摘要：論述了水資源體系與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系,闡述了水資源分配機(jī)制,從水權(quán)理論與實(shí)踐角度提出了石河子地區(qū)水資源優(yōu)化配置建議,即明晰水權(quán)、政府職能分開、建立水市場與完備的法律體系等。

關(guān)鍵詞：水資源;合理配置;分配機(jī)制;建議;新疆石河子
　　
　　水資源合理配置,即在一個(gè)特定流域或區(qū)域內(nèi),以有效、公平和可持續(xù)的原則,對(duì)有限的、不同形式的水資源,通過工程與非工程措施在各用水戶之間進(jìn)行的科學(xué)分配。實(shí)際上,水資源合理配置從廣義的概念上講就是研究如何利用好水資源,包括對(duì)水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)與管理。在新疆,特別是南北疆和沙漠邊緣地區(qū),實(shí)施水資源合理配置更具有緊迫性。其主要原因:一是水資源的天然時(shí)空分布與生產(chǎn)力布局不相適應(yīng);二是在地區(qū)間和各用水部門間存在著很大的用水競爭性;三是近年來的水資源開發(fā)利用方式已經(jīng)導(dǎo)致產(chǎn)生許多生態(tài)環(huán)境問題。
　　水資源的合理配置是由工程措施和非工程措施組成的綜合體系實(shí)現(xiàn)的。其基本功能涵蓋2個(gè)方面:一是在需求方面通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)并調(diào)整生產(chǎn)力布局,抑制需水增長勢頭,以適應(yīng)較為不利的水資源條件;二是在供給方面則協(xié)調(diào)各項(xiàng)競爭性用水,加強(qiáng)管理,并通過工程措施改變水資源的天然時(shí)空分布來適應(yīng)生產(chǎn)力布局。2個(gè)方面相輔相成,以促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
　　合理配置中的“合理”是反映在水資源分配中解決水資源供需矛盾、各類用水競爭、上下游左右岸協(xié)調(diào)、不同水利工程投資關(guān)系、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境用水效益、當(dāng)代社會(huì)與未來社會(huì)用水、各種水源相互轉(zhuǎn)化等一系列復(fù)雜關(guān)系中相對(duì)公平的、可接受的水資源分配方案。合理配置是人們?cè)趯?duì)稀缺資源進(jìn)行分配時(shí)的目標(biāo)和愿望。一般而言,合理配置的結(jié)果對(duì)某一個(gè)體的效益或利益并不是最高最好的,但對(duì)整個(gè)資源分配體系來說,其總體效益或利益是最高最好的。而優(yōu)化配置則是人們?cè)趯ふ液侠砼渲梅桨钢兴�利用的方法和手段[1-4]。
　　1水資源體系與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系
　　以往的水資源系統(tǒng),研究的是如何對(duì)國民經(jīng)濟(jì)起到保障作用,即研究水資源量對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活進(jìn)行有效供應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和入口的增加,用水量迅速增長,造成水資源短缺和水環(huán)境惡化,從而也喚醒人們對(duì)如何利用水資源應(yīng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí):不僅研究水資源數(shù)量上的合理分配,還應(yīng)研究水資源質(zhì)量的保護(hù)與可持續(xù);不僅研究水資源對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的效益和人類生存的需要,還應(yīng)研究水資源對(duì)人類生存環(huán)境或生態(tài)環(huán)境的支撐作用;不僅研究如何滿足當(dāng)今社會(huì)對(duì)水資源利用的權(quán)利,還應(yīng)研究如何滿足未來社會(huì)對(duì)水資源利用的權(quán)利。因此,水資源合理配置體系不僅應(yīng)適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需求,還應(yīng)盡可能地滿足人類所依賴的生態(tài)環(huán)境對(duì)水資源的需求,以及未來社會(huì)對(duì)水資源的基本需求。
　　2水資源分配機(jī)制
　　水資源分配機(jī)制主要包括4種,即以邊際成本價(jià)格進(jìn)行的水分配、以行政管理確定水價(jià)及相關(guān)政策進(jìn)行水分配、以水市場機(jī)制進(jìn)行水分配和用水戶自主進(jìn)行水分配。
　　以邊際成本價(jià)格進(jìn)行水分配的指導(dǎo)思想是確定一個(gè)目標(biāo)水價(jià),使其等于最后增加一個(gè)單位供水量的邊際成本。水價(jià)(或水的邊際值)與邊際成本相等的水量分配被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)上有效和社會(huì)最優(yōu)的水資源分配方式。這個(gè)有效性指標(biāo)使經(jīng)濟(jì)各部門總產(chǎn)值達(dá)到最大。
