一、水電工程建設(shè)項目投資超概算的原因

1.設(shè)備、材料及人工費(fèi)等價格上漲增加。由于近幾年開工建設(shè)的水電工程項目投資概算編制依據(jù)主要是原電力工業(yè)部文件電水規(guī)(1997)123號關(guān)于試行《水力發(fā)電工程可行性研究報告設(shè)計概算編制辦法及費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)》的通知和原電力工業(yè)部頒發(fā)的《水力發(fā)電建筑工程概算定額》、《水力發(fā)電設(shè)備安裝工程概算定額》和《水力發(fā)電工程施工機(jī)械臺時費(fèi)定額》，由于鋼材、有色金屬、矽鋼片、電解銅等原材料和鑄鍛件大幅度漲價，加上能源價格、運(yùn)輸費(fèi)用以及人力資源成本的上升，使目前的電力設(shè)備價格已經(jīng)達(dá)到了歷史上的最高峰，同時也造成土建安裝等合同價格的大幅上漲，使近兩三年開工建設(shè)的水電項目概算控制的壓力增大，目前價格上漲是影響大中型水電建設(shè)項目投資概算的主要因素。

2.設(shè)計變更以及工程量變化的影響。水電工程本身就是一項點(diǎn)多、面廣的工作項目，它不僅受到地質(zhì)、水文、氣候以及其他自然因素的影響，還受到業(yè)主、監(jiān)理和承包人的諸因素的影響。在這樣復(fù)雜的各種因素影響下，水電工程本身就是一項不斷修建、不斷變更直到最后建成的一項工程與自然、社會相協(xié)調(diào)的建筑。與建設(shè)過程相比，設(shè)計時間是短暫的，不可能在設(shè)計過程中就能把這么復(fù)雜的問題全部考慮進(jìn)去，這也是水電工程建設(shè)期中要不斷設(shè)計、不斷改進(jìn)，不斷完善的原因之一。這種改進(jìn)和完善就是變更，因?yàn)樽兏�發(fā)生了投資的變化，當(dāng)這種投資的變化累計到達(dá)一定程度時又引發(fā)了索賠或價格調(diào)整，使投資變化更快。從理論上講，設(shè)計變更既有增加投資的可能，同時也存在節(jié)約投資的可能，但從近幾年水電工程建設(shè)的實(shí)際情況看，設(shè)計變更往往是增加投資，變更越多，增加投資越大。

3.工程建設(shè)期間資金利息增加。建設(shè)期資金利息增加主要有兩方面原因，一是國家調(diào)整銀行存貸款利率，近幾年開工建設(shè)的水電項目編制設(shè)計概算時大都處于近二十年來貸款利率的最低點(diǎn)，從1996年開始經(jīng)過八次降息于2002年2月降到最低點(diǎn)，但2004年10月至2007年12月央行多次加息，固定資產(chǎn)投資貸款利率(期限為5年以上)由5.76%上升到7.83%，增加2.07%，增加的建設(shè)期貸款利息對概算也造成一定的影響;二是由于資金運(yùn)用不當(dāng)或管理方面的原因而增加利息。

4.工程建設(shè)期間不可預(yù)見因素發(fā)生而增加費(fèi)用。水電工程建設(shè)期間各種情況復(fù)雜多變，由于自然和社會的因素引起突發(fā)事件發(fā)生的可能性也較大，如在工程建設(shè)期間，物資材料及機(jī)電設(shè)備必經(jīng)的運(yùn)輸?shù)缆啡�面整治改造，造成交通堵塞，這不但會延長工程建設(shè)工期，而且還會大大增加了工程的運(yùn)輸費(fèi)用。又如遭遇大流量的洪水，施工圍堰被沖毀、導(dǎo)流洞坍塌、施工現(xiàn)場遭遇泥石流、山體滑坡以及其他社會性的事件等，這些因自然災(zāi)害和其他不可遇見的因素造成的損失，其恢復(fù)和清理將會增加一定的費(fèi)用。這些并非設(shè)計階段和編制概算時能夠預(yù)測到的，勢必造成概算外投資。

