政府采購(gòu)的質(zhì)疑是供應(yīng)商認(rèn)為自己權(quán)益受到損害的法定救濟(jì)手段,是供應(yīng)商知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容。為維護(hù)質(zhì)疑供應(yīng)商的合法權(quán)益,采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)依法需對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行處理和答復(fù)。財(cái)政部近日公布《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》(財(cái)政部第94號(hào)令,以下簡(jiǎn)稱94號(hào)令),其第二章“質(zhì)疑提出與答復(fù)”就質(zhì)疑的重要事項(xiàng)作了原則性規(guī)定,對(duì)實(shí)務(wù)操作具有積極的指導(dǎo)意義。當(dāng)前,業(yè)界關(guān)于供應(yīng)商質(zhì)疑存在各種誤解,筆者試對(duì)此作一梳理和總結(jié),希望幫助采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)更好地運(yùn)用94號(hào)令的相關(guān)規(guī)定,做好質(zhì)疑處理和答復(fù)工作。
受理質(zhì)疑誤區(qū)
1、混淆了詢問(wèn)與質(zhì)疑
詢問(wèn)是供應(yīng)商對(duì)自己不了解的情況提出咨詢和疑問(wèn),要求提供信息和解釋。有些供應(yīng)商不了解詢問(wèn)和質(zhì)疑的區(qū)別,把詢問(wèn)當(dāng)作質(zhì)疑來(lái)提出,而采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)也不加以區(qū)分地當(dāng)作質(zhì)疑來(lái)處理。詢問(wèn)與質(zhì)疑的區(qū)別有:
•主體不同。根據(jù)94號(hào)令第十一條,提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的,可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。詢問(wèn)的主體則比較廣,沒(méi)有要求必須是參與所詢問(wèn)項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商,應(yīng)包含所有潛在供應(yīng)商。
•事項(xiàng)不同。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程或者中標(biāo)、成交結(jié)果使其利益受損的,可提出質(zhì)疑。而詢問(wèn)則無(wú)具體事項(xiàng)的限制,只要是與采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的均可,不一定與詢問(wèn)人自身權(quán)益有關(guān)。
•處理程序不同。質(zhì)疑有著專門(mén)的處理程序,無(wú)論是94號(hào)令,還是各省制定的規(guī)范性文件都對(duì)質(zhì)疑處理程序作出了規(guī)定。詢問(wèn)的答復(fù)則無(wú)具體規(guī)定。
•證明材料要求不同。質(zhì)疑人依法必須提供相關(guān)的證明材料,而詢問(wèn)人一般無(wú)需提供證明材料。
•時(shí)限不同、形式不同。供應(yīng)商提出質(zhì)疑有著嚴(yán)格的時(shí)限要求,且應(yīng)采用書(shū)面形式提出。提出詢問(wèn)則無(wú)時(shí)限要求,不限于書(shū)面形式。二者的答復(fù)時(shí)限也不同:對(duì)詢問(wèn)應(yīng)在3個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù),對(duì)質(zhì)疑應(yīng)在7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)。
•法律后果不同。供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意,可向政府采購(gòu)管理部門(mén)投訴,政府采購(gòu)管理部門(mén)必須依法處理。供應(yīng)商對(duì)詢問(wèn)不滿意,也可繼續(xù)向有關(guān)部門(mén)反映,但有關(guān)部門(mén)不一定必須處理,也可啟動(dòng)監(jiān)督檢查的程序處理。
2、把供應(yīng)商反映問(wèn)題當(dāng)成質(zhì)疑
有些供應(yīng)商名義上采用質(zhì)疑(如寫(xiě)明是質(zhì)疑函),卻沒(méi)有提出任何自己權(quán)益受到損害的意思表示、事實(shí)和證明材料。這種情況下,該供應(yīng)商僅向采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)反映項(xiàng)目中存在的問(wèn)題,與因權(quán)益受損而提起質(zhì)疑有著本質(zhì)區(qū)別。
3、把供應(yīng)商指出違法違規(guī)行為當(dāng)成質(zhì)疑
供應(yīng)商僅指出了采購(gòu)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為,卻未明確這些違法違規(guī)行為損害了其權(quán)益,這樣的“指出”仍然是反映問(wèn)題,不屬于質(zhì)疑。
4、把與自己無(wú)關(guān)的事項(xiàng)當(dāng)成質(zhì)疑事項(xiàng)
