摘要：水資源論證是水行政主管部門取水許可的重要組成部分和前置條件，是加強水資源事前管理，有效控制開發(fā)利用水資源源頭的重要手段.其目的就是為各級水行政主管部門審批取水許可提供技術(shù)咨詢意見，保證取水許可的科學(xué)性、合理性。本文就水資源論證與最嚴格水資源管理的關(guān)系、存在的問題和對策建議提出了個人思考。 

　　關(guān)鍵詞：水資源論證；“三條紅線”；管理 

　　2011年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出“實行最嚴格的水資源管理制度”，嚴格水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”管理。水資源論證與最嚴格水資源管理聯(lián)系緊密，筆者現(xiàn)就兩者關(guān)系、存在的問題和對策建議談?wù)剛�人淺見。 

　　1 水資源論證的目的和依據(jù) 

　　1.1 目的 

　　《中華人民共和國水法》（以下所有法律、法規(guī)、規(guī)章都用簡稱）第48條規(guī)定“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)”。水資源論證是水行政主管部門取水許可的重要組成部分和前置條件，是加強水資源事前管理，有效控制開發(fā)利用水資源源頭的重要手段，為各級水行政主管部門審批取水許可提供技術(shù)咨詢意見，保證取水許可科學(xué)、合理審批。 

　　2002年3月24日，水利部、國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》。該《辦法》的立法目的是“為促進水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，保障建設(shè)項目的合理用水要求”，即三個目的：一是促進水資源的優(yōu)化配置。分析論證建設(shè)項目用水量合理性；二是促進水資源的可持續(xù)利用。對建設(shè)項目退水情況及其對水環(huán)境影響進行論證分析；三是保障建設(shè)項目的合理用水要求。開展水資源論證，不能理解為不讓當(dāng)事人用水，或讓當(dāng)事人少用水，而是根據(jù)當(dāng)?shù)厮�資源狀況，保障當(dāng)事人的合理用水。 

　　1.2 依據(jù) 

　　2006年2月，國務(wù)院印發(fā)《取水許可和水資源費征收管理條例》，第11條第2款規(guī)定：“建設(shè)項目需要取水的，申請人還應(yīng)當(dāng)提交由具備建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)的單位編制的建設(shè)項目水資源論證報告書。論證報告書應(yīng)當(dāng)包括取水水源、用水合理性以及對生態(tài)與環(huán)境的影響等內(nèi)容”。這是國家行政法規(guī)對建設(shè)項目需進行水資源論證作出的規(guī)定。 

　　2002年3月，水利部、國家發(fā)展計劃委員會印發(fā)《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，第2條規(guī)定：“對于直接從江河、湖泊或地下取水并需申請取水許可證的新建、改建、擴建的建設(shè)項目（以下簡稱建設(shè)項目），建設(shè)項目業(yè)主單位（以下簡稱業(yè)主單位）應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定進行建設(shè)項目水資源論證，編制建設(shè)項目水資源論證報告書”，這是國務(wù)院水行政主管部門和發(fā)改部門出臺的、建設(shè)項目取水必須進行水資源論證的直接依據(jù)。 

　　2 水資源論證存在的問題及成因 

　　2.1 現(xiàn)行水資源論證規(guī)定缺項 

　　水利部、國家發(fā)展計劃委員會印發(fā)的《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，從標(biāo)題就可看出水資源論證的局限性，限定為“建設(shè)項目”�！端�法》第23條第2款規(guī)定“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮�資源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進行科學(xué)論證”，這一重要的、從源頭控制用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污的水資源論證制度，尚未制定行政法規(guī)、規(guī)章予以推行。 

　　2.2 重論證，輕監(jiān)管 

　　當(dāng)下，全國各地水行政主管部門對水資源論證工作較為重視，水資源論證制度執(zhí)行較好，一般都能把水資源論證作為取水許可的前置條件；但取水許可、排污口許可的后續(xù)監(jiān)管較弱，建設(shè)項目用水保證率及水位、水量、水質(zhì)、水溫等要求，取水地點，水源類型，取水口設(shè)置情況，建設(shè)項目廢污水濃度、排放方式、排放總量、排污口設(shè)置情況，事前論證較嚴，事后監(jiān)管較弱，存在“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象。 

　　2.3 水資源管理人員不足 

　　目前國家、流域機構(gòu)層面水資源管理機構(gòu)、人員相對較多，且還有科研、設(shè)計等單位，省級次之。到了縣一級，基本就沒有專門機構(gòu)、無專職人員的狀況。以云南為例，在128個市、縣中，設(shè)立水資源管理專職機構(gòu)的縣不多，我們縣2002年就組建了水資源管理中心，專職人員5人，屬事業(yè)編制，10年多的管理結(jié)果證明，用水總量得到控制，用水效率有所提高，河道污染得到控制，但還是存在事多人少，監(jiān)管不到位的局面。 

　　3 水資源論證與最嚴格水資源管理的關(guān)系 

　　“三條紅線”涵蓋了取水、用水、排水全過程，互為支撐、緊密關(guān)聯(lián)，是不可分割的有機整體。任何一條紅線的缺失，都無法有效控制水資源社會循環(huán)全過程，難以實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。水資源論證則是“三條紅線”管理的重要基礎(chǔ)，沒有水資源論證這個基礎(chǔ)作支撐，“三條紅線”管理的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。 

