xx的工程招標(biāo)投標(biāo)管理完成了由事前審批到事中事后監(jiān)管的革命性變化，近5年來逐步完成了全流程電子招標(biāo)投標(biāo)由點(diǎn)到面全覆蓋，新時(shí)代新形勢下如何促進(jìn)事中事后監(jiān)管模式真正做到公平公正、讓建筑市場持續(xù)健康有序的良性發(fā)展，需要進(jìn)一步精準(zhǔn)規(guī)范落實(shí)各方權(quán)力與責(zé)任，夯實(shí)責(zé)任形成各方共識，本文對2021年xx工程招標(biāo)投標(biāo)事中事后監(jiān)管的部分?jǐn)?shù)據(jù)和典型案例進(jìn)行梳理、分析和研究，在協(xié)同聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)行業(yè)共治方面提出思考，以提高行業(yè)發(fā)展質(zhì)量、增強(qiáng)市場治理效能。
為落實(shí)國務(wù)院推動(dòng)政府部門深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的決策部署，有力激發(fā)市場主體生機(jī)活力，《xx市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》2017年發(fā)布并實(shí)施后，xx工程招標(biāo)投標(biāo)管理落實(shí)改革措施，取消事前審批，實(shí)行事中事后監(jiān)管。5年來，上海全流程電子招標(biāo)投標(biāo)逐步由點(diǎn)到面實(shí)現(xiàn)全覆蓋，事中事后監(jiān)管也逐步由探索走向成熟，但是全面深化改革永遠(yuǎn)在路上，遠(yuǎn)未到可以止步停歇的階段，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范xx工程招標(biāo)投標(biāo)事中事后監(jiān)管，是常態(tài)化開展掃黑除惡斗爭、維護(hù)建筑市場健康有序、營造公平公正的法治環(huán)境和實(shí)現(xiàn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力保證。
本文對2021年xx工程招標(biāo)投標(biāo)事中事后監(jiān)管的部分?jǐn)?shù)據(jù)和典型案例進(jìn)行梳理、分析和研究，為促進(jìn)對工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的精準(zhǔn)監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范建筑市場招標(biāo)采購行為，持續(xù)提高工程招標(biāo)投標(biāo)的質(zhì)量和效能提供思路。
一、招標(biāo)公告環(huán)節(jié)事中監(jiān)管暫停招標(biāo)情況分析
2021年xx市進(jìn)場公開招標(biāo)的市管項(xiàng)目有917個(gè)標(biāo)段完成招標(biāo)登記，通過信息系統(tǒng)隨機(jī)抽取一定比例納入監(jiān)管范圍。其中抽中項(xiàng)目744個(gè)標(biāo)段，未抽中項(xiàng)目81個(gè)標(biāo)段，自動(dòng)納入監(jiān)管項(xiàng)目92個(gè)標(biāo)段。在隨機(jī)抽取已抽中和自動(dòng)納入監(jiān)管的836個(gè)標(biāo)段中，暫停招標(biāo)42個(gè)標(biāo)段，暫停比例為5%（見表1）。
1.暫停招標(biāo)原因分析
在暫停招標(biāo)的類別和原因中，投標(biāo)人資質(zhì)設(shè)置與項(xiàng)目情況不符的有11個(gè)標(biāo)段，不具備招標(biāo)條件或缺少前期資料的有11個(gè)標(biāo)段，招標(biāo)公告數(shù)據(jù)填報(bào)有誤及概算調(diào)整、招標(biāo)范圍調(diào)整的有10個(gè)標(biāo)段。這反映出部分招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)與規(guī)模準(zhǔn)確設(shè)置投標(biāo)人資質(zhì)的認(rèn)識研究不夠；對項(xiàng)目招標(biāo)前期策劃準(zhǔn)備不足，倉促發(fā)布了招標(biāo)范圍、概算限價(jià)等數(shù)據(jù)有誤的招標(biāo)公告。
2.暫停招標(biāo)整改措施分析
暫停招標(biāo)項(xiàng)目從整改措施上看，重新招標(biāo)的有29個(gè)標(biāo)段，重新上傳前期資料的有11個(gè)標(biāo)段，發(fā)出補(bǔ)充招標(biāo)文件的有1個(gè)標(biāo)段，終止招標(biāo)的有1個(gè)標(biāo)段。這反映出一些疏忽錯(cuò)漏導(dǎo)致不必要的重新招標(biāo)占比較大，可以通過發(fā)出補(bǔ)充招標(biāo)文件實(shí)現(xiàn)整改的占比較小，同時(shí)采用投標(biāo)人篩選的招標(biāo)項(xiàng)目逐步得到了規(guī)范。
二、招標(biāo)投標(biāo)評標(biāo)環(huán)節(jié)資格審查方式情況分析