如上所述,供應(yīng)商提出的質(zhì)疑必須是認(rèn)為其權(quán)益受到損害的事項(xiàng),質(zhì)疑的某些事項(xiàng)盡管可能損害供應(yīng)商的權(quán)益,但并非一定損害質(zhì)疑供應(yīng)商的權(quán)益。那些客觀上不可能損害質(zhì)疑人權(quán)益的事項(xiàng),質(zhì)疑人是不能采取質(zhì)疑的方式來(lái)維權(quán)救濟(jì)的。比如,某供應(yīng)商質(zhì)疑,采購(gòu)文件要求供應(yīng)商在采購(gòu)人本地設(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)供應(yīng)商構(gòu)成了歧視,損害了供應(yīng)商公平參加政府采購(gòu)的權(quán)利。但如果質(zhì)疑人自己就是本地供應(yīng)商,其售后服務(wù)機(jī)構(gòu)就在本地,則采購(gòu)文件的這一要求不可能損害其公平參加采購(gòu)的權(quán)利。對(duì)該要求提出質(zhì)疑的應(yīng)是外地供應(yīng)商。
5、用拒收質(zhì)疑函代替不受理
采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)不受理質(zhì)疑的前提是對(duì)質(zhì)疑函的依法審查。因此,首先應(yīng)接收供應(yīng)商的質(zhì)疑函。拒收質(zhì)疑函,就無(wú)法審查供應(yīng)商的質(zhì)疑是否符合法定條件。94號(hào)令第十三條也明確,“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”。
6、以質(zhì)疑不成立為由拒絕受理
受理時(shí),對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑的審查,只是審查是否符合法定條件,而不是審查質(zhì)疑是否屬實(shí)、是否成立。質(zhì)疑是否屬實(shí)、是否成立,需在受理后,經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)才能決定。
7、以證據(jù)不充分為由拒絕受理
供應(yīng)商質(zhì)疑的證據(jù)是否充分,必須在調(diào)查核實(shí)甚至在取證后才能認(rèn)定。94號(hào)令第十二條規(guī)定,供應(yīng)商提出質(zhì)疑,只需提供質(zhì)疑函和必要的證明材料即可。就算供應(yīng)商的質(zhì)疑證據(jù)不充分,也應(yīng)在答復(fù)時(shí)作駁回質(zhì)疑處理,而不是在受理審查階段以拒絕受理來(lái)處理。
需要注意的是,“必要”的證明材料與“充分”的證明材料是有區(qū)別的。必要的證明材料,僅是證明質(zhì)疑屬實(shí)和成立的必須的部分證明材料,基于這些證明材料,不能必然得出質(zhì)疑屬實(shí)和成立的結(jié)論;而充分的證明材料是證明質(zhì)疑屬實(shí)和成立的必須的全部證明材料,基于這些證明材料,必然得出質(zhì)疑屬實(shí)和成立的結(jié)論。
8、不告知供應(yīng)商可以重新質(zhì)疑
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)在審查供應(yīng)商提交的質(zhì)疑函和質(zhì)疑材料后,認(rèn)為質(zhì)疑函不符合94號(hào)令第十二條規(guī)定或未提交必要的證明材料,供應(yīng)商可修改補(bǔ)充后重新提起質(zhì)疑的,應(yīng)告知供應(yīng)商不符合受理?xiàng)l件的理由、重新提起質(zhì)疑的時(shí)間。
9、質(zhì)疑答復(fù)后,又受理對(duì)答復(fù)本身的質(zhì)疑
同一質(zhì)疑,在答復(fù)完畢后,質(zhì)疑人有新的意見(jiàn)或新的證明材料的,只能提起投訴,不應(yīng)對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容再提出質(zhì)疑。94號(hào)令第二十條已規(guī)定供應(yīng)商基于質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容提出的投訴事項(xiàng)是合法的投訴事項(xiàng)。
調(diào)查處理誤區(qū)
10、采取“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”,僅憑質(zhì)疑人提供的材料處理
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)受理質(zhì)疑后,誤用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”,不去了解具體情況,不調(diào)取采購(gòu)過(guò)程的有關(guān)材料,僅憑質(zhì)疑人提供的材料分析處理。
“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”是民事訴訟的重要證據(jù)規(guī)則之一,指民事訴訟的當(dāng)事人對(duì)自己的主張,有義務(wù)提出證據(jù)證明,否則承擔(dān)舉證不能的不利后果。由于人民法院必須保持中立,因此法律規(guī)定了“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則。但在政府采購(gòu)質(zhì)疑、投訴案件處理中,這一原則并不適用。政府采購(gòu)具有一定的行政屬性,供應(yīng)商提出質(zhì)疑,固然有義務(wù)提供證據(jù)線索,采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)也有義務(wù)進(jìn)行調(diào)查取證,不應(yīng)借“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”逃避責(zé)任。
11、僅調(diào)取內(nèi)部書(shū)面材料,不調(diào)取外部證明材料
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)僅從組織采購(gòu)項(xiàng)目所形成的材料中調(diào)取與質(zhì)疑相關(guān)的證明材料,不調(diào)取外部證明材料或咨詢有關(guān)部門(mén)獲取證據(jù)。
