理順“電航”關(guān)系確保水路暢通

　　摘 要：在樞紐運(yùn)行中，船閘管理與企業(yè)發(fā)電會(huì)產(chǎn)生一些矛盾，需要理順管理關(guān)系，從而保持航道的暢通。

　　關(guān)鍵詞：船閘,水資源,樞紐管理

　　現(xiàn)有樞紐運(yùn)行的常見(jiàn)做法及主要特點(diǎn)

　　1、在贛江河流上常見(jiàn)的樞紐管理做法

　　一種是電航一體式管理，指樞紐中電廠和船閘統(tǒng)屬一個(gè)主體，其特點(diǎn)是樞紐投資方在樞紐建成后，將所有產(chǎn)權(quán)移到發(fā)電企業(yè)。電廠和船閘管理、運(yùn)行等工作，由發(fā)電企業(yè)獨(dú)家完成。其全部費(fèi)用直接計(jì)入企業(yè)成本。如萬(wàn)安水電樞紐。

　　另一種是電航分體式管理，指樞紐中電廠與船閘分別由兩個(gè)不同的主體來(lái)進(jìn)行管理，其特點(diǎn)是樞紐的產(chǎn)權(quán)歸投資方(有的歸屬發(fā)電企業(yè))。電廠交由發(fā)電企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。船閘管理由交通部門(mén)的航道管理機(jī)構(gòu)(公益性事業(yè)單位)負(fù)責(zé)。船閘所發(fā)生的一切費(fèi)用由發(fā)電企業(yè)支付。其工作項(xiàng)目及費(fèi)用額度由電航兩家通過(guò)協(xié)商，以合約的方式實(shí)現(xiàn)。如石虎塘航電樞紐。

　　2、兩種做法的特點(diǎn)分析

　　航電一體式管理，從運(yùn)行實(shí)際上看存在“電擠航”的現(xiàn)象即重發(fā)電輕船閘(重效益輕公益)。表現(xiàn)在日常過(guò)閘方面，很難按照現(xiàn)行的船閘管理辦法的規(guī)定履責(zé)，尤其是在下泄流量調(diào)節(jié)、船舶過(guò)閘調(diào)度，過(guò)閘時(shí)間間隔等具體方面，存在通航從屬發(fā)電的矛盾。倘若贛江規(guī)劃樞紐相繼建成，船閘體系初步形成，船舶航行的暢通性與發(fā)電效益的矛盾，勢(shì)必積累。從單位屬性上看，船閘是航道交通中的一個(gè)公益產(chǎn)品，船閘管理、運(yùn)行、維護(hù)等有明顯的行政性和事業(yè)性特點(diǎn)。將船閘置于企業(yè)中，由它來(lái)承擔(dān)本屬社會(huì)公益事業(yè)的義務(wù)，并行使事業(yè)的相關(guān)職權(quán)�？陀^上會(huì)出現(xiàn)政企不分、事企不分的現(xiàn)象 ，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的精神不相吻合。從運(yùn)行管理的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于船舶過(guò)閘中的執(zhí)法處于一個(gè)尷尬地位，一旦發(fā)生較大的沖突，只有借力當(dāng)?shù)氐暮Ｊ聢?zhí)法人員和航道執(zhí)法人員進(jìn)行處理。

　　航電分體式管理，從法理上來(lái)看，發(fā)電企業(yè)常是將船閘的運(yùn)營(yíng)權(quán)、維護(hù)權(quán)及船閘區(qū)域的管理權(quán)委托給其他部門(mén)。船閘管理權(quán)的委托理應(yīng)為行政機(jī)關(guān)職能，而不是企業(yè)。通航建筑物是用于船舶通行的過(guò)道。交通部門(mén)作為航道通航事業(yè)的主管部門(mén)，當(dāng)然是通航建筑物的管理主體。本原上就不存在接受發(fā)電企業(yè)的委托而行使管理權(quán)的問(wèn)題。因此，這種委托關(guān)系在法律上不能成立。還有的做法是樞紐主管部門(mén)，將電廠和船閘分別交給兩個(gè)不同的單位，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系的歸屬不一定明確。從船閘工作費(fèi)用來(lái)源上看，現(xiàn)實(shí)通常做法是船閘營(yíng)管機(jī)構(gòu)與發(fā)電企業(yè)簽訂協(xié)議，合同支付以實(shí)現(xiàn)所謂的“以電養(yǎng)航”。這一點(diǎn)放在財(cái)稅管理制度上說(shuō)，似乎不順利成章。可以說(shuō)運(yùn)行管理船閘是一項(xiàng)公益性事業(yè)性任務(wù)，對(duì)船閘營(yíng)管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，所從事的工作是公益事業(yè)，其工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的來(lái)源自然來(lái)源于財(cái)政的部門(mén)預(yù)算。發(fā)電企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性單位，它創(chuàng)造出的經(jīng)濟(jì)效益，只按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定上交利潤(rùn)，交納規(guī)費(fèi)，依法納稅。

　　理順電航關(guān)系的基本觀點(diǎn)

　　由于樞紐中客觀上蘊(yùn)含著電廠和船閘兩個(gè)性質(zhì)不同的實(shí)體。按照全面深化改革的方向，很有必要從根源上理順電航關(guān)系，建立一種新型的船閘管理體制。其基本要點(diǎn)是：船閘是一段特殊的航道，由交通部門(mén)航道管理機(jī)構(gòu)或通航管理機(jī)構(gòu)履行具體管理船閘的責(zé)任，從事這項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)。其一切活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源通過(guò)財(cái)政的部門(mén)預(yù)算或收取過(guò)閘事業(yè)費(fèi)得以實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)“以電養(yǎng)航”的經(jīng)費(fèi)路徑應(yīng)該是：發(fā)電企業(yè)(上交利稅或?qū)ｍ?xiàng)費(fèi)用)→財(cái)稅部門(mén)(統(tǒng)籌安排)→交通部門(mén)(部門(mén)預(yù)算)→船閘管理機(jī)構(gòu)。船閘通航管理區(qū)域所涉及的相關(guān)問(wèn)題由通航管理機(jī)構(gòu)或海事航道行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)履責(zé)。

　　在理順管理關(guān)系的同時(shí)，確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府投資建設(shè)的樞紐，資金來(lái)源于財(cái)政，即使國(guó)企投資所建的樞紐其資產(chǎn)也應(yīng)屬國(guó)家，因此，樞紐業(yè)主方，在工程交付時(shí)，可以按照工程的不同性質(zhì)和作用以實(shí)物形態(tài)劃撥該資產(chǎn)于相應(yīng)的職能部門(mén)。①船閘資產(chǎn)歸屬交通部門(mén)。因產(chǎn)權(quán)衍生的船閘營(yíng)運(yùn)權(quán)、維修權(quán)，閘區(qū)航道的維護(hù)權(quán)，既可以由航道管理機(jī)構(gòu)或通航管理機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)，亦可以由該機(jī)構(gòu)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)。②電廠轉(zhuǎn)為發(fā)電企業(yè)資產(chǎn)。以解決目前發(fā)電企業(yè)作為樞紐產(chǎn)權(quán)人，而主導(dǎo)相關(guān)職權(quán)的問(wèn)題，同時(shí)也把“船閘―負(fù)贏利資產(chǎn)”從企業(yè)中剝離出去。對(duì)于私企或其他社會(huì)組織出資建造的樞紐同樣可以以購(gòu)買(mǎi)的方式使電廠與船閘的產(chǎn)權(quán)分離出來(lái)，做到產(chǎn)權(quán)清晰，職能明確，各行其道，各負(fù)其責(zé)。