2021年，xx市完成定標(biāo)備案的施工招標(biāo)項(xiàng)目共計(jì)3840個(gè)標(biāo)段，采用資格預(yù)審的有1898個(gè)，占比49.4%，其中2771個(gè)電子標(biāo)采用資格預(yù)審的有1624個(gè)，占比58.6%。完成定標(biāo)的專業(yè)工程暫估價(jià)施工招標(biāo)項(xiàng)目共計(jì)661個(gè)標(biāo)段，采用資格預(yù)審的有471個(gè)，占比71.3%；其中626個(gè)暫估價(jià)電子標(biāo)采用資格預(yù)審的有459個(gè)，占比73.3%。
2020年4月1日起，《xx市房屋建筑和市政工程施工招標(biāo)評標(biāo)辦法》將資格預(yù)審的適用條件從一級工程或施工技術(shù)復(fù)雜的工程項(xiàng)目擴(kuò)展至單位集體決策采用資格預(yù)審的非政府投資項(xiàng)目。因此上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果中施工電子標(biāo)資格預(yù)審占比達(dá)到58.6%，暫估價(jià)電子標(biāo)資格預(yù)審占比達(dá)到73.3%，即大部分電子標(biāo)選擇了采用資格預(yù)審的審查方式。
依據(jù)該評標(biāo)辦法的規(guī)定，資格預(yù)審無論是采用合格制加單位集體決策，還是有限數(shù)量制，均選取≥7家的申請人入圍參加投標(biāo)。絕大部分采用資格預(yù)審的項(xiàng)目招標(biāo)文件都明確選取7家合格申請人入圍參加投標(biāo)。相較于全市平均每標(biāo)段投標(biāo)人數(shù)量為14家，采用資格預(yù)審的項(xiàng)目其投標(biāo)競爭性減少了一半，相當(dāng)于公開招標(biāo)變?yōu)閷?shí)際上的邀請招標(biāo)。
三、各環(huán)節(jié)招標(biāo)代理行為記錄情況分析
2021年，xx市進(jìn)場公開招標(biāo)的工程項(xiàng)目6750個(gè)標(biāo)段完成定標(biāo)。其中，根據(jù)《xx市建設(shè)工程招標(biāo)代理行為記錄辦法》的有關(guān)扣分規(guī)定，存在招標(biāo)代理項(xiàng)目負(fù)責(zé)人行為扣分的全市項(xiàng)目共1075個(gè)標(biāo)段，占比15.9%，每個(gè)標(biāo)段平均扣分2.29分（見表2）。
1.按招標(biāo)代理行為記錄因素分類
按照招標(biāo)代理行為記錄扣分的記錄因素來分析，全市招標(biāo)項(xiàng)目扣分因素最多的是書面報(bào)告質(zhì)量479個(gè)標(biāo)段，接下來是招標(biāo)文件質(zhì)量164個(gè)標(biāo)段、暫停招標(biāo)情況131個(gè)標(biāo)段。市管項(xiàng)目扣分因素最多的是評標(biāo)情況29個(gè)標(biāo)段，接下來是書面報(bào)告質(zhì)量19個(gè)標(biāo)段、開標(biāo)情況10個(gè)標(biāo)段�？梢钥闯鍪屑壉O(jiān)管部門對開評標(biāo)情況扣分占比較高，體現(xiàn)出招標(biāo)投標(biāo)事中抽查、開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)管與事后監(jiān)督分設(shè)的優(yōu)勢。
2.按招標(biāo)項(xiàng)目類別分類
按照招標(biāo)代理行為記錄扣分的項(xiàng)目類別來分析，代理行為扣分項(xiàng)目類別最多的是施工招標(biāo)，其次是暫估價(jià)工程和工程總承包。全市施工、暫估價(jià)工程和工程總承包招標(biāo)項(xiàng)目4480個(gè)標(biāo)段，存在扣分的有866個(gè)標(biāo)段，占比19.3%，平均扣分2.24分/標(biāo)段；市管施工、暫估價(jià)工程和工程總承包招標(biāo)項(xiàng)目518個(gè)標(biāo)段，存在扣分的有62個(gè)標(biāo)段，占比12%，平均扣分2.53分/標(biāo)段。市管扣分標(biāo)段的數(shù)量比例低于全市，但標(biāo)段扣分分值高于全市平均值。
四、事中事后監(jiān)管的幾點(diǎn)思考
根據(jù)以上對2021年度招標(biāo)公告環(huán)節(jié)事中監(jiān)管暫停招標(biāo)情況，招標(biāo)投標(biāo)評標(biāo)環(huán)節(jié)資格預(yù)審情況及各環(huán)節(jié)招標(biāo)代理行為記錄情況的分析，從招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)各相關(guān)方權(quán)力與責(zé)任的角度來看，就工程招標(biāo)投標(biāo)事中事后監(jiān)管作以下幾點(diǎn)思考。
1.建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用管理與應(yīng)用體系
2015年以來，通過制定各市場主體信用評價(jià)管理辦法和信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，xx已建立了建筑業(yè)企業(yè)、監(jiān)理企業(yè)、勘察設(shè)計(jì)企業(yè)的信用信息系統(tǒng)，以及信用管理與應(yīng)用體系。關(guān)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，xx目前已建立了招標(biāo)代理行為記錄辦法與記分信息系統(tǒng)，尚未建立招標(biāo)代理企業(yè)信用管理與應(yīng)用體系。
