國(guó)家發(fā)改委在最近批復(fù)四川、云南省關(guān)于《同意開(kāi)展水電項(xiàng)目前期工作》函中，提出了“先移民，后工程”的水電開(kāi)發(fā)新方針，需要積極探索“先移民，后建設(shè)”工作方法，進(jìn)一步明確工作程序，按照國(guó)家政策法規(guī)有序推進(jìn)相關(guān)工作。

一、移民安置工作滯后樞紐工程建設(shè)的主要原因和政策性障礙

（一）實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)制與水電工程建設(shè)程序難以有效銜接

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，一律不再實(shí)行審批，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)和備案制。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅需向政府提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，不再經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告和開(kāi)工報(bào)告的程序。應(yīng)該申請(qǐng)核準(zhǔn)而為未經(jīng)核準(zhǔn)的項(xiàng)目，不得開(kāi)工建設(shè)，項(xiàng)目核準(zhǔn)文件的有效期為2年。項(xiàng)目在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開(kāi)工建設(shè)，也未事先申請(qǐng)延期的，原項(xiàng)目核準(zhǔn)文件自動(dòng)失效。既要規(guī)范操作，又要加快建設(shè)，這些規(guī)定，給水電工程的前期工作、立項(xiàng)申請(qǐng)、施工籌建和施工準(zhǔn)備提出了新的要求。

——大中型水電工程的建設(shè)周期很長(zhǎng)，除前期工作外，施工期少則5～6年，長(zhǎng)則7～8年，有的長(zhǎng)達(dá)10年以上。水電工程的施工分為籌建期、準(zhǔn)備期、主體工程施工期和完建期四個(gè)階段。從準(zhǔn)備期開(kāi)始至第一臺(tái)（批）機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電稱(chēng)為發(fā)電工期，至全部機(jī)組投產(chǎn)稱(chēng)為總工期。工程籌建期一般不包含在總工期之內(nèi)。

——根據(jù)有關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和國(guó)內(nèi)工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，水電工程籌建期一般應(yīng)完成的項(xiàng)目包括對(duì)外交通、施工用水、用電、場(chǎng)內(nèi)主干道路（含橋梁）、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場(chǎng)地平整和溝水處理工程、通訊和征地移民等工作，水電工程籌建期一般為1年，有的長(zhǎng)達(dá)2年，且需要投入較大的人力、物力、財(cái)力和設(shè)備；施工準(zhǔn)備期工程項(xiàng)目主要有：施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開(kāi)挖和支護(hù)、截流施工準(zhǔn)備，生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)等，水電工程施工準(zhǔn)備期一般為2年，長(zhǎng)的要3年。施工籌建和準(zhǔn)備工作不僅項(xiàng)目多、工期長(zhǎng)、投資大，而且矛盾集中、問(wèn)題突出，協(xié)調(diào)解決難度較大，程序較復(fù)雜。

——按照水電工程建設(shè)慣例，水電工程的開(kāi)工，是指工程截流，開(kāi)始進(jìn)入主體工程施工階段。水電工程項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)批復(fù)之前，必須完成大量的現(xiàn)場(chǎng)施工準(zhǔn)備工作，才能確保進(jìn)入主體工程施工階段后，各項(xiàng)工程施工順利展開(kāi)，項(xiàng)目之間、工序之間計(jì)劃進(jìn)度合理銜接，從而保證發(fā)電工期的實(shí)現(xiàn)和按照計(jì)劃完成工程建設(shè)。

由于項(xiàng)目核準(zhǔn)制與水電工程建設(shè)程序難以有效銜接，水電工程籌建期、準(zhǔn)備期各項(xiàng)工程難以合法有序開(kāi)展，一旦項(xiàng)目核準(zhǔn)，為了搶工期，項(xiàng)目業(yè)主往往采取過(guò)渡性措施解決移民問(wèn)題。

    （二）水電工程控制性工程用地難以合法解決

國(guó)土資源部《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問(wèn)題的通知 》（國(guó)土資發(fā)〔2001〕355號(hào)）明確，關(guān)于水電建設(shè)用地審查報(bào)批：

水利水電工程在申請(qǐng)報(bào)批用地時(shí)，由于工期緊，對(duì)控制工期的進(jìn)場(chǎng)道路、導(dǎo)流涵洞(渠)、輸電設(shè)施等用地，在查清所需使用土地的權(quán)屬、地類(lèi)、面積，兌現(xiàn)被用地單位群眾的地上附著物和育苗補(bǔ)償費(fèi)，妥善處理好先行用地有關(guān)問(wèn)題的前提下，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的一級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)同意，可以先行用地，但須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)辦理正式用地報(bào)批手續(xù)。需報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地的水利水電工程控制工期的單體工程用地，由省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)會(huì)同省級(jí)計(jì)劃主管部門(mén)提出申請(qǐng)，報(bào)國(guó)土資源部同意后、可以先行用地。

此規(guī)定于2001年實(shí)行，當(dāng)時(shí)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》還未頒布，水電工程建設(shè)按照立項(xiàng)，預(yù)可研、可研及開(kāi)工程序?qū)徟�，在水電工程立�?xiàng)審批后，即可申請(qǐng)控制性單體工程先行用地。