5.政策變動而增加的費(fèi)用。隨著國家對環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的重視和對大中型水電工程建設(shè)管理的規(guī)范和加強(qiáng)，以及提倡“以人為本”建設(shè)和諧社會，保證和提高庫區(qū)移民的生產(chǎn)生活水平，中央和地方各級政府不斷出臺一些政策，比如水庫淹沒土地補(bǔ)償倍數(shù)的提高等，增加的費(fèi)用必然使這部分的原投資概算突破。

二、控制投資概算從制度上和機(jī)制上可采取的措施

雖然造成投資概算突破既有市場物價變化和國家政策等客觀方面的因素，同時也有由于制度和機(jī)制的原因造成的管理方面不足的主觀因素，因此要通過從制度上和機(jī)制上采取建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制等措施減少管理方面造成的投資概算突破，同時也能部分規(guī)避客觀方面造成投資概算的突破。

1.實(shí)行項目法人責(zé)任制。實(shí)行項目法人責(zé)任制，由項目法人對水電建設(shè)項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。在項目建議書批準(zhǔn)后，設(shè)立建設(shè)項目法人籌備組，并由其組織項目的可行性研究，項目可行性研究報告批準(zhǔn)后，按現(xiàn)代企業(yè)制度要求正式成立項目法人。項目法人在具備施工圖設(shè)計滿足施工需要、建設(shè)資金已落實(shí)、工程合同已簽訂等條件方能開工。

2.實(shí)行招標(biāo)承包制。實(shí)行招標(biāo)承包制，是為了引進(jìn)競爭，以公開的招標(biāo)、公平的競爭、公正的評標(biāo)，選擇最優(yōu)的施工企業(yè)分項承包工程施工，選質(zhì)優(yōu)價廉的物資和設(shè)備。堅持以施工圖進(jìn)行工程招標(biāo),最大限度地避免和減少工程實(shí)施過程中的不確定因素和隨意性，嚴(yán)格控制工程的質(zhì)量、進(jìn)度和成本，以使工程建設(shè)獲得最佳經(jīng)濟(jì)效益。

3.實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制。監(jiān)理工程師控制投資費(fèi)用貫穿于設(shè)計階段、施工階段的全過程之中。監(jiān)理工程師在項目建設(shè)管理中應(yīng)充分發(fā)揮以下幾個方面的作用：一是對工程建設(shè)的控制作用;二是施工現(xiàn)場的協(xié)調(diào)作用;三是業(yè)主與承包商的橋梁作用;四是執(zhí)行合同中的平衡作用;五是對業(yè)主在現(xiàn)場施工管理的替代作用。

4.實(shí)行合同管理制。項目法人應(yīng)充分利用合同手段來控制工程的安全、質(zhì)量、工期和投資，合同管理制是水電工程項目建設(shè)管理的主線，實(shí)施過程中要嚴(yán)格合同的預(yù)管理、嚴(yán)格合同的簽訂程序、嚴(yán)格按合同辦事、完善合同清算工作。

市場經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì),水電工程項目建設(shè)必須實(shí)行嚴(yán)格的合同管理制,強(qiáng)化合同管理的核心地位，必須以合同為主線、以合同為核心實(shí)施工程項目管理。(1)要從組織上采取措施,實(shí)施規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的合同管理,制訂一整套合同管理的有關(guān)工作制度和規(guī)定,對合同管理的組織、合同管理的程序以及合同的起草、談判、審查、簽訂、履行、檢查、清理等每一個工作環(huán)節(jié)均作出明確規(guī)定。(2)樹立一切行為均以合同作為惟一依據(jù)的管理意識,將合同運(yùn)用于項目管理的各個方面,以合同、經(jīng)濟(jì)手段管理和實(shí)施水電工程項目建設(shè)。(3)選擇符合水電站建設(shè)特點(diǎn)的工程承發(fā)包模式和合同結(jié)構(gòu),通過合理的合同結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)和保證水電站項目管理組織的目標(biāo)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作。(4)強(qiáng)化工程招標(biāo)中的合同意識,努力完備一切技術(shù)資料和現(xiàn)場環(huán)境條件,使承包單位能夠以最小的風(fēng)險在完全公平的環(huán)境中進(jìn)行投標(biāo)競爭;嚴(yán)密制定合同文件,合理確定工程合同的界面與工程范圍,事前分析可能存在的不確定事件和風(fēng)險,有針對性地采取保護(hù)措施;充分考慮和保證承包單位的利益,引導(dǎo)承包單位注重技術(shù)方案的競爭,集中力量用于工程的實(shí)施,從而保證工程的質(zhì)量和進(jìn)度。

