簡介： 水利投融資政策是指在水利建設(shè)領(lǐng)域投資、融資、補(bǔ)償?shù)日�策與法規(guī)的總稱，它可以分解成水利投資政策、融資政策和補(bǔ)償政策三個(gè)部分。因而，考察外國的水利投融資政策，可從三個(gè)視角進(jìn)行分析。
關(guān)鍵字：中外 水利 投融資 政策

水利投融資政策是指在水利建設(shè)領(lǐng)域投資、融資、補(bǔ)償?shù)日�策與法規(guī)的總稱，它可以分解成水利投資政策、融資政策和補(bǔ)償政策三個(gè)部分。因而，考察外國的水利投融資政策，可從三個(gè)視角進(jìn)行分析。

一、美國、日本的水利投融資政策

１�泵绹�的水利投融資政策

（１）投資政策：一是明確投資主體及其事權(quán)的劃分。美國水利項(xiàng)目的建設(shè)與開發(fā)的投資主體包括各級(jí)政府、各私人部門和居民，政府占據(jù)了絕對(duì)重要的投資主體地位，水利項(xiàng)目６０％以上投資均源于各級(jí)政府的資金投入。按職責(zé)管轄范圍，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)大河及跨州河流的治理，地方政府主要負(fù)責(zé)中小河流的治理。二是按水利事權(quán)的劃分實(shí)施投資主體分?jǐn)偼顿Y。比如防洪工程，７０年代以后聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)６５％，地方負(fù)擔(dān)３５％。三是不同的時(shí)期，投資重點(diǎn)選擇不同。如本世紀(jì)７０年代，美國對(duì)西部地區(qū)確立環(huán)境和生態(tài)保護(hù)為水利建設(shè)的首要目標(biāo)，其投入占建設(shè)資金比重超過８０％。

（２）融資政策：一是廣辟融資渠道，主要有美國各級(jí)政府財(cái)政撥款、聯(lián)邦政府提供優(yōu)惠貸款、向社會(huì)發(fā)行債券、建立政府基金、向受益區(qū)征稅、項(xiàng)目業(yè)主自籌資金、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的捐贈(zèng)等。二是資金融通方式與使用結(jié)構(gòu)多樣化。美國水利資金的融資方式表現(xiàn)為直接融資與間接融資并存，政府財(cái)政性資金雖然在水利資金中占據(jù)主要地位，但只有少部分財(cái)政性資金具有無償性，而大部分財(cái)政性資金則通過市場(chǎng)化貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設(shè)時(shí)期和不同性質(zhì)的工程項(xiàng)目有所不同，防洪工程較多地依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目較多地依靠發(fā)行債券。

（３）補(bǔ)償政策：美國十分重視水利項(xiàng)目的運(yùn)營成本的補(bǔ)償，以保持水利項(xiàng)目的可持續(xù)利用。防洪和改善生態(tài)等公益性項(xiàng)目的維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用主要由各級(jí)政府財(cái)政撥款或向保護(hù)區(qū)內(nèi)征收的地產(chǎn)稅開支；以供水和發(fā)電為主兼有防洪、灌溉等功能的綜合水利工程，維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用由管理單位通過征收水（電）費(fèi)補(bǔ)償并自負(fù)盈虧；灌溉工程在使用期限內(nèi)，其運(yùn)行管理費(fèi)由地方政府支付，對(duì)于水利工程的折舊費(fèi)，實(shí)施嚴(yán)格提取，并專門用于水利項(xiàng)目的更新改造和再投資。

２�比毡镜乃�利投融資政策

（１）投資政策：根據(jù)不同工程實(shí)施投資分?jǐn)偟恼�策。日本的水利資金投資主體主要是國家、地方政府、農(nóng)民和項(xiàng)目業(yè)主，國家和地方政府僅對(duì)水利公益事業(yè)進(jìn)行大量投入，而把水利非公益事業(yè)推向市場(chǎng)，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)擔(dān)，政府提供一定的補(bǔ)助。盡管如此，日本的水利資金投入以國家和地方政府的資金注入占據(jù)主導(dǎo)地位，并且水利投資一直在各類公益事業(yè)中占據(jù)首位。