按照現(xiàn)行法規(guī)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)用地審查報(bào)批存在的突出問(wèn)題包括時(shí)間長(zhǎng)、報(bào)批程序和材料復(fù)雜等。實(shí)際運(yùn)作中，有的項(xiàng)目一等就是幾個(gè)月、半年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，特別是一些有工期限制的項(xiàng)目，建設(shè)單位急于開(kāi)工。未批先用等違規(guī)違法用地行為大量發(fā)生，也在一定程度上反映出現(xiàn)行土地審批制度存在一些問(wèn)題，迫切需要加以改進(jìn)。根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕8號(hào)）： 

通過(guò)部用地預(yù)審的能源、交通、水利水電、軍事國(guó)防等建設(shè)項(xiàng)目，在經(jīng)發(fā)展改革委等部門(mén)批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）、有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)后，橋梁、隧道、特殊地基處理等控制工期的單體工程，可以在用地正式報(bào)批前由省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)向部提出先行用地申請(qǐng)。部批準(zhǔn)先行用地的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在半年內(nèi)正式報(bào)批用地。

按照上述規(guī)定，水電工程控制性單體工程先行用地必須在項(xiàng)目核準(zhǔn)方可申請(qǐng)，水電工程籌建期、準(zhǔn)備期各項(xiàng)控制性工程用地難以合法解決，目前項(xiàng)目業(yè)主往往采取變通辦法，將控制性單體工程分拆先行核準(zhǔn)，解決控制性工程用地問(wèn)題。由于沒(méi)有規(guī)范性操作規(guī)定，控制性單體工程核準(zhǔn)存在諸多問(wèn)題。

（三）林地審批滯后，法律障礙難以逾越

根據(jù)《國(guó)家林業(yè)局占用征用林地審核審批管理規(guī)范》（林資發(fā)〔2003〕139號(hào) ），

國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)或同意的建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、國(guó)家計(jì)劃單列企業(yè)、省級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中控制工期的單體工程，如公路、鐵路的橋梁、隧道，水利(電)樞紐的導(dǎo)流(渠)洞、進(jìn)場(chǎng)道路和輸電設(shè)施等，其占用征用林地申請(qǐng)材料齊全的，省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)或國(guó)家林業(yè)局依據(jù)規(guī)定權(quán)限可以先行審核審批單體工程。整體項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，附單體工程的批件，一次辦理審核審批手續(xù)。此規(guī)定于2003年實(shí)行，當(dāng)時(shí)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》還未頒布，根據(jù)國(guó)家林業(yè)局《建設(shè)工程占用林地審核指南》，實(shí)行核準(zhǔn)制的建設(shè)項(xiàng)目，占用林地審核審批，應(yīng)提交核準(zhǔn)、備案的確認(rèn)文件。按照上述規(guī)定，使用林地審核審批，項(xiàng)目業(yè)主必須在項(xiàng)目核準(zhǔn)后方能申請(qǐng)。申請(qǐng)程序繁雜，需要經(jīng)縣、市、省林業(yè)部門(mén)申報(bào)，提交12份報(bào)件。

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2005〕15號(hào)），屬于《中華人民共和國(guó)刑法修正案（二）》規(guī)定的“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上；非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上。由于林地審批滯后，法規(guī)障礙逾越，不少?lài)?guó)家重點(diǎn)工程核準(zhǔn)后，林地使用問(wèn)題遲遲沒(méi)有解決，造成違法使用林地，僅四川省就有幾宗國(guó)家督辦的案件。

二、實(shí)行先移民后建設(shè)的重要性、必要性和緊迫性

 （一）移民工程先行，是水電站建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我省許多大中型水電工程移民遷建工作從一開(kāi)始就大大滯后于主體工程的建設(shè)進(jìn)度，成為電站截流、下閘蓄水階段性目標(biāo)完成的制約因素。因此，國(guó)家發(fā)改委、省政府領(lǐng)導(dǎo)提出先移民后建設(shè)的水電開(kāi)發(fā)新方針，是高度重視移民工作，針對(duì)目前水電開(kāi)發(fā)建設(shè)存在的實(shí)際問(wèn)題，立足更好地解決移民安置問(wèn)題，在先安排好移民的事情,給移民工作合理的遷建周期的基礎(chǔ)上，主體工程再開(kāi)工建設(shè)，以有效解決移民滯后工程建設(shè)的問(wèn)題，取得移民遷建與電站建設(shè)雙贏的新舉措。

（二）移民工程先行，是確保水電前期控制性工程合法開(kāi)工的前提。在水電工程獲得核準(zhǔn)前，能夠啟動(dòng)施工籌建和施工準(zhǔn)備工作，而不違背基本建設(shè)程序。

    三、貫徹落實(shí)先“移民后建設(shè)”的新方針配套性措施

   （一）規(guī)范先移民，后建設(shè)操作程序

1、實(shí)施先移民，后工程條件

    （1）國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于同意開(kāi)展電站前期工作的函》

（2）省政府批復(fù)的《移民安置規(guī)劃大綱》

（3）省移民扶貧局批復(fù)