　　水不像一般商品一樣容易管理,它被廣泛地認(rèn)為是公共財(cái)產(chǎn),大型水工程投資一般私人企業(yè)無力承受。例如大型灌區(qū)的管理,是由政府對(duì)水量進(jìn)行通盤考慮后,對(duì)各個(gè)部分進(jìn)行分配的。家庭生活供水、市政供水、農(nóng)村生活供水、農(nóng)村衛(wèi)生計(jì)劃等都體現(xiàn)了政府行政管理的作用。政府通過用水許可證的發(fā)放、各工業(yè)企業(yè)取水和廢污水的排放的調(diào)節(jié)調(diào)度等手段,也對(duì)大部分工業(yè)用水進(jìn)行控制。盡管水力發(fā)電不直接消耗水量,但需要通過政府的行政管理確定水電站的建設(shè)以及改變了河道水量狀況的調(diào)度規(guī)則。其他還有漁業(yè)用水、野生動(dòng)物保護(hù)的濕地建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展等都限制在整個(gè)社會(huì)用水的約束機(jī)制中,需要用行政管理手段進(jìn)行協(xié)調(diào)分配。政府職能部門由于是惟一包含所有用水戶的機(jī)構(gòu),其在跨部門用水分配中具有很強(qiáng)的主導(dǎo)作用。很難以市場化的行為去優(yōu)化配置水資源的高效運(yùn)用,真正有效的水資源管理應(yīng)該是在有競爭性市場機(jī)制下與必要的行政管理措施之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)意義上的競爭性市場應(yīng)具有如下條件:市場內(nèi)存在著同樣的買方和賣方,他們完全了解市場規(guī)則,支付相同的交易成本;各買方和賣方的決策完全是相互獨(dú)立的;任何個(gè)體的決策都不影響其他個(gè)體的交易結(jié)果;每一個(gè)體(或代理商)都以追求最大利益為目標(biāo)。在此條件下,供求雙方?jīng)Q定了市場交易量和價(jià)格。商品(或資源)將從低價(jià)位移向高價(jià)值,因此基于市場的分配被認(rèn)為對(duì)個(gè)體和社會(huì)都具有經(jīng)濟(jì)上的有效性。對(duì)于水而言,有時(shí)需要政府參與創(chuàng)造必要的市場運(yùn)作條件。例如,確定原始的水權(quán)分配方案、制訂管理上和法律上的交易規(guī)則、建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行水的傳輸?shù)�。市場機(jī)制的運(yùn)行,使供水能夠在各部門中的利用獲得較高的價(jià)值,而不必投資新的高成本水資源工程。同時(shí),水市場允許對(duì)在較低價(jià)位售的水加以補(bǔ)償,從而促使水得到更有效的利用。
　　由用水戶自主組成水分配管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行水量分配的機(jī)制,來源于農(nóng)民灌溉用水的分配,居民生活用水則產(chǎn)生于對(duì)公共水井的管理。這種水分配機(jī)制的主要優(yōu)點(diǎn)在于它具有對(duì)滿足當(dāng)?shù)赜盟�需求所采取的分水模式的潛在適應(yīng)性。由于用水戶直接參與水的利用,無論是農(nóng)業(yè)灌溉、居民生活、工業(yè)企業(yè)用水,他們都掌握著比行政管理人員所掌握的更充分的信息,不必依賴固定的分水規(guī)則進(jìn)行分水�？梢愿鶕�(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況,通過協(xié)商隨時(shí)增加或減少水量的分配。
　　石河子地區(qū)水資源分配機(jī)制目前仍是以行政管理為主的形式存在,還不能在多種分配機(jī)制下,達(dá)到多樣性的分配管理體制,尚不能滿足水資源分配有效性、公平性與可持續(xù)性的要求,離社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律也有一定的距離,從而造成用水矛盾突出、用水浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等結(jié)果。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和水資源價(jià)格體系的不斷完善,水資源分配機(jī)制的多樣性將會(huì)使水資源分配趨于合理,最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目的。
　　3石河子地區(qū)水資源優(yōu)化配置建議
