一、引言
移民工作事關(guān)重大，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等諸多方面，細(xì)微的失誤就會(huì)帶來(lái)極為嚴(yán)重的后果。在吸取了許多慘痛的教訓(xùn)之后，移民問(wèn)題才引起了廣泛的關(guān)注，把移民看成是主體工程的一部分而不再是工程的附屬內(nèi)容已是移民實(shí)際工作者和理論工作者的共識(shí)。國(guó)際上特別是世界銀行的移民目標(biāo)是提高、至少是恢復(fù)移民原有的經(jīng)濟(jì)水平和生活水平；中國(guó)的移民方針是提倡走開(kāi)發(fā)性移民的道路，實(shí)行的是前期補(bǔ)償、后期扶持，“逐步使移民生活達(dá)到或超過(guò)原有水平”。
中國(guó)水庫(kù)移民的管理在經(jīng)過(guò)幾十年的變革后，已經(jīng)基本形成有自己特色的管理體系。特別是在引入世界銀行貸款機(jī)制后的黃河小浪底水庫(kù)移民工作中創(chuàng)造出了符合自身特點(diǎn)的管理模式。本文以小浪底水庫(kù)移民監(jiān)理的實(shí)踐為基礎(chǔ)探討水庫(kù)移民管理體系中的監(jiān)理工作。
二、水庫(kù)移民管理與監(jiān)理
1.管理體制
目前，中國(guó)水庫(kù)移民管理的體制，根據(jù)國(guó)情，充分吸取世界發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，形成了由工程建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、地方政府、監(jiān)理監(jiān)評(píng)單位等共同參與移民的實(shí)施與管理。
2.水庫(kù)移民管理中的監(jiān)理
移民監(jiān)理是在參照工程監(jiān)理的理論和方法的基礎(chǔ)上結(jié)合水庫(kù)移民安置的特點(diǎn)對(duì)移民工作管理方法體系的創(chuàng)新。是指針對(duì)移民工作的各個(gè)階段，社會(huì)化、專業(yè)化的移民監(jiān)理單位接受業(yè)主或有關(guān)單位的委托和授權(quán)，根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的移民工作的文件、法律法規(guī)和各項(xiàng)合同、協(xié)議、責(zé)任書(shū)等所進(jìn)行的旨在實(shí)現(xiàn)移民工作目的的監(jiān)督管理活動(dòng)。它對(duì)整個(gè)或區(qū)域的總的及各類移民工作質(zhì)量、進(jìn)度、投資和實(shí)物完成量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)和提高等方面，進(jìn)行監(jiān)督檢查、監(jiān)測(cè)評(píng)估、計(jì)量確認(rèn)、溝通協(xié)調(diào)，提出咨詢建議。根據(jù)委托單位的要求，監(jiān)理的工作范圍和內(nèi)容可以有大有小，既可以是全方位、全過(guò)程監(jiān)理，也可以是某個(gè)階段如移民搬遷階段或后期扶持階段，還可以是某一類移民工作的監(jiān)理，如農(nóng)村移民安置的跟蹤監(jiān)理。
由于移民監(jiān)理工作起步較晚，理論還不完善，許多具體問(wèn)題還未解決。因此，如何進(jìn)行移民監(jiān)理還沒(méi)有統(tǒng)一模式。目前，中國(guó)實(shí)行移民監(jiān)理的水利水電工程主要有三峽、小浪底、萬(wàn)家寨、棉花灘等。
3.移民監(jiān)理與工程監(jiān)理的異同
移民監(jiān)理和工程監(jiān)理是相通而又有不同之處的兩個(gè)事物。兩者相通之處在于“監(jiān)理”，它們的中心任務(wù)都是控制項(xiàng)目目標(biāo)，也就是為了避免和減少項(xiàng)目實(shí)施中業(yè)主和承包商因主觀或客觀原因出現(xiàn)偏差，而聘請(qǐng)第三方進(jìn)行監(jiān)理，控制經(jīng)過(guò)科學(xué)地規(guī)劃所確定的項(xiàng)目投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)。監(jiān)理的基本方法均為目標(biāo)規(guī)劃、動(dòng)態(tài)控制、組織協(xié)調(diào)、信息管理、合同管理。
監(jiān)理的最終目的是力求實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)。兩者的不同之處在于“移民”和“工程”的區(qū)別。
�。�1）項(xiàng)目實(shí)施單位的區(qū)別
工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施單位即承包商通常是企業(yè)法人，通過(guò)招標(biāo)來(lái)確定，而且承包商以贏利為最終目的，得按市場(chǎng)規(guī)律辦事。工程監(jiān)理的對(duì)象是承包商進(jìn)行的工程建設(shè)活動(dòng)。