三、水電工程建設(shè)不同階段對投資概算的控制

1.加強(qiáng)項目建設(shè)前期、設(shè)計階段的投資控制，確保概算編制質(zhì)量。在建設(shè)前期，要從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和施工等方面對建設(shè)項目進(jìn)行分析論證和方案比較，確定項目投資估算數(shù)，作為建設(shè)項目設(shè)計概算編制的依據(jù)。初步設(shè)計概算一經(jīng)審核批準(zhǔn)后，便是水電建設(shè)項目控制投資的依據(jù)，也是編制工程招標(biāo)標(biāo)底和考核工程造價的依據(jù)。因此，建設(shè)項目法人要確保概算編制質(zhì)量，一是堅持不搞"缺口概算"的原則，不人為留下投資概算缺口。二是堅持運(yùn)用動態(tài)概算方法，既要考慮國家政策法規(guī)變化，也要考慮建筑材料和機(jī)電設(shè)備的價格變化、工程變更等因素。

建設(shè)項目法人應(yīng)將設(shè)計收費(fèi)與工程設(shè)計質(zhì)量和投資概算實(shí)現(xiàn)程度掛起鉤來。設(shè)計單位要按照批準(zhǔn)的初步設(shè)計及概算，在保證工程功能要求的前提下，控制施工設(shè)計及其工程投資，使工程總投資不突破批準(zhǔn)的限額。

2.水電建設(shè)項目招標(biāo)階段的投資控制。招標(biāo)承包制是節(jié)省基建支出的有效途徑，在招標(biāo)議標(biāo)時，建設(shè)項目法人應(yīng)建立規(guī)范的招標(biāo)議標(biāo)程序，創(chuàng)造良好的招標(biāo)議標(biāo)環(huán)境，確保招標(biāo)議標(biāo)工作的順利進(jìn)行。

3.加強(qiáng)建設(shè)項目施工階段的投資控制。水電建設(shè)項目施工階段影響投資的主要因素是施工總工期、工程質(zhì)量成本、材料成本、人工成本、機(jī)械使用成本和施工管理費(fèi)等。建設(shè)項目法人要充分發(fā)揮管理的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)設(shè)計、監(jiān)理、施工及地方等各方面關(guān)系，實(shí)行目標(biāo)管理。

四、控制組成水電工程項目的各部分投資概算應(yīng)采取的具體措施

1.施工輔助工程。施工輔助工程面廣點(diǎn)多，涉及到各個合同段和工程的各個方面，是比較容易突破概算的部分，因?yàn)榫唧w到施工輔助工程的具體項目，除了導(dǎo)流洞、施工圍堰等專項工程外，其他大多數(shù)輔助工程如臨時房屋建筑工程和施工交通工程等都是標(biāo)準(zhǔn)可高可低，彈性相當(dāng)大，控制這部分的投資概算必須建立一套嚴(yán)格的管理辦法，明確各項輔助工程的規(guī)模和范圍。

2.建筑工程。建筑工程投資占整個水電工程投資概算的比例較大，在水庫淹沒補(bǔ)償費(fèi)較少的中小型庫容的水電建設(shè)項目，建筑工程投資往往占整個工程投資的比重最大，甚至超過50%。影響該項投資概算控制的主要因素是設(shè)計變更和工程量變化，目前水電工程建設(shè)基本上還是處于邊施工邊設(shè)計狀態(tài)，一般初設(shè)都較為粗糙，施工過程再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改，這樣必然造成設(shè)計變更對投資額的影響，同時由于初設(shè)時對地質(zhì)情況不可能完全掌握，實(shí)際工程量比設(shè)計工程量增加也是難免的，施工過程應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用，加強(qiáng)工程計量和支付的管理，特別是合同外項目的管理，同時應(yīng)重視索賠問題，在編制招標(biāo)文件和合同談判時盡量考慮周到，減少索賠風(fēng)險。

