些定義和界定中可以看出，不能人為地將地表水與地下水相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系割裂開來，地下水與地表水的關(guān)系是十分緊密的。地下水資源與相應(yīng)流域內(nèi)的地表水資源之間存在著密切的水力聯(lián)系并相互轉(zhuǎn)化，地下水與地表水的開發(fā)利用相互影響、不可割裂，這是水資源的自然屬性所決定的。根據(jù)當(dāng)前正在開展的全國水資源綜合規(guī)劃第一階段成果，全國水資源總量為28405億m3，其中地表水資源量為27328億m3，約占水資源總量的96%，淺層地下水資源量8219億m3，地下水資源量中與地表水資源量的不重復(fù)計算水量為1083億m3，約占水資源總量的4%，大量的地下水資源與地表水是重復(fù)的。 

　　1.3地下水開采應(yīng)以淺層為主地下水是賦存在地下巖石中的水。所有的巖石或多或少都含有地下水，但并不是所有巖石都是含水層。只有那些既含有一定量的水，又能讓地下水流動的地層才叫含水層，否則就是隔水層。當(dāng)然，這種劃分只是相對的。按照地下水與含水層和隔水層的關(guān)系，地下水含水層可劃分為“潛水含水層”和“承壓含水層”。這兩個引進(jìn)的術(shù)語實在翻譯得令人費解。不僅外行人聽不懂，內(nèi)行人也往往被搞糊涂。一般認(rèn)為采用“開放含水層”與“封閉含水層”能更好地反映兩種含水層的本質(zhì)差別。 

　　如果含水層中的地下水沒有充滿整個含水層，情況就和河流、湖泊、水庫等開放水體相似。當(dāng)含水層中地下水體積增加或減少，地下水位就會上升或下降。這種含水層應(yīng)當(dāng)叫做“開放含水層”。開放含水層由于它的開放性，很容易直接從大氣降水，或地表水體得到補(bǔ)給，因而其中的淡水資源比較容易得到再生，以保證可持續(xù)發(fā)展的需要。目前全世界開采的地下水，絕大部分來自開放含水層。 

　　如果含水層上面被隔水層所覆蓋，而且地下水充滿了含水層，就變得和封閉的自來水管道相似了。地下水位有升降變化時，含水層體積受上復(fù)隔水層的限制，不能象開放含水層那樣自由變化。這種含水層應(yīng)當(dāng)叫做“封閉含水層”。深部含水層絕大多數(shù)屬于封閉的承壓含水層，由于極難得到大氣降水的補(bǔ)給，所含的淡水資源屬于不可再生資源。 

　　在這種情況下，水資源只定義到河流、湖泊以及積極參加水文循環(huán)的淺層地下水（或稱在開放含水層中的地下水）。在水資源供需關(guān)系比較緊張的地區(qū)，往往對深層地下水（或稱在封閉含水層中的地下水），也當(dāng)作資源來利用。但封閉含水層中的地下水基本得不到通過全球水文循環(huán)中水量的補(bǔ)充更新，長期大量采用將引起一系列的如地面沉降等環(huán)境災(zāi)害。因此一般認(rèn)為，大量長期開采這種深層地下水會導(dǎo)致地下水位迅速下降和地面沉降，因此僅適于作為應(yīng)急性臨時水源，不屬于可大量長期持續(xù)利用的水資源。 

　　2.我國地下水超采問題

　　水資源的開發(fā)首先從地表水開始。我國為了解決當(dāng)時“南糧北運(yùn)”的窘困狀況，自七十年代后期開始在華北平原大規(guī)模開發(fā)地下水，在保障我國糧食安全和城鄉(xiāng)供水安全方面取得了巨大的成績，同時也緩解了長期以來因地下水位過高帶來的鹽堿化問題。從此，全國范圍內(nèi)地下水資源開發(fā)能力不斷增強(qiáng)，開發(fā)利用量逐年增加。目前地下水利用量已占全國總用水量的30％以上，北方一些地區(qū)甚至達(dá)到了60～70％。 

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國水資源短缺和水環(huán)境惡化等問題越來越突出，地下水嚴(yán)重超采問題也日趨嚴(yán)重。至2000年，全國有24個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出現(xiàn)了地下水超采問題，地下水累計超采量達(dá)1531億立方米，超采區(qū)面積從80年代初期的8.7萬平方公里擴(kuò)展到2000年的近19萬平方公里。地下水嚴(yán)重超采引發(fā)了一系列生態(tài)與環(huán)境問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國因地下水超采引發(fā)的地面沉降總面積已超過6萬平方公里。地面沉降面積的大面積發(fā)生，使許多城市的道路橋梁、港區(qū)碼頭、地下管線等市政設(shè)施遭到破壞，地面塌陷、農(nóng)田廢耕、樓房裂縫，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全造成重大損失，防洪標(biāo)準(zhǔn)降低，各種監(jiān)測基準(zhǔn)點偏差，直接影響國民經(jīng)濟(jì)各部門建設(shè)。僅長江三角洲以南地區(qū)因地面沉降造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就超過200億元，間接損失近3500億元。加強(qiáng)地下水開發(fā)利用管理，控制地下水超采，以及因超采引發(fā)的地面沉降等生態(tài)與環(huán)境問題，促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)，已經(jīng)成為社會關(guān)注的熱點，成為服務(wù)型政府一項不容忽視的工作。 

