工程施工階段建設(shè)監(jiān)理責(zé)任淺議

當(dāng)前隨著國(guó)家建筑行業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)、條例相繼出臺(tái)，對(duì)于建設(shè)監(jiān)理責(zé)任范圍和內(nèi)涵界定越來(lái)越廣，對(duì)于監(jiān)理單位不履行職責(zé)的處罰越來(lái)越重；特別是2004年2月1日實(shí)施的《建設(shè)工程安全管理?xiàng)l例》發(fā)布后，將原來(lái)一直有爭(zhēng)議的安全問(wèn)題納入了監(jiān)理責(zé)任范圍，明確了監(jiān)理單位在建筑工程安全生產(chǎn)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)理責(zé)任，使得關(guān)于監(jiān)理責(zé)任問(wèn)題討論又成為了一個(gè)熱門話題。在此，本文就工程施工階段建設(shè)監(jiān)理的質(zhì)量責(zé)任和安全責(zé)任等方面做一些探討，純個(gè)人觀點(diǎn)僅供參考。

一、  工程施工階段建設(shè)監(jiān)理質(zhì)量責(zé)任

   《建筑法》關(guān)于建設(shè)監(jiān)理責(zé)任及處罰條款為：“第三十二條，建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。第三十五條，工程監(jiān)理單位不按照委托監(jiān)理合同的約定履行監(jiān)理義務(wù)，對(duì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的項(xiàng)目不檢查和不按照規(guī)定檢查，給建設(shè)單位造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。第六十九條，工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位和建筑施工企業(yè)串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的，責(zé)令改正，處于罰款，降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷資質(zhì)證書(shū)；有違法所得的，予以沒(méi)收；造成損失的，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！�

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定為：“第三條，建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位依法對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。第三十六條，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對(duì)施工單位質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)施工質(zhì)量承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。第三十七條，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)選派具備相應(yīng)資格的總監(jiān)理工程師和監(jiān)理工程師進(jìn)駐施工現(xiàn)場(chǎng)，未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進(jìn)行下道工序的施工；未經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字，建設(shè)單位不撥付工程款，不進(jìn)行竣工驗(yàn)收。第三十八條，監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照工程監(jiān)理規(guī)范的要求，采取旁站、巡視和平行檢驗(yàn)等形式，對(duì)建設(shè)工程實(shí)施監(jiān)理。第六十七條，工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責(zé)令改正，處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書(shū)；有違法所得的，予以沒(méi)收；造成損失的，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。（一）與建設(shè)單位或者施工單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量的；（二）將不合格的建筑工程、建筑材料。建筑構(gòu)件和設(shè)備按照合同簽字的�！�

以上兩者對(duì)比不難看出，同樣是對(duì)于建設(shè)監(jiān)理責(zé)任和處罰的界定卻有著很大不同�！督ㄖ�法》實(shí)際上界定的很明確，監(jiān)理單位對(duì)自己的監(jiān)理服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。《建筑法》的規(guī)定是：如果有應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的項(xiàng)目不檢查或不按規(guī)定檢查行為，有不按合同履行監(jiān)理義務(wù)行為，或者有與施工單位、建設(shè)單位串通降低工程質(zhì)量等級(jí)行為時(shí)，會(huì)受到相應(yīng)處罰。也就是說(shuō)有過(guò)失時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而且只要不是下列兩種行為監(jiān)理公司為自己過(guò)失賠付的費(fèi)用最高不超過(guò)監(jiān)理費(fèi)（扣除稅金）：（一）與施工單位惡意串通，造成業(yè)主損失；（二）不按合同履行監(jiān)理義務(wù)造成業(yè)主損失的。

而根據(jù)《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十七條規(guī)定，我們可以推導(dǎo)出這樣一個(gè)關(guān)于監(jiān)理責(zé)任的結(jié)論：假如一個(gè)工程驗(yàn)收不合格，而這項(xiàng)不合格是由于不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件或設(shè)備造成的，那么監(jiān)理將受到50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，降低資質(zhì)等級(jí)或吊銷資質(zhì)證書(shū)，沒(méi)收違法所得，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

眾所周知，施工單位對(duì)建筑工程質(zhì)量自檢評(píng)定是抽樣檢查和檢測(cè)，抽樣檢查必存在樣品代表性和抽樣頻率的風(fēng)險(xiǎn)；作為監(jiān)理單位在對(duì)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，理論上抽樣檢查的頻率小于施工單位的頻率，即使監(jiān)理單位不計(jì)投入、不計(jì)成本擴(kuò)大抽樣頻率，這樣的風(fēng)險(xiǎn)同樣存在。至此，我們又得出一個(gè)奇怪的結(jié)論：即使監(jiān)理單位嚴(yán)格按法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量上代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督，認(rèn)真履行了委托監(jiān)理合同的約定義務(wù)，卻仍然有可能因工程質(zhì)量不合格而受到毀滅性的處罰；簡(jiǎn)而言之，監(jiān)理有可能在無(wú)過(guò)失的情況下，受到嚴(yán)重處罰。顯然這樣的結(jié)論是不合理的，但是《條例》卻是如此規(guī)定的，監(jiān)理有可能為自己無(wú)過(guò)錯(cuò)的質(zhì)量事故“埋單”；因此，現(xiàn)階段我們只能把它理解為“監(jiān)理執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”。