囿于采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)“沒(méi)有調(diào)查權(quán)”的片面認(rèn)識(shí),這一誤解普遍存在。采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑時(shí),的確沒(méi)有行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán),但并非不能進(jìn)行調(diào)查取證。調(diào)查了解情況是每個(gè)組織都有的普遍權(quán)利,在涉及與質(zhì)疑有關(guān)的證明材料時(shí),采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)部門(mén)了解情況,或向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)提出咨詢請(qǐng)求,要求出具書(shū)面情況說(shuō)明或咨詢說(shuō)明。這些并不是強(qiáng)制調(diào)查,與行政部門(mén)的法定調(diào)查權(quán)無(wú)關(guān)。
12、一律拒絕來(lái)源于網(wǎng)上的信息作為事實(shí)依據(jù)
政府部門(mén)在其網(wǎng)站上主動(dòng)公開(kāi)的信息可直接作為認(rèn)定事實(shí)的證據(jù),無(wú)需由政府部門(mén)蓋章確認(rèn)。如國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中公示的信息可直接作為證明材料,在信用中國(guó)網(wǎng)站、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)等查詢到的信息,也屬于直接的證明材料。企業(yè)自己網(wǎng)站上的信息可作為參考的證明材料。除非采購(gòu)文件有特別說(shuō)明,否則不能以供應(yīng)商網(wǎng)站上的信息來(lái)否定供應(yīng)商在投標(biāo)文件(響應(yīng)文件)中的響應(yīng)信息。
13、完全依靠評(píng)審專家來(lái)處理質(zhì)疑
質(zhì)疑受理的主體是采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu),而非評(píng)審專家。評(píng)審專家在處理質(zhì)疑時(shí)的作用僅是協(xié)助性的,不是決定性的,其不具備認(rèn)定質(zhì)疑是否屬實(shí)的決定權(quán)。
14、不排除質(zhì)疑人非法取得的證明材料
對(duì)于依法保密的信息,質(zhì)疑人以此作為質(zhì)疑的事實(shí)依據(jù)的,應(yīng)要求質(zhì)疑人書(shū)面說(shuō)明取得相關(guān)信息的合法途徑并提供證明材料。采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)應(yīng)排除視為以非法手段取得的證明材料,不得將其作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。
答復(fù)質(zhì)疑誤區(qū)
15、答非所疑
答復(fù)質(zhì)疑未針對(duì)質(zhì)疑人提出的質(zhì)疑事實(shí)和質(zhì)疑請(qǐng)求,而是敷衍了事,消極對(duì)待。這樣的答復(fù)不符合94號(hào)令第十五條的要求,不是合法答復(fù)。
16、把材料轉(zhuǎn)交當(dāng)成答復(fù)
如把中標(biāo)成交供應(yīng)商的意見(jiàn)轉(zhuǎn)交給質(zhì)疑人視為答復(fù);把評(píng)審專家的復(fù)查復(fù)核材料或意見(jiàn)轉(zhuǎn)交給質(zhì)疑人視為答復(fù);把調(diào)取的證明材料轉(zhuǎn)交給質(zhì)疑人視為答復(fù)。
17、答復(fù)未說(shuō)明事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)
如僅一句話“質(zhì)疑無(wú)效”或者“質(zhì)疑不成立”,但未說(shuō)明根據(jù)哪些事實(shí)、材料及法律依據(jù)認(rèn)定質(zhì)疑無(wú)效、質(zhì)疑不成立。
18、不回應(yīng)質(zhì)疑人的質(zhì)疑請(qǐng)求
對(duì)于質(zhì)疑人的質(zhì)疑請(qǐng)求,答復(fù)時(shí)沒(méi)有作出回應(yīng)和評(píng)價(jià)。如質(zhì)疑人要求認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效,答復(fù)時(shí)卻未對(duì)中標(biāo)是否無(wú)效作出分析和處理。這樣的答復(fù)不符合94號(hào)令第十六條的規(guī)定。
19、未全部答復(fù)質(zhì)疑
未逐一答復(fù)質(zhì)疑人提出的質(zhì)疑事實(shí)和請(qǐng)求,而選取了部分質(zhì)疑情況來(lái)答復(fù)。
20、未告知質(zhì)疑人提起投訴的權(quán)利
94號(hào)令第十五條明確,質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)包括告知質(zhì)疑供應(yīng)商依法投訴的權(quán)利。
21、未告知提起投訴的時(shí)間和受理投訴的機(jī)關(guān)
有些答復(fù)僅寫(xiě)明可以提起投訴,但未明確時(shí)間(如法律規(guī)定的質(zhì)疑答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi))。有些未寫(xiě)明受理投訴的機(jī)關(guān),僅寫(xiě)向同級(jí)財(cái)政部門(mén)提起投訴。
22、答復(fù)未通知有關(guān)供應(yīng)商