　　3.當(dāng)前開展的地下水管理與保護(hù)

　　主要工作國家對地下水資源管理和生態(tài)與環(huán)境保護(hù)問題高度重視，水法規(guī)定“在制定水資源開發(fā)利用規(guī)劃和調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)注意維持地下水的合理水位，因為違反規(guī)劃造成地下水超采、地面沉降、水體污染的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理責(zé)任。”在新的治水思路中，明確提出在對水資源進(jìn)行開發(fā)、利用、治理的同時，要更加重視生態(tài)與環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，實現(xiàn)人與自然和諧共處。在水資源利用方面，實行地表水、地下水及其它水源優(yōu)化配置，特別是要結(jié)合地下水的特點，嚴(yán)格開發(fā)利用和保護(hù)；根據(jù)水資源的承載能力，確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展結(jié)構(gòu)和規(guī)模，維系良好的生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)水資源利用和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。著眼于全面建設(shè)節(jié)水型社會，統(tǒng)籌解決中國水問題。 

　　近年來，在中央治水方針和新的治水思路的指導(dǎo)下，水利部切實加強(qiáng)了地下水資源開發(fā)與保護(hù)工作，先后編制完成了《全國地下水資源開發(fā)利用規(guī)劃》，《節(jié)水規(guī)劃綱要》和《水資源保護(hù)規(guī)劃》。2003年，水利部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)超采區(qū)地下水資源管理工作的意見》，明確提出全國地下水超采區(qū)治理的工作目標(biāo)、任務(wù)和具體措施，擬通過采取優(yōu)化配置、科學(xué)開采、有效控制，嚴(yán)格保護(hù)等措施，在2020年以前有效解決地下水超采問題；水利部還以河南省為試點，在全國啟動了地下水保護(hù)行動，全國有8個省區(qū)劃定了地下水超采區(qū)，江蘇、遼寧、新疆、山西、山東濟(jì)南等省區(qū)（市）地下水超采區(qū)治理工作初見成效。全面啟動了南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采方案編制工作，擬結(jié)合該調(diào)水工程的實施，全面壓縮地下水開采量。水利部和國家發(fā)改委還聯(lián)合制定了《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化取水許可審批，對地下水開采實行總量控制，從源頭有效控制地下水超采。在完成新一輪水資源及其開發(fā)利用評價的基礎(chǔ)上，正組織編制全國水資源綜合規(guī)劃，按照全面建設(shè)節(jié)水型社會的要求，優(yōu)化配置水資源，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境用水需求。著手組織全國地下水功能區(qū)劃定工作，根據(jù)地下水的特點及功能屬性，科學(xué)劃分地下水功能區(qū)，界定地下水可開采量，實行總量控制和定額管理，促進(jìn)地下水資源可持續(xù)利用和生態(tài)與環(huán)境的有效保護(hù)。 

　　4.地下水超采治理

　　加強(qiáng)地下水超采區(qū)治理，控制地面沉降全面貫徹國家新時期的治水方針，從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度推進(jìn)地下水資源管理，加強(qiáng)超采區(qū)的控制與管理。對水資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查評價，統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)配。明確地下水超采區(qū)控制和治理的目標(biāo)和任務(wù)，堅持因地制宜，突出重點，采取建立機(jī)制、強(qiáng)化管理、合理配置、有效保護(hù)和涵養(yǎng)水源等綜合治理措施，遏制地下水超采，逐步實現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，改善生態(tài)與環(huán)境，實現(xiàn)地下水資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。 

　　4.1科學(xué)規(guī)劃，綜合治理從地下水超采區(qū)水資源條件和實際狀況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)需要，科學(xué)規(guī)劃地下水資源開發(fā)利用總體布局，明確不同階段地下水超采區(qū)控制和治理的目標(biāo)和任務(wù)，提出具體治理實施方案。建立相應(yīng)的管理體制和機(jī)制，采取合理的綜合保障措施。 

　　4.2突出重點，全面推進(jìn)以地下水嚴(yán)重超采區(qū)為控制和治理的重點，加大投入，加快治理，通過工程措施與非工程措施并舉，使地下水嚴(yán)重超采區(qū)的超采形勢得到明顯改善。以點帶面，兼顧推進(jìn)一般超采區(qū)的控制和治理。加強(qiáng)地下水動態(tài)監(jiān)測，采取有效措施，防止出現(xiàn)新的地下水超采區(qū)。 

　　4.3合理配置，加強(qiáng)調(diào)控超采區(qū)地表水與地下水應(yīng)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)度與合理配置。優(yōu)先利用地表水，嚴(yán)格限制開采地下水，充分利用其它水源（雨水、污水處理回用、海咸水利用等），同時采取調(diào)整用水結(jié)構(gòu)、調(diào)整水價等多種宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)水資源配置結(jié)構(gòu)趨于合理，逐步控制地下水超采。 