二、        施工階段建設(shè)監(jiān)理的安全責(zé)任

《建筑工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)于施工階段，建設(shè)監(jiān)理的安全責(zé)任規(guī)定：“工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工單位組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案是否符合工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；工程監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改，情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位，施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告；工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，并對(duì)建設(shè)工程安全生產(chǎn)承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任�！�

對(duì)于監(jiān)理違反條例的處罰，條例規(guī)定：“第五十七條，違反本條例的規(guī)定，工程監(jiān)理單位有下列行為之一的，責(zé)令限期改正，逾期未改正的，責(zé)令停業(yè)整頓，并處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，降低資質(zhì)等級(jí)，直至吊銷資質(zhì)證書(shū)，造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

（一）         未對(duì)施工單位組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案進(jìn)行審查的；

（二）    發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的未及時(shí)要求施工單位整改或者暫時(shí)停止施工的；

（三）    施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位未及時(shí)向有關(guān)部門報(bào)告的；

（四）    未依照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理的。” 

   《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第一次對(duì)于一直有爭(zhēng)議的監(jiān)理是否承擔(dān)安全生產(chǎn)責(zé)任問(wèn)題予以了明確，明確規(guī)定了監(jiān)理單位在建筑施工階段必須承擔(dān)安全生產(chǎn)的監(jiān)理責(zé)任，使監(jiān)理單位從原來(lái)的道義上的提醒變?yōu)榱吮仨毘袚?dān)的職責(zé)。

    從監(jiān)理工作內(nèi)容來(lái)看，安全生產(chǎn)與監(jiān)理的“三控制”工作是相互影響、密不可分的，原先人為的將安全生產(chǎn)監(jiān)理工作排除在監(jiān)理工作內(nèi)容之外從嚴(yán)格意義上講是不合理的，實(shí)際操作上也是不可能的。監(jiān)理在“三控制”工作中必然會(huì)涉及到安全問(wèn)題，必然會(huì)受安全生產(chǎn)的影響；因此《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)監(jiān)理單位在安全生產(chǎn)活動(dòng)中監(jiān)理的責(zé)任的界定是符合實(shí)際情況的舉措，是大勢(shì)所趨。

    當(dāng)前，施工現(xiàn)場(chǎng)安全形勢(shì)普遍不容樂(lè)觀，與施工質(zhì)量管理相比施工單位在安全生產(chǎn)方面管理力量相對(duì)薄弱，安全生產(chǎn)投入普遍不足；在這種大的形勢(shì)下，監(jiān)理單位如何切實(shí)地履行安全生產(chǎn)監(jiān)理義務(wù)面臨極大挑戰(zhàn)，監(jiān)理單位如何認(rèn)真履行安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任，存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題需要進(jìn)一步探討和解決：

1.     與施工質(zhì)量監(jiān)理責(zé)任存在同樣的“執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”，有可能承擔(dān)“無(wú)過(guò)錯(cuò)處罰”，如何去有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)？

2.     安全專業(yè)監(jiān)理人員如何配備，并有效地開(kāi)展監(jiān)理工作？

3.     全體現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員，安全生產(chǎn)方面知識(shí)培訓(xùn)刻不容緩。

4.     因履行安全監(jiān)理義務(wù)所發(fā)生和增加的費(fèi)用如何解決？現(xiàn)有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)未包括此項(xiàng)費(fèi)用；而從現(xiàn)有文件中，只有江蘇省《關(guān)于貫徹落實(shí)<建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例>中監(jiān)理安全責(zé)任的通知》中提到：工程監(jiān)理單位因履行監(jiān)理安全責(zé)任而增加的費(fèi)用，應(yīng)列入建設(shè)工程項(xiàng)目概算，由建設(shè)單位另行支付。

三、  施工階段監(jiān)理責(zé)任內(nèi)容有不斷擴(kuò)大趨勢(shì)

    從目前情況來(lái)看，施工階段監(jiān)理范圍有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，有關(guān)政府部門很自然、很習(xí)慣地把施工階段涉及到的問(wèn)題，統(tǒng)統(tǒng)納入監(jiān)理單位監(jiān)理范圍。于是出現(xiàn)了環(huán)保部門要求監(jiān)理單位監(jiān)督消除建設(shè)工地噪音污染；消防部門要求監(jiān)理監(jiān)督防火；墻改部門要求監(jiān)理監(jiān)督施工單位使用定點(diǎn)廠家產(chǎn)品；有的部門還規(guī)定，業(yè)主有違規(guī)行為時(shí)監(jiān)理要通過(guò)監(jiān)理工程師報(bào)告形式向管理部門報(bào)告等。