移民工作由于其項(xiàng)目的復(fù)雜性，牽涉到地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須由地方政府負(fù)責(zé)，無(wú)法選擇，因此移民項(xiàng)目實(shí)施單位具有惟一性或者說(shuō)獨(dú)占性、壟斷性。作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的政府和企業(yè)，有著截然不同的特點(diǎn)，政府是國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)，移民安置主要是行政行為，是國(guó)家管理社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)，具有非盈利性。移民監(jiān)理的對(duì)象是地方政府進(jìn)行移民安置的活動(dòng)。工程項(xiàng)目的承包商一般具有專業(yè)資質(zhì)，熟悉建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)程序和技術(shù)；移民項(xiàng)目實(shí)施單位由于上述壟斷性，一般缺乏移民實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，需要移民監(jiān)理單位提供技術(shù)支持。
工程項(xiàng)目的實(shí)施單位根據(jù)組織模式的不同一般由承包商和分承包商構(gòu)成，分承包商與承包商是合同關(guān)系，分承包商向承包商負(fù)責(zé)，不能再轉(zhuǎn)包。移民實(shí)施單位作為總稱是非常復(fù)雜的系統(tǒng)。地方政府條塊結(jié)合，包括地方各級(jí)行政系統(tǒng)以及相關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)，如土地部門(mén)、公安部門(mén)、建設(shè)部門(mén)、水利部門(mén)、電力部門(mén)等；其分包商包括相應(yīng)的村組集體組織和具體工程的實(shí)施企業(yè)等。移民實(shí)施單位的這種特點(diǎn)使得移民工作出現(xiàn)偏差的幾率大大增加。移民監(jiān)理的任務(wù)比較繁重。
�。�2）移民項(xiàng)目實(shí)施中的多變性
工程項(xiàng)目各項(xiàng)工作的程序和質(zhì)量要求基本都有國(guó)家或行業(yè)的規(guī)范，其前期工作深度較大，施工有詳細(xì)的施工圖，不可預(yù)見(jiàn)的變更較少，而且對(duì)變更有成熟的處理辦法。移民項(xiàng)目在實(shí)施中出現(xiàn)的不確定因素較多、規(guī)劃變更較多。主要原因有：
1）由于水庫(kù)淹沒(méi)的復(fù)雜性，淹沒(méi)處理設(shè)計(jì)達(dá)不到工程設(shè)計(jì)的深度。
2）地方政府機(jī)構(gòu)為了本地區(qū)本部門(mén)的利益，實(shí)施時(shí)隨意變更規(guī)劃。如為了節(jié)省投資，將規(guī)劃的多個(gè)分散安置點(diǎn)實(shí)施為集中安置，將規(guī)劃在環(huán)境較好但地價(jià)較高的安置點(diǎn)實(shí)施在較差的地方�；�?yàn)榱烁纳票镜氐慕煌�，將�?guī)劃在交通條件較好地方的移民安置在偏僻交通條件差的地方，然后申請(qǐng)使用預(yù)備費(fèi)。這直接導(dǎo)致了移民安置規(guī)劃實(shí)際操作的困難。
3）移民心理的多變性造成規(guī)劃變更。移民是具有社會(huì)屬性有思想的人群，不同于無(wú)生命的建筑物，往往規(guī)劃時(shí)樂(lè)意到某地安置，但實(shí)施時(shí)又改變主意要求到另外地方安置，實(shí)施部門(mén)若不同意，他們要么到處反映要么對(duì)抗不與實(shí)施部門(mén)合作�！耙桓鶡熆梢愿淖�?nèi)ハ颉笔且泼裥睦矶嘧兊牡湫汀?/p>
4）安置區(qū)群眾的影響造成規(guī)劃變更。設(shè)計(jì)部門(mén)編制移民規(guī)劃時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕娫敢鉃橐泼褡尦鐾恋鼗蛘吒静恢閮H是地方長(zhǎng)官的意志，實(shí)施時(shí)，當(dāng)?shù)厝罕姷钟|，拒絕交出土地，甚至阻撓安置點(diǎn)建設(shè)。
5）氣候因素的影響，造成規(guī)劃變更。如黃河小浪底工程，國(guó)家氣象部門(mén)預(yù)報(bào)黃河流域多雨，希望工程提前發(fā)揮防洪作用，移民部門(mén)則相應(yīng)提早搬遷某水位以下的移民；同時(shí)，氣候因素如漫長(zhǎng)的雨季會(huì)影響移民居民點(diǎn)的建設(shè)和移民搬遷時(shí)間，有可能耽誤按時(shí)耕作，引起對(duì)移民和安置區(qū)居民的計(jì)劃外補(bǔ)償。
（3）監(jiān)理內(nèi)容的層次不同