政府采購(gòu)活動(dòng)一般有多家供應(yīng)商參加,對(duì)質(zhì)疑供應(yīng)商所提質(zhì)疑事項(xiàng)作出的答復(fù),涉及參加同一采購(gòu)活動(dòng)的其他供應(yīng)商,因此,也應(yīng)通知其他有關(guān)供應(yīng)商,特別是對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果提出的質(zhì)疑。
23、答復(fù)改變中標(biāo)、成交結(jié)果的未備案
94號(hào)令第十六條第二款規(guī)定,質(zhì)疑答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的,采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)將有關(guān)情況書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)。
24、代理機(jī)構(gòu)答復(fù)后不告知采購(gòu)人
代理機(jī)構(gòu)接受采購(gòu)人委托開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng),采購(gòu)結(jié)果由采購(gòu)人承擔(dān)。質(zhì)疑處理中,雖然根據(jù)委托代理協(xié)議,代理機(jī)構(gòu)有權(quán)處理和答復(fù)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑、有權(quán)單獨(dú)以代理機(jī)構(gòu)的名義答復(fù),但答復(fù)的內(nèi)容和結(jié)果應(yīng)告知采購(gòu)人。
25、超過(guò)法定期限答復(fù)
質(zhì)疑應(yīng)在受理之日起七個(gè)工作日內(nèi)答復(fù),超過(guò)期限的答復(fù)為無(wú)效答復(fù)。質(zhì)疑人在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)可提起投訴。
26、對(duì)無(wú)法確定的事實(shí)作肯定或否定的答復(fù)
采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)根據(jù)質(zhì)疑人提供的證明材料及調(diào)查取證結(jié)果,仍然無(wú)法判定質(zhì)疑是否屬實(shí)或質(zhì)疑是否成立的,應(yīng)作出無(wú)法認(rèn)定、無(wú)法確定的答復(fù)!
如對(duì)中標(biāo)價(jià)低于成本的質(zhì)疑,由于成本是由中標(biāo)人確定的,成本本身可能包含中標(biāo)人的商業(yè)秘密,一般情況下是否低于成本外人無(wú)法準(zhǔn)確判斷。對(duì)于低于成本的質(zhì)疑,如果答復(fù)“低于成本”或“不低于成本”都不夠合理。正確的答復(fù)應(yīng)是:根據(jù)質(zhì)疑人提供的證明材料和調(diào)查取證的情況,無(wú)法證實(shí)中標(biāo)價(jià)是否低于成本。
27、把報(bào)告財(cái)政部門(mén)當(dāng)成答復(fù)
如質(zhì)疑人質(zhì)疑中標(biāo)人提供虛假材料謀取中標(biāo),采購(gòu)人或其委托的代理機(jī)構(gòu)核實(shí)后認(rèn)定質(zhì)疑屬實(shí),在質(zhì)疑答復(fù)中就應(yīng)對(duì)中標(biāo)人提供虛假材料這一事實(shí)作出處理,如質(zhì)疑人要求確定中標(biāo)無(wú)效,應(yīng)直接認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效。由于中標(biāo)人提供了虛假材料謀取中標(biāo),需報(bào)告財(cái)政部門(mén)作出行政處罰,屬于另一起行政處罰案例,與質(zhì)疑處理是兩回事,不能把需要財(cái)政部門(mén)作出行政處罰作為質(zhì)疑答復(fù)。
28、泄露了供應(yīng)商的商業(yè)秘密
《政府采購(gòu)法》第五十三條規(guī)定,“……答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密”。94號(hào)令第四十三條對(duì)此也有明確規(guī)定。根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》,商業(yè)秘密指不為公眾所知悉、具有商業(yè)價(jià)值并經(jīng)權(quán)利人采取相應(yīng)保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營(yíng)信息。但根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》,需要公開(kāi)的信息不再是商業(yè)秘密,如報(bào)價(jià)、單價(jià)、合同價(jià)、服務(wù)承諾等。
29、質(zhì)疑屬實(shí)一律重新采購(gòu)
出于提高采購(gòu)效率的考慮,《政府采購(gòu)法》第七十三條、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十一條都明確規(guī)定,采購(gòu)當(dāng)事人在采購(gòu)過(guò)程中有違法違規(guī)行為的,應(yīng)區(qū)別不同的情況處理,而不是一律重新采購(gòu)。94號(hào)令第十六條也明確了供應(yīng)商質(zhì)疑不成立,或成立但未對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果構(gòu)成影響的,以及質(zhì)疑成立且影響或可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的幾種情況,絕非“一刀切”地要求重新開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。