（２）融資政策：實(shí)施多元化的融資。日本水利資金融資渠道主要有：各級(jí)政府財(cái)政撥款、向銀行貸款、向社會(huì)發(fā)行債券、自籌和接受捐贈(zèng)款項(xiàng)等。

（３）補(bǔ)償政策：實(shí)施分?jǐn)傃a(bǔ)償政策。日本的水利工程的運(yùn)行管理費(fèi)用的補(bǔ)償一般由國家和地方政府負(fù)擔(dān)一半以上（５０％～８０％），農(nóng)民負(fù)擔(dān)一部分（２０％～５０％）。對(duì)于水利工程的折舊，專門用于水利工程的更新改造。

二、我國水利投融資政策的現(xiàn)狀和問題

１�蔽覈�水利投融資政策的現(xiàn)狀

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國水利部門是嚴(yán)格的執(zhí)行計(jì)劃性水利投融資政策，在投資方面，表現(xiàn)出“國家出錢＋農(nóng)民出力”的投入結(jié)構(gòu)體系。在融資方面，由政府高度統(tǒng)一管理。

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，我國水利的投資融資政策開始向多元化、多層次、多渠道的投融資政策體制靠近。為了建立起“三多”的投融資政策，國家先后制定了《水利產(chǎn)業(yè)政策》、對(duì)水管單位實(shí)施產(chǎn)權(quán)制度改革并推向市場(chǎng)、水價(jià)政策的調(diào)整、設(shè)立水利建設(shè)基金等一系列政策措施。這些政策對(duì)水利投融資體系的建立產(chǎn)生了積極的作用。

２�蔽覈�水利投融資政策存在的問題

一是對(duì)綜合利用水利工程缺乏合理的政企分工。在《水利產(chǎn)業(yè)政策》中，明確確立了甲、乙兩類項(xiàng)目，然而在實(shí)際中存在大量綜合利用多功能的水利工程，其既有非經(jīng)營性資產(chǎn)、又有經(jīng)營性資產(chǎn)，既有較大的社會(huì)效益，又有一定的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)這類項(xiàng)目，《水利產(chǎn)業(yè)政策》并無明確定義，這無疑增加了政策標(biāo)準(zhǔn)的難度。因?yàn)檎�企分工不明，所以使水管單位還需承擔(dān)公益型水利事業(yè)的管理和維護(hù)責(zé)任，而相關(guān)的費(fèi)用又不能獲得足夠的補(bǔ)償。

二是缺乏吸引民間和外商投資的激勵(lì)政策。作為經(jīng)營性的水利項(xiàng)目，供水和水電項(xiàng)目是能吸引民間和外商投資的，但現(xiàn)有政策的吸引力顯然不夠。如供水工程的水價(jià)仍按國務(wù)院１９８５年制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，農(nóng)業(yè)、生活用水采用保本或微利水價(jià)，工業(yè)用水水價(jià)的利潤率為４％～６％，這種價(jià)格無疑偏低。由于價(jià)格關(guān)系沒有理順，很難吸引非政府投資者的投資。同時(shí)，現(xiàn)行水價(jià)格也不利于水利項(xiàng)目通過資本的自我積累求得可持續(xù)發(fā)展。

三是水利建設(shè)基金籌資措施不完善。目前我國水利建設(shè)基金主要采取從各項(xiàng)政府性基金提取一定比例（３％）的方式，而不是采取對(duì)終端使用者“價(jià)外加價(jià)”或“價(jià)外加費(fèi)”的辦法。從實(shí)際執(zhí)行來看，這種方式有其局限性，應(yīng)該按照固定資產(chǎn)的投資總額的一定比例提取。

四是割裂的管理體制制約了水利發(fā)展，如城鎮(zhèn)供水實(shí)行的是上、下游割裂的管理體制，上游水資源開發(fā)由水利部門負(fù)責(zé)，下游的自來水工程由建設(shè)部門負(fù)責(zé)，這種割裂的管理體制無法實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源的統(tǒng)一管理。