工程監(jiān)理屬于微觀層次，是針對(duì)一個(gè)具體的工程項(xiàng)目展開(kāi)的，是緊緊圍繞著工程建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)投資活動(dòng)和生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督管理，注重具體工作項(xiàng)目的實(shí)際效益。移民監(jiān)理屬于宏觀、中觀和微觀相結(jié)合層次，以中觀為主。因?yàn)橐泼癖O(jiān)理主要在于對(duì)移民搬遷安置過(guò)程中各階段、各單項(xiàng)、各區(qū)域是否按規(guī)劃、計(jì)劃實(shí)施，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，屬于中觀層次；不介入具體工程的監(jiān)理工作，但對(duì)具體工程的進(jìn)度、質(zhì)量、投資監(jiān)理體系和效果進(jìn)行檢查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)，對(duì)移民接受的土地?cái)?shù)量與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，屬于微觀層次；對(duì)移民工作整體進(jìn)度的控制等則屬于宏觀層次。
�。�4）管理體制不同
工程項(xiàng)目管理體制簡(jiǎn)單明晰，業(yè)主與承包商是合同關(guān)系。監(jiān)理單位作為獨(dú)立的第三方，與業(yè)主是合同關(guān)系，與承包商是監(jiān)理與被監(jiān)理的關(guān)系。移民工作比較復(fù)雜，其管理體制相應(yīng)層次較多。涉及的單位上可達(dá)國(guó)務(wù)院、國(guó)家計(jì)委，下到縣鄉(xiāng)政府各部門(mén)，既有村組集體組織、工礦企業(yè)、事業(yè)單位和各級(jí)群眾，又有各類具體工程的承包商。有的項(xiàng)目還牽涉到世界銀行或其他國(guó)際貸款組織。目前移民工作通常實(shí)行的是政府行為和投資包干的管理體制，如小浪底工程的管理體制為“水利部領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主負(fù)責(zé)、兩省包干負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)”，加上“世界銀行檢查、監(jiān)理監(jiān)督”。
�。�5）“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的具體內(nèi)容和方法不同
由于上述區(qū)別的存在，作為監(jiān)理工作主要內(nèi)容的“三控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”的內(nèi)涵也不同。
進(jìn)度控制：移民監(jiān)理的進(jìn)度控制側(cè)重于整個(gè)移民過(guò)程是否符合計(jì)劃要求；對(duì)具體工程的進(jìn)度控制，一般不采用工程監(jiān)理的方式方法，只是把它放在整個(gè)移民安置工作過(guò)程、整個(gè)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)中實(shí)施中觀和宏觀控制。
質(zhì)量控制：移民監(jiān)理對(duì)具體工作的質(zhì)量控制只是在于監(jiān)督工程建設(shè)的質(zhì)量保證體系是否完善有效，對(duì)于根據(jù)規(guī)定須聘請(qǐng)專業(yè)監(jiān)理的項(xiàng)目另聘工程監(jiān)理單位；移民監(jiān)理的質(zhì)量控制在于力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)移民項(xiàng)目的質(zhì)量總目標(biāo)：在規(guī)劃的時(shí)限內(nèi)搬得出、穩(wěn)得住、為將來(lái)致富打基礎(chǔ)。因此，移民工作諸如移民的知情權(quán)（應(yīng)當(dāng)知道補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、搬遷安排等）是否得到維護(hù)、移民實(shí)施機(jī)構(gòu)的工作效率（及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償金是否及時(shí)足額，移民培訓(xùn)質(zhì)量是否過(guò)關(guān)等）等軟指標(biāo)的質(zhì)量控制是移民監(jiān)理質(zhì)量控制的重要內(nèi)容。當(dāng)然，也有具體的質(zhì)量控制如建房、調(diào)地、修路等。
投資控制：移民監(jiān)理對(duì)具體工程的投資控制主要在于宏觀的把握，根據(jù)其實(shí)施計(jì)劃，資金是否及時(shí)到位。移民監(jiān)理更加關(guān)注移民資金的流程是否健康，有無(wú)挪用、擠占、滯留，防止未經(jīng)批準(zhǔn)隨意變更規(guī)劃、加大投資、濫開(kāi)口子。