　　3.1 沒有水資源論證，就不能有效控制用水總量 

　　《水法》第47條規(guī)定：“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。用水總量控制指標(biāo)體現(xiàn)的是水資源承載能力約束，在承載能力內(nèi)，通過合理、高效用水，保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。水資源開發(fā)利用控制紅線和建立用水總量控制制度，作為“三條紅線”的首條紅線，決定了其在實施最嚴格水資源管理制度的龍頭地位�！督ㄔO(shè)項目水資源論證報告書編制基本要求》規(guī)定：建設(shè)項目取水水源論證依據(jù)水文資料系列，分析不同保證率的來水量、可供水量及取水可靠程度。這一規(guī)定，就是對建設(shè)單位取用水總量進行科學(xué)論證，在技術(shù)上嚴格把關(guān)。 

　　3.2 沒有水資源論證，就不能有效控制用水效率 

　　今后水資源開發(fā)難度越來越大、成本越來越高，而且可開發(fā)水資源量是有限的，一個地區(qū)的用水總量是限定的，根據(jù)國家最嚴格水資源管理要求，用水總量不能突破、紅線不可“觸碰”。而節(jié)約用水可以有效緩解水資源的不足，減少廢污水排放量，投入小，見效大。據(jù)測算，少用lm3水，可減少O.7m3污水排放、少污染28m3的清潔河（湖）水資源。如少用100萬m3水，就會少產(chǎn)生70萬m3污水，少污染2800萬m3。清潔水；可節(jié)約污水處理費42萬元（處理1方污水按0.6元計算）。而建設(shè)一個100萬m3。的供水工程，則需投資1000萬元（按l：10計算）。節(jié)約用水，既控制了用水總量，又減少了污水排放；既節(jié)省了開源投入，又減少了治污費用，綜合效益十分顯著。因此，用水效率控制在“三條紅線”中居主導(dǎo)、核心地位。開展水資源論證，就是對建設(shè)項目用水量合理性、用水過程及水平衡、產(chǎn)品用水定額、生活用水定額及用水水平、節(jié)水措施與節(jié)水潛力等進行分析論證，使建設(shè)項目在源頭就采取節(jié)水措施，從而提高用水效率。 　　3.3 沒有水資源論證，就不能有效限制水功能區(qū)納污 

　　建立水功能區(qū)限制納污紅線的目的，就是通過實施限制納污紅線控制指標(biāo)，促進水資源保護，改善水質(zhì)。水資源論證很重要的一項內(nèi)容就是對建設(shè)項目退水情況及其對水環(huán)境的影響進行分析，包括退水系統(tǒng)及其組成概況，污染物排放濃度、總量及達標(biāo)情況，污染物排放時間變化情況，對附近河段環(huán)境的影響，排污口設(shè)置是否合理。就是從水資源論證源頭上把好關(guān)，為實施水功能區(qū)限制納污提供技術(shù)支撐。 

　　4 對策建議 

　　4.1 建立法規(guī)體系 

　　《水法》確立取水許可制度后，國家尚未制定水資源論證行政法規(guī)，僅水利部、國家發(fā)展計劃委員會印發(fā)《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》部門規(guī)章，立法層級較低。同時，《水法》第23條第2款“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮�資源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進行科學(xué)論證”的規(guī)定沒有得到落實。建議提高水資源論證的立法層級，開展《規(guī)劃建設(shè)項目水資源論證條例》的立法工作。修訂現(xiàn)行的《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃納入水資源論證范圍，從源頭上抓好水資源論證。 

　　4.2 建立聯(lián)席會議機制 

　　最嚴格水資源管理是一項繁重的社會系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面，水資源論證工作涉及發(fā)改、環(huán)保、國土資源、規(guī)劃等部門。建議建立有相關(guān)部門參加的聯(lián)席會議制度，定期研究水資源論證工作，積極推進把水資源論證作為相關(guān)部門行政審批的前置條件，形成水資源論證管理的強大合力。 

　　4.3 建立管理機構(gòu) 

　　制度是根本，執(zhí)行是關(guān)鍵。隨著實施最嚴格水資源管理制度的加快推進，建設(shè)一支強有力的水資源管理隊伍已迫在眉睫。當(dāng)前全國上下正在貫徹落實中央1號文件、國務(wù)院3號文件提出的“實行最嚴格的水資源管理制度”，嚴格水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”管理要求，為成立水資源管理中心、節(jié)約用水辦公室等水資源機構(gòu)提供了契機。 

　　4.4 加強執(zhí)法監(jiān)督 

　　嚴格執(zhí)行建設(shè)項目水資源論證制度，把建設(shè)項目水資源論證作為項目審批、核準(zhǔn)的剛性前置條件，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和水資源管理要求的建設(shè)項目，其水資源論證報告書一律不得批準(zhǔn)；對未依法完成水資源論證工作、擅自開工建設(shè)和投產(chǎn)使用的建設(shè)項目，一律責(zé)令停止。做好行政許可后評估等后續(xù)監(jiān)管，加強水資源費征收，堅決查處和制止非法取水、擅自建設(shè)取水設(shè)施、擅自建設(shè)排污口、拒繳拖繳水資源費等水事違法行為，維護良好的水事秩序。 

　　結(jié)語 

　　水資源論證是實施最嚴格水資源管理制度的重要基礎(chǔ)，沒有水資源論證基礎(chǔ)作支撐，最嚴格水資源管理就難以推行；實施最嚴格的水資源管理制度，必須實施最嚴格的水資源論證制度。