三、中外水利投融資政策的異同

１�敝型馑�利投融資政策的共性

一是政府充當(dāng)水利物品投融資的主要角色。二是注重水利項(xiàng)目的區(qū)分和各級(jí)政府間事權(quán)及投資的分?jǐn)偅�各國政府為了積極引入市場(chǎng)機(jī)制，讓市場(chǎng)在水利建設(shè)中發(fā)揮作用，充分動(dòng)員全社會(huì)的力量進(jìn)入水利建設(shè)領(lǐng)域。三是廣泛開辟多元化的融資渠道，各國為了減輕政府財(cái)政緊張的困難，努力發(fā)動(dòng)全社會(huì)的資金力量投入水利建設(shè)。四是注重水利項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

２．中外水利投融資政策的差異

　　一是各國的水利投融資政策體現(xiàn)的投資重點(diǎn)不同。二是資金使用效率或方式的不同。在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，除了純公益性水利項(xiàng)目政府的財(cái)政資金是無償使用外，其余財(cái)政資金一般都實(shí)施有償使用，稱為財(cái)政資金的市場(chǎng)化配置。而在我國現(xiàn)行水價(jià)被體制或人為的扭曲，使得部分水利項(xiàng)目簡單再生產(chǎn)都無法維持，許多工程項(xiàng)目老化失修，并且我國大部分財(cái)政資金均屬于無償性投入使用，由于資金使用主體并沒有償還的壓力，因而也缺乏提高資金使用效率和效益的積極性。三是水利投融資政策的法制保障不同。發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，法制貫穿了水利工程建設(shè)與管理的全過程。四是利用外資的程度與水平存在較大差異。發(fā)展中國家由于資金緊缺十分重視利用外資；而發(fā)達(dá)國家由于本身的資金實(shí)力雄厚，利用外資并不是水利資金融資的一個(gè)主要渠道。五是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家還嚴(yán)格區(qū)分財(cái)政無償性資金和其他有償性資金的投入方向，一般把財(cái)政無償性資金配置于純公益性項(xiàng)目，而把其他有償性水利資金配置于非公益性項(xiàng)目，并通過收費(fèi)、稅的形式加以償還。而在我國，這種配置還不十分嚴(yán)格，在一定程度上影響了資金的整體使用效率。

四、健全和完善我國水利投融資政策的思考

１�眹�外“政策”對(duì)我國的啟示與借鑒

（１）水利投融資政策要上升到法制的高度。水利建設(shè)和管理中的許多方面僅靠政策規(guī)定并不具有強(qiáng)制約束力，尤其在水資源開發(fā)利用方面，部門和地區(qū)間利益存在沖突而未能有效協(xié)調(diào)到水資源的可持續(xù)利用的軌道上來，因而，對(duì)水利投融資政策中的某些環(huán)節(jié)和某些內(nèi)容通過立法予以明確就顯得十分必要。

（２）必須明確投資主體與受益主體的權(quán)責(zé)利。對(duì)不同性質(zhì)的水利項(xiàng)目，通過立法的形式明確項(xiàng)目法人主體和受益主體以及投資者所享有的權(quán)利和義務(wù)，以保證水利工程建設(shè)和運(yùn)營的順利進(jìn)行。

（３）建立財(cái)政的投入和補(bǔ)償機(jī)制。政府對(duì)水利的財(cái)政投入應(yīng)該是水利資金投入的主渠道，但是，政府財(cái)政性投入必須靈活多樣化：首先，水利要與其他基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同發(fā)展，水利的財(cái)政性投入要有一個(gè)財(cái)政投入穩(wěn)定增長的保證。其次，財(cái)政資金無償投入與有償使用相結(jié)合，對(duì)純水利公益物品只能是財(cái)政無償性的方式投入，但對(duì)非公共物品也有必要給予財(cái)政支持，但支持的方式應(yīng)該是多樣化。最后，改變財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。逐步將部分供水按市場(chǎng)加以配置，使水價(jià)有大幅度提高，國家對(duì)水利設(shè)施的補(bǔ)償轉(zhuǎn)向?qū)�困難人口實(shí)行用水補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配。