3.機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備及安裝工程。機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備投資是受市場因素影響最大的部分，近幾年材料價格波動較大，特別是鋼材和有色金屬的價格上漲速度較快，編制概算時的設(shè)備價格與招投標(biāo)時的價格相差較大，近幾年這部分投資基本上都突破投資概算，而且突破額還相當(dāng)大，除了材料漲價因素外，伴隨著水電開發(fā)熱潮的持續(xù)，水電工程機(jī)電設(shè)備制造商訂單充足，由買方市場轉(zhuǎn)入賣方市場，也是設(shè)備漲價的原因之一，雖然在目前水漲船高的市場行情下，招投標(biāo)產(chǎn)生的效果不是很明顯，但也是目前控制這部分投資可采用的為數(shù)不多的辦法之一。

4.費(fèi)用。目前大中型水電工程建設(shè)費(fèi)用項目普遍超標(biāo)，除監(jiān)理費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)等少量費(fèi)用可以通過招投標(biāo)的方式將這部分費(fèi)用控制在概算內(nèi)，而象科研勘測費(fèi)以及各項專項驗(yàn)收的費(fèi)用大多是科研單位以及一些特定部門來承接，很難通過招投標(biāo)等形式來控制費(fèi)用，只能在與相關(guān)部門簽合同時盡量將合同額控制在概算數(shù)內(nèi)，另外開辦費(fèi)、建設(shè)單位管理費(fèi)和生產(chǎn)準(zhǔn)備費(fèi)等由項目法人直接控制使用的費(fèi)用是最容易突破概算的費(fèi)用，這些費(fèi)用主要是通過制定內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)管理，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)開支費(fèi)用，做到該花的錢必須花，能省的錢盡量省，經(jīng)過這些努力，把費(fèi)用控制在概算內(nèi)是可以做到的。

5.水庫淹沒處理補(bǔ)償費(fèi)。水庫淹沒處理補(bǔ)償費(fèi)幾乎所有的大中型水電建設(shè)項目都存在概算不足，要求調(diào)概的問題，主要是政策變化引起，隨著中央及地方各級政府對“三農(nóng)”問題的重視以及對土地資源的珍惜，提倡以人為本，建設(shè)和諧社會，水庫淹沒對移民的生產(chǎn)、生活造成的影響是十分巨大的，本著“以人為本”的理念，認(rèn)真作好水庫淹沒處理設(shè)計與移民安置規(guī)劃是順利完成移民安置任務(wù)，保障水電工程正常建設(shè)的重要前提。這部分費(fèi)用一般采取政府部門總額包干使用的辦法，首先在簽訂包干協(xié)議時要盡量把問題考慮全面，做到不留缺口，其次由于政策等因素的變化，確實(shí)需要調(diào)整概算時，投資方應(yīng)專門組織人員對需要調(diào)整概算部分的調(diào)整依據(jù)和調(diào)整范圍以及具體數(shù)額進(jìn)行研究和核實(shí)，以免多報或虛報。

6.建設(shè)期貸款利息。建設(shè)期貸款利息除因國家統(tǒng)一調(diào)整存貸款利率外，經(jīng)過加強(qiáng)管理和資金運(yùn)作，將利息控制在概算內(nèi)是完全做得到的。(1)按時籌措建設(shè)資金。為了保證水電建設(shè)項目施工的順利進(jìn)行，建設(shè)項目法人應(yīng)制訂切實(shí)可行的籌資方案，及時組織落實(shí)貸款資金到位，及時組織低成本資金先投入，以減少建設(shè)資金利息支出，降低資金成本。(2)正確編制資金使用計劃，合理地確定工程項目投資控制目標(biāo)值。施工階段資金使用計劃是監(jiān)理工程師審核和控制承包商施工進(jìn)度計劃、材料使用計劃、進(jìn)度付款申請和簽發(fā)付款憑證的依據(jù)。

雖然工程總投資超設(shè)計概算是目前水電工程建設(shè)的普遍存在的一個突出問題，既有主觀方面的原因，也有客觀方面的原因，但通過采取上述措施，將工程總投資控制在設(shè)計概算內(nèi)也是可以做到的。