　　石河子墾區(qū)地處天山北麓準(zhǔn)噶爾盆地南緣,該地區(qū)干旱少雨,水資源短缺,生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三大效益之間的矛盾日益突出,灌區(qū)水資源配置優(yōu)化直接關(guān)系到地區(qū)水資源與土地資源的高效合理利用。此外,水資源短缺,地區(qū)分布失衡,水資源供需矛盾十分突出,尤其是在新疆這一干旱半干旱地區(qū),這一問題表現(xiàn)更加明顯。用水效率還很低,農(nóng)業(yè)用水與工業(yè)用水都是如此,農(nóng)業(yè)灌溉用水與工業(yè)GDP萬元產(chǎn)值取水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一些發(fā)達(dá)地區(qū)用水水平。隨著石河子墾區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,水資源的需求一定將更加緊迫,與社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的矛盾也將更加尖銳,在現(xiàn)有的水資源可開發(fā)利用條件下,需要對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置。而水資源的優(yōu)化配置是以水權(quán)管理和市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的。
　　3.1明晰水權(quán)是水資源配置的根本
　　水資源屬于國有,在這樣的基本界定下,如何根據(jù)用水方式的不同合理界定產(chǎn)權(quán),使國家、地方、工程單位和用水戶之間的責(zé)、權(quán)、利相互協(xié)調(diào),從而探索有效保護(hù)、開發(fā)利用水資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和管理制度,這是一個(gè)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟待解決的重大問題。雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,水資源國有的概念非常明確,但是水的使用權(quán)、配置權(quán)與收益權(quán)卻是比較模糊不清的。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善,就需要明晰水權(quán)對(duì)水資源的開發(fā)利用進(jìn)行有效的管理。
　3.2政府職能分開是水資源實(shí)現(xiàn)有效配置的關(guān)鍵
　　在當(dāng)?shù)卣�府職能部門中對(duì)水資源的管理方面一直擔(dān)任雙重角色:一方面是水資源保護(hù)與管理角色;另一方面是水資源所有者角色。在很長的時(shí)間里政府的這2種角色不分。雖然新《水法》有一定的突破,但是政府管理改革方面還不夠。政府作為管理者應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管理的有效性與執(zhí)行力,而水資源所有者的角色應(yīng)交給市場的內(nèi)在規(guī)律去進(jìn)行優(yōu)化配置。簡單地說,水資源生存保障與生態(tài)環(huán)境平衡方面的功能,表現(xiàn)在基本生活用水和生態(tài)用水,由政府采取高效合法的行政措施予以管理和保護(hù);而水資源在經(jīng)濟(jì)方面的功能即多樣化用水,如發(fā)電、灌溉、養(yǎng)殖捕撈、旅游業(yè)等方面的開發(fā)利用,交給市場去經(jīng)營,政府部門不應(yīng)該過多地干預(yù)正常的市場經(jīng)營行為。這樣水資源的多元化價(jià)值就可以得到充分的保障與體現(xiàn),而政府作為所有者與管理者的不同職能得到明確地區(qū)分,這樣也正是國家改革水資源管理的明晰方向與目標(biāo)。政府在經(jīng)營運(yùn)作水資源時(shí)候,完全可以引入市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制,運(yùn)用企業(yè)化的經(jīng)營模式,不但可以使水資源的價(jià)值能夠通過市場得以實(shí)現(xiàn)和增加,從而使水資源的配置更加高效、優(yōu)化。
　　3.3完善水權(quán)制度體系是當(dāng)?shù)厮�資源有效利用與可持續(xù)發(fā)展的保障
　　水資源的分配,取得與轉(zhuǎn)讓都是要遵循一定的法律程序的。必須建立一整套包括如何界定水權(quán)的分配轉(zhuǎn)讓在內(nèi)較為完備的水權(quán)制度體系。政府部門在這方面主要做以下幾方面的工作:一是制定水資源費(fèi)的征收、使用和管理辦法。水權(quán)取得的前提就是繳納一定數(shù)額的水資源管理費(fèi),而水資源費(fèi)的征收、管理及使用是由國家或者地方法律的規(guī)定來負(fù)責(zé)實(shí)施的。國家只有也必須制定嚴(yán)格的政策法規(guī)才能夠確保水資源費(fèi)的合理征收,管理和使用。二是制定水權(quán)交易規(guī)則,規(guī)范水資源交易市場秩序,促進(jìn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)樵诒镜厮�資源市場運(yùn)作還是比較新生的事物,正處于萌芽狀態(tài),需要政府進(jìn)一步的呵護(hù)培育和發(fā)展壯大,而這些離不開相應(yīng)的政策法規(guī)的大力支持、約束與規(guī)范。因此,在培育和開拓水資源市場的時(shí)候,只有加強(qiáng)立法并且加大法律的執(zhí)行力,才可以使水資源市場化得到不斷的發(fā)展與完善,使水權(quán)和水資源的調(diào)整,續(xù)期和終止需要都能夠合法有序的進(jìn)行。
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