（４）積極創(chuàng)新多種融資方式。多采取間接融資方式，即鼓勵(lì)水利項(xiàng)目業(yè)主上市發(fā)行股票、債券，以及政府出面發(fā)行水利建設(shè)債券，并以其收益、收費(fèi)和政府財(cái)政性補(bǔ)助資金還本付息。

（５）明晰的產(chǎn)權(quán)制度和法人責(zé)任制是水利實(shí)體有效運(yùn)行的關(guān)鍵。對(duì)公益性和經(jīng)營性的水利資產(chǎn)要進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。公益性的水利資產(chǎn)政策授權(quán)水管主體進(jìn)行社會(huì)性的運(yùn)營與管理，其產(chǎn)權(quán)一般屬于國家，政府財(cái)政對(duì)資產(chǎn)運(yùn)營成本予以補(bǔ)償。但對(duì)經(jīng)營性水利資產(chǎn)，政府通過立法的形式明晰水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，并將法人財(cái)產(chǎn)權(quán)授予水管單位，使水管單位成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨(dú)立承擔(dān)市場(chǎng)的責(zé)任和義務(wù)，促進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

２．完善我國水利投融資政策的建議

（１）健全水利的投資機(jī)制。一是劃清水利項(xiàng)目的類屬，明確市場(chǎng)與政府以及各級(jí)政府投資分?jǐn)偙壤�。二是完善政府�?cái)政投入機(jī)制。政府財(cái)政投入機(jī)制包括財(cái)政投入穩(wěn)定增長的機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制和財(cái)政信貸機(jī)制三個(gè)方面的內(nèi)容。對(duì)水利建設(shè)的投入水平必須保持與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入水平的協(xié)同性，從而需要水利財(cái)政投入穩(wěn)定增長。

（２）建立靈活有效的融資機(jī)制。一是調(diào)整水利融資政策，遵循水利項(xiàng)目不同的投資分工制度，形成新的有效率的水利融資政策。二是改善融資環(huán)境，規(guī)范貨幣市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的發(fā)展。三是創(chuàng)造新的融資方式，鼓勵(lì)有實(shí)力的水管單位上市發(fā)行股票、債券，擴(kuò)大資本金和經(jīng)營規(guī)模。四是改善投資環(huán)境，積極利用外資，鼓勵(lì)國內(nèi)外投資者以獨(dú)資、合資合作、ＢＯＴ等多種方式參與水利建設(shè)。

（３）培育規(guī)范化的水利市場(chǎng)主體。一是轉(zhuǎn)變水管主體的性質(zhì)與職能，建立水利經(jīng)營管理的法人實(shí)體。二是加快水利產(chǎn)權(quán)制度的改革。對(duì)現(xiàn)有水利資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的分屬，然后將水利資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)賦予給水利經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使水利經(jīng)濟(jì)實(shí)體真正承擔(dān)起保值增值的責(zé)任。

（４）完善投資回收補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)屬于產(chǎn)業(yè)部分的水利項(xiàng)目，關(guān)鍵是要理順?biāo)�（電）價(jià)，同時(shí)運(yùn)用財(cái)政、金融和稅收手段，使供水（電）收入達(dá)到彌補(bǔ)運(yùn)行費(fèi)用和水利設(shè)施投資的水平；對(duì)防洪等公益型項(xiàng)目的運(yùn)行維護(hù)管理，各級(jí)財(cái)政要足額支付。

（５）加強(qiáng)水利投融資法制建設(shè)。各級(jí)政府和投資主體之間的投資分?jǐn)偂��?quán)責(zé)利的保障要通過立法進(jìn)一步明確。水利工程的立項(xiàng)、審批程序、水利價(jià)格政策、節(jié)約用水政策、水污染防治政策等，也要通過立法予以明確。

作者單位：重慶市水利局