　　4.4總量控制，計劃開采加強(qiáng)超采區(qū)水資源的統(tǒng)一管理，以實現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡為目標(biāo)，根據(jù)各地實際，實行超采區(qū)地下水年度取用水總量控制和定額管理，采取綜合措施，實行計劃用水，強(qiáng)化節(jié)約用水。 

　　5.近期重點工作設(shè)想

　　5.1加強(qiáng)地下水開發(fā)利用與保護(hù)政策法規(guī)建設(shè)我國尚未制定關(guān)于地下水資源管理和保護(hù)的專項法律或法規(guī)，目前只在已頒布施行的有關(guān)法律、法規(guī)中對地下水資源的管理和保護(hù)作了一些分散的規(guī)定，加強(qiáng)相關(guān)立法工作是一項十分急迫的工作。抓緊出臺《超采區(qū)地下水資源管理辦法》，依法推進(jìn)超采區(qū)地下水管理工作。“十一五”期間將開展《地下水資源管理條例》的制定工作，通過法律手段，強(qiáng)化對地下水資源的管理與保護(hù)。加強(qiáng)地下水管理的政策標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)范地下水開發(fā)、利用、保護(hù)、配置等行為。 

　　5.2加大超采區(qū)治理力度，全面推進(jìn)地下水保護(hù)行動計劃根據(jù)地下水超采區(qū)治理規(guī)劃確定的治理目標(biāo)，以地下水嚴(yán)重超采區(qū)為重點，組織開展地下水超采區(qū)專項治理。開展地下水補(bǔ)源工程建設(shè)。因地制宜，采取有效措施，增加地下水的有效補(bǔ)給。補(bǔ)源措施以增加地下水天然補(bǔ)給為主，適當(dāng)開展人工回灌。補(bǔ)源工程的建設(shè)，要與當(dāng)?shù)厮�利建設(shè)、生態(tài)保護(hù)緊密結(jié)合起來，納入水利建設(shè)和生態(tài)建設(shè)保護(hù)規(guī)劃和計劃。 

　　5.3建立和完善地下水鑿井工程建設(shè)監(jiān)督管理加強(qiáng)水利鑿井施工隊伍的管理，制定水利鑿井施工企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)取水工程施工過程管理，合理規(guī)劃淺層地下水井布局，避免集中時間、集中地區(qū)取水。嚴(yán)格按照水資源統(tǒng)一規(guī)劃和地下水限、禁采區(qū)劃分的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行施工。對非法鑿井的現(xiàn)象，要制定查處辦法。 

　　5.4建立和完善地下水動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)地下水位動態(tài)監(jiān)測建立和完善國家、流域和省級三級地下水監(jiān)測網(wǎng)。國家級監(jiān)測網(wǎng)為國家地下水資源開發(fā)利用的監(jiān)督管理和宏觀政策制定提供依據(jù)；流域級監(jiān)測網(wǎng)為流域機(jī)構(gòu)指導(dǎo)、監(jiān)督流域范圍內(nèi)地下水開發(fā)利用提供支撐，為協(xié)調(diào)省際地下水開采可能產(chǎn)生的水事矛盾提供協(xié)調(diào)依據(jù)；省級監(jiān)測網(wǎng)為轄區(qū)內(nèi)地下水開發(fā)利用和監(jiān)督管理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在三級監(jiān)測網(wǎng)基礎(chǔ)上，還可根據(jù)科研、資源勘察等目的，建立專業(yè)監(jiān)測網(wǎng)。 

　　5.5建設(shè)地下水動態(tài)管理信息系統(tǒng)經(jīng)過多年來對地下水管理工作的積累，各級水行政主管部門掌握了豐富的開采量、水位、水質(zhì)等基礎(chǔ)資料，同時，模型預(yù)報技術(shù)和地理信息系統(tǒng)等相關(guān)技術(shù)都取得了重大進(jìn)展，為建立地下水動態(tài)管理信息系統(tǒng)提供了技術(shù)保障。開展地下水動態(tài)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，便于地下水管理信息的存儲、管理和發(fā)布，可為管理決策提供及時、高效的支持，提高地下水開發(fā)利用和保護(hù)工作的現(xiàn)代化水平。

　　6.結(jié)語

　　地面沉降控制研究是一門跨領(lǐng)域、多學(xué)科的綜合研究，地面沉降的有效治理，需要不同地區(qū)、不同部門、不同專業(yè)協(xié)調(diào)一致的共同努力。只有相關(guān)領(lǐng)域在地面沉降控制問題上的相互溝通、交流和借鑒，提高綜合學(xué)術(shù)水平、技術(shù)能力和管理水平，才能推動我國地面沉降問題的科學(xué)治理。隨著水資源統(tǒng)一管理的不斷完善，水務(wù)體制改革的進(jìn)一步加強(qiáng)，水資源管理部門應(yīng)該為控制地面沉降有更多地作為。