合同管理：工程監(jiān)理的合同主要是業(yè)主與承包商、承包商與分包商、與材料供應(yīng)單位之間簽訂的合同，合同管理的對(duì)象就是這些合同。移民監(jiān)理中的合同有特殊的含義。首先它也有合同，這些合同主要存在于移民實(shí)施機(jī)構(gòu)、移民集體和個(gè)人與承包商簽訂的工程建設(shè)合同和勞務(wù)合同等；其次，移民監(jiān)理的合同管理更關(guān)心的是“類合同”，主要是計(jì)劃、責(zé)任書(shū)等。
因?yàn)闃I(yè)主與地方實(shí)施機(jī)構(gòu)之間存在的是計(jì)劃關(guān)系，政府上級(jí)與下級(jí)之間的計(jì)劃變成責(zé)任書(shū)形式，此時(shí)合同管理的內(nèi)涵接近于計(jì)劃管理，但又不同于政府內(nèi)部的計(jì)劃管理，移民監(jiān)理單位按照計(jì)劃。責(zé)任書(shū)的任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。
信息管理：移民監(jiān)理的信息種類和范圍比工程監(jiān)理更多和更廣泛。
協(xié)調(diào)：由于移民工作錯(cuò)綜復(fù)雜，有許多軟指標(biāo)，因此，移民監(jiān)理的協(xié)調(diào)工作量較工程監(jiān)理協(xié)調(diào)量更大。
4.小浪底工程中采用的移民監(jiān)理方法
在目前實(shí)施移民監(jiān)理的項(xiàng)目中，采用的方法不盡相同，但在共識(shí)的基礎(chǔ)上，一般采用的操作方法是檢查、座談和報(bào)告編制。
（1）檢查
監(jiān)理人員一般每月對(duì)如下項(xiàng)目進(jìn)行一次檢查或抽查：①移民建房。按完工、封頂、砌墻、基礎(chǔ)處理四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)制表，并將建房戶與實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償卡戶主對(duì)照，繪出建房平面圖。②居民點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施（街道、水電等），安置區(qū)專項(xiàng)設(shè)施（街道、橋梁、高壓輸電等）建設(shè)�，F(xiàn)場(chǎng)檢查統(tǒng)計(jì)完成工作量，并與規(guī)劃指標(biāo)對(duì)照。③農(nóng)村移民土地劃撥。按照安置村和移民村雙方簽訂的協(xié)議，撥付征地款、打樁定界、交接土地幾個(gè)過(guò)程控制劃撥進(jìn)度�，F(xiàn)場(chǎng)查看土地類別、灌溉設(shè)施配套情況和土地面積，并標(biāo)注在萬(wàn)分之一地形圖上。④移民個(gè)人補(bǔ)償金兌現(xiàn)情況。采取選定典型戶定期抽查補(bǔ)償兌現(xiàn)卡的辦法。⑤移民機(jī)構(gòu)資金撥付和使用情況的檢查。采取定期向移民機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員了解情況或查看賬目、合同、憑證、撥付文件等相關(guān)資料。⑥對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷建、工礦企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)檢查統(tǒng)計(jì)完成的工作量。⑦移民搬遷。監(jiān)理人員深入淹沒(méi)區(qū)搬遷現(xiàn)場(chǎng)檢查移民房屋騰空情況等。⑧庫(kù)底清理。深入淹沒(méi)區(qū)，根據(jù)庫(kù)底清理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)庫(kù)底清理情況進(jìn)行檢查、確認(rèn)。
�。�2）座談
�、倥c移民村干部群眾座談。監(jiān)理人員在對(duì)上述項(xiàng)目檢查、統(tǒng)計(jì)完成以后，對(duì)其結(jié)果、存在的問(wèn)題進(jìn)行座談式的交換意見(jiàn)，了解他們的要求或抱怨。②與移民機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談。互相通報(bào)移民安置實(shí)施情況，指出存在的問(wèn)題，討論、研究解決問(wèn)題的措施。
�。�3）編制報(bào)告
總監(jiān)理工程師根據(jù)監(jiān)理人員現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理資料整理出文字報(bào)告。圖、表報(bào)業(yè)主，并由業(yè)主分發(fā)各有關(guān)單位。
（4）堅(jiān)持幾項(xiàng)制度