在日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查過程中，應(yīng)加強(qiáng)及時(shí)準(zhǔn)確地記錄招標(biāo)代理行為，同時(shí)應(yīng)制定招標(biāo)代理企業(yè)信用評價(jià)管理辦法和信用評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為記錄、代理合同業(yè)績折算成信用分，并在網(wǎng)上提供查詢接口，為招標(biāo)人選擇信譽(yù)服務(wù)好、有技術(shù)實(shí)力的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供依據(jù)，在減少社會成本的同時(shí)，也促進(jìn)了招標(biāo)代理企業(yè)與從業(yè)人員自覺自律參與信用體系建設(shè)，構(gòu)建各方主體共同治理格局，優(yōu)化建筑市場資源配置效率。
2.適當(dāng)調(diào)整合格申請人入圍數(shù)量及資格預(yù)審的適用范圍
根據(jù)《xx市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，采用資格后審方式招標(biāo)的，招標(biāo)人可以選擇采用投標(biāo)人篩選方式進(jìn)行招標(biāo)。經(jīng)篩選入圍的投標(biāo)人不得少于15人。另外招標(biāo)人有了定標(biāo)權(quán)，可對中標(biāo)候選人的投標(biāo)書進(jìn)行復(fù)核澄清后，確定中標(biāo)人。為進(jìn)一步賦權(quán)并落實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任，新評標(biāo)辦法擴(kuò)大了資格預(yù)審的適用條件，非政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)人可以通過單位集體決策采用資格預(yù)審，并選取不少于7家的合格申請人入圍參加投標(biāo)。
根據(jù)前文的數(shù)據(jù)分析，資格預(yù)審在賦權(quán)招標(biāo)人的同時(shí)，減少了投標(biāo)人之間的競爭性，招標(biāo)人集體決策很大程度限制了中小企業(yè)入圍參與投標(biāo)的可能性，不利于增強(qiáng)建筑市場經(jīng)濟(jì)活力的初衷。根據(jù)當(dāng)前新冠肺炎疫情防控常態(tài)化下經(jīng)濟(jì)形勢不確定性因素增加，為著眼經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展，穩(wěn)增長促就業(yè)，為建筑市場注入生機(jī)活力，促進(jìn)中小型建筑業(yè)企業(yè)共同發(fā)展，有必要適當(dāng)調(diào)整合格申請人入圍數(shù)量及資格預(yù)審的適用范圍，避免將公開招標(biāo)流程變相為類似邀請招標(biāo)的流程。
3.避免增加投標(biāo)人投標(biāo)負(fù)擔(dān)
2019年6月，在落實(shí)巡視整改、嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)串標(biāo)違法行為的大背景下，借助建設(shè)工程領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)專項(xiàng)整治、深化掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的東風(fēng)，《xx市關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管治理打擊違法行為的通知》即“滬十二條”應(yīng)運(yùn)而生，為規(guī)范xx工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，夯實(shí)招標(biāo)人主體責(zé)任，構(gòu)建行業(yè)共治格局，協(xié)同聯(lián)動(dòng)提升公正監(jiān)管效能提供了良好的制度保障。
同時(shí)，“滬十二條”對投標(biāo)人擬派項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)核心人員社保繳納、投標(biāo)人擬任該標(biāo)段項(xiàng)目負(fù)責(zé)人參加開標(biāo)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人答辯等方面，作了相應(yīng)要求與限制，增加了投標(biāo)人圍標(biāo)串標(biāo)成本，同時(shí)也增加了投標(biāo)人正常依法合規(guī)參加投標(biāo)的成本，與新冠肺炎疫情防控常態(tài)化下減少人員流動(dòng)，以及優(yōu)化營商環(huán)境提高辦事效率、減少跑動(dòng)次數(shù)的要求產(chǎn)生了一些矛盾。因此有必要對“滬十二條”進(jìn)行重新評估，兼顧考量掃黑除惡斗爭常態(tài)化與新冠肺炎疫情防控常態(tài)化，充分權(quán)衡利弊，將不符合新形勢新要求的條款加以修訂調(diào)整，充分放大政策的有利效果，避免無差別增加投標(biāo)人正常依法合規(guī)參加投標(biāo)的負(fù)擔(dān)，減少資格預(yù)審申請文件或投標(biāo)文件非必要拒收。