   《建筑法》第三十一條規(guī)定：“實(shí)行監(jiān)理的建筑工程，由建設(shè)單位委托具有相應(yīng)資質(zhì)條件的工程監(jiān)理單位監(jiān)理。建設(shè)單位與其委托的工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)訂立書(shū)面委托監(jiān)理合同。”《建設(shè)監(jiān)理規(guī)范》總則1.0.3條規(guī)定：“實(shí)施建設(shè)工程監(jiān)理前，監(jiān)理單位必須與建設(shè)單位簽訂書(shū)面建設(shè)工程委托監(jiān)理合同，合同中應(yīng)包括監(jiān)理單位對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度進(jìn)行全面控制和管理的條款�！�

從有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定中不難看出，監(jiān)理的權(quán)限來(lái)至于業(yè)主的委托。假如業(yè)主不把有關(guān)部門對(duì)監(jiān)理的要求納入監(jiān)理委托合同，在執(zhí)行有關(guān)部門規(guī)定時(shí)，就把監(jiān)理單位推入一個(gè)兩難的境地。如果不執(zhí)行有關(guān)部門規(guī)定，監(jiān)理單位將受到處罰；如果執(zhí)行有關(guān)部門規(guī)定，但從委托的法律概念上來(lái)看卻沒(méi)有執(zhí)行的權(quán)限。從另外一個(gè)角度來(lái)講，監(jiān)理工程師不可能是“全才”，監(jiān)理單位要執(zhí)行有關(guān)部門規(guī)定，必須要另行配備相關(guān)專業(yè)人員并進(jìn)行培訓(xùn)，還必須配備必要的檢測(cè)設(shè)備和手段；為此而產(chǎn)生的費(fèi)用，由于不是委托合同范圍內(nèi)的，因此業(yè)主有權(quán)拒絕支付，長(zhǎng)此以往監(jiān)理單位將如何生存。

    再者從政府監(jiān)督與監(jiān)理單位監(jiān)督的區(qū)別來(lái)看，政府監(jiān)督是來(lái)自法規(guī)、法律的政府職能，是宏觀性的、強(qiáng)制性的；監(jiān)理單位監(jiān)督是受業(yè)主委托，行使委托范圍內(nèi)權(quán)限，是微觀的、不具備強(qiáng)制性的，是一般的企業(yè)行為。因此，監(jiān)理責(zé)任范圍無(wú)限擴(kuò)大，把監(jiān)理當(dāng)作政府職能的延伸是不切合實(shí)際的，也是無(wú)法執(zhí)行的。

四、   如何應(yīng)對(duì)目前現(xiàn)狀

    目前現(xiàn)狀如此，作為監(jiān)理單位不應(yīng)“坐而論道”，應(yīng)采取積極措施加以應(yīng)對(duì)，以求企業(yè)立足生存，促進(jìn)整個(gè)監(jiān)理行業(yè)持續(xù)健康地發(fā)展。

1.     拓寬人才引進(jìn)渠道，加強(qiáng)人員專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)工作，努力提高企業(yè)人員的技術(shù)素質(zhì)，加大企業(yè)管理工作力度，完善企業(yè)管理制度，夯實(shí)企業(yè)“基礎(chǔ)”，練強(qiáng)企業(yè)“內(nèi)功”，不斷提高企業(yè)專業(yè)技術(shù)服務(wù)水準(zhǔn)，從企業(yè)自身角度提高抗擊“風(fēng)險(xiǎn)”的能力。

2.     在積極拓展業(yè)務(wù)的同時(shí)，重點(diǎn)做好合同評(píng)審工作，擇優(yōu)選擇監(jiān)理項(xiàng)目，有效的規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.     加強(qiáng)合同管理，在充分了解業(yè)主要求和政府部門有關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，在合同簽訂前積極做好協(xié)調(diào)、溝通工作，力爭(zhēng)要把各方需求和要求納入監(jiān)理合同范圍，以合同的形式確定監(jiān)理責(zé)任范圍，為監(jiān)理開(kāi)展監(jiān)督工作提供合法依據(jù)。

4.     積極開(kāi)展理論探討工作，對(duì)于監(jiān)理定位、監(jiān)理范圍、監(jiān)理責(zé)任、監(jiān)理收費(fèi)等重要問(wèn)題努力澄清觀念；特別是對(duì)于一些過(guò)度強(qiáng)調(diào)監(jiān)理監(jiān)督責(zé)任，弱化、淡化業(yè)主和施工單位是有關(guān)義務(wù)第一責(zé)任人的觀點(diǎn)，要調(diào)動(dòng)輿論手段，給予有理有節(jié)的反駁。利用一切機(jī)會(huì)和渠道向政府部門反映一些不合理現(xiàn)狀和監(jiān)理行業(yè)的合理要求，為監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展?fàn)幦〉揭粋�(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。