1）監(jiān)理聯(lián)絡(luò)員制度。業(yè)主、各級(jí)地方移民機(jī)構(gòu)備指派監(jiān)理聯(lián)絡(luò)員一名，負(fù)責(zé)向監(jiān)理工程師介紹情況、提供信息和資料。聯(lián)絡(luò)員須熟悉本部門(mén)移民工作的情況。
2）工作例會(huì)制度。根據(jù)監(jiān)理工程師提供的監(jiān)理成果，定期召開(kāi)實(shí)施單位參加的工作例會(huì)，研究解決移民工作中存在的問(wèn)題，促進(jìn)移民工作。
3）監(jiān)理信息反饋制度。監(jiān)理信息反饋是多層次的，包括總監(jiān)理工程師向省、市、縣移民機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、政府主管移民工作的領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)實(shí)施情況；監(jiān)理工程師向縣、鄉(xiāng)實(shí)施機(jī)構(gòu)通報(bào)監(jiān)理情況；監(jiān)理人員向移民群眾解釋、宣傳政策和有關(guān)政策的反饋；將監(jiān)理意見(jiàn)和業(yè)主、實(shí)施機(jī)構(gòu)有關(guān)舉措及時(shí)反饋給移民等。監(jiān)理信息共享即將監(jiān)理意見(jiàn)及其處理措施及時(shí)通知到
全庫(kù)區(qū)各移民機(jī)構(gòu)、業(yè)主、設(shè)計(jì)單位，達(dá)到及時(shí)溝通的目的。
4）監(jiān)理備忘錄（或監(jiān)理通知）制度。各級(jí)監(jiān)理人員針對(duì)監(jiān)理過(guò)程中出現(xiàn)的一些典型事件或較重要的問(wèn)題分級(jí)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)發(fā)送監(jiān)理備忘錄（監(jiān)理通知），指出存在的問(wèn)題并提出意見(jiàn)或建議，書(shū)面發(fā)送各有關(guān)單位，要求予以解決。
目前，移民監(jiān)理的管理職能發(fā)揮還很不夠，原因主要有：一是它畢竟還處在起步階段，理論體系和技術(shù)規(guī)范尚不完善；二是未能真正取得對(duì)獨(dú)立第三方的合理授權(quán)；三是一些有效的控制手段還未完全掌握，或還不具備開(kāi)展的條件。
三、結(jié)語(yǔ)
過(guò)去重工程輕移民和重搬遷輕安置的片面做法侵害了移民的合法權(quán)益，導(dǎo)致大量遺留問(wèn)題，造成國(guó)家重新投資處理，教訓(xùn)十分深刻。實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民后，充分利用自然資源，廣開(kāi)安置就業(yè)門(mén)路，前期補(bǔ)償和后期扶持相結(jié)合的辦法符合我國(guó)實(shí)際情況，是盡快恢復(fù)和提高移民生產(chǎn)生活水平的有效措施。更加可喜的是，在20世紀(jì)80年代末中國(guó)工程管理引進(jìn)監(jiān)理手段之后，20世紀(jì)90年代初水庫(kù)移民管理也引進(jìn)了監(jiān)理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)評(píng)估的方法。最近，水利部移民開(kāi)發(fā)局正在起草移民監(jiān)理的有關(guān)文件，使這項(xiàng)工作逐步向規(guī)范化方向發(fā)展。
水庫(kù)移民的命運(yùn)與國(guó)家政治和經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。21世紀(jì)，人口、資源、環(huán)境將是世界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，其中，工程移民問(wèn)題越來(lái)越突出，已經(jīng)成為世界性難題。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水庫(kù)移民也已成為水利水電發(fā)展的主要制約因素。因此，在新的世紀(jì)里，水庫(kù)移民工作除了一如既往的做好水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理和水庫(kù)移民的安置及后期扶持之外，還應(yīng)逐步構(gòu)建移民理論體系框架，制訂移民監(jiān)理的技術(shù)規(guī)程規(guī)范，改變移民監(jiān)理套用工程監(jiān)理模式的局面，使移民監(jiān)理有章可循，同時(shí)，要加大社會(huì)監(jiān)督的力度，爭(zhēng)取移民監(jiān)理從規(guī)劃階段就盡早介入，以使其發(fā)揮更好更大的作用。
作者簡(jiǎn)介：楊建設(shè)（1952－），男，河南開(kāi)封人，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事水庫(kù)移民研究工作。
作者單位：黃河水利委員會(huì) 移民局