4.細(xì)化《評標(biāo)行為記錄表》
為確保投標(biāo)人有效數(shù)量和投標(biāo)人之間的良性競爭，評標(biāo)專家應(yīng)慎重使用否決權(quán)，對投標(biāo)文件瑕疵和錯(cuò)誤應(yīng)區(qū)別對待，對非招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件，在不超出投標(biāo)文件的范圍或者改變投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的前提下，應(yīng)當(dāng)依法給予投標(biāo)人就投標(biāo)文件含義不明的內(nèi)容進(jìn)行澄清說明的機(jī)會。
依據(jù)《xx市建設(shè)工程評標(biāo)專家評標(biāo)行為記錄辦法（2021版）》規(guī)定，評審意見針對性不強(qiáng)，未體現(xiàn)評標(biāo)專業(yè)水準(zhǔn)的，作為書面警示情形，該專家記10分，曝光10日。除了專項(xiàng)評標(biāo)評估，也可從評標(biāo)報(bào)告看出，部分專家字跡潦草難認(rèn)，內(nèi)容簡單敷衍，沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的評標(biāo)質(zhì)量與專家技術(shù)水平，但又達(dá)不到書面警示與記分曝光的程度。因此可對評標(biāo)專家《評標(biāo)行為記錄表》的分值進(jìn)行細(xì)化，便于在事后監(jiān)管中進(jìn)行日常記分。
5.優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用文本
xx全流程電子化招標(biāo)投標(biāo)逐步推行后， 招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)場招標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施中，可以利用標(biāo)書制作工具軟件，在標(biāo)準(zhǔn)文本的基礎(chǔ)上進(jìn)行填寫和補(bǔ)充，但不能對原有內(nèi)容框架進(jìn)行編輯和修改，一方面減輕了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件的工作量，另一方面也限制了根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、招標(biāo)人客觀需求、甚至疫情等突發(fā)情況編制招標(biāo)文件的空間。一旦發(fā)生補(bǔ)充內(nèi)容與原有標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用文本不一致或者規(guī)定過細(xì)而不能枚舉所有的情況，則極易造成開標(biāo)環(huán)節(jié)不當(dāng)拒收，或者評標(biāo)環(huán)節(jié)不當(dāng)否決。
監(jiān)管部門應(yīng)在動(dòng)態(tài)修訂標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用文本與監(jiān)管要點(diǎn)過程中，兼顧依法行政與公平效率，抓住精準(zhǔn)監(jiān)管、重點(diǎn)監(jiān)管的牛鼻子，對非招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求和條件部分如不能枚舉則不宜過細(xì)，非招標(biāo)文件和合同實(shí)質(zhì)性條款應(yīng)允許投標(biāo)人啟動(dòng)容缺機(jī)制與缺項(xiàng)承諾。讓各市場主體和從業(yè)人員感受到建筑市場招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督的尺度與溫度、管理的質(zhì)量與效能。
五、結(jié)語
作為工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)事中事后監(jiān)督管理部門，應(yīng)立足于“精準(zhǔn)規(guī)范、提質(zhì)增效”的工作目標(biāo)，進(jìn)一步落實(shí)“放管服”要求，寓行業(yè)管理于服務(wù)之中，持續(xù)優(yōu)化建筑市場招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境，讓工程招標(biāo)投標(biāo)管理真正做到公平公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、科學(xué)規(guī)范，確保建筑市場持續(xù)健康有序的高質(zhì)量發(fā)展。
作者：戴x鋒
作者單位：xx市建筑建材業(yè)市場管理總站（xx市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室）
來源：《招標(biāo)采購管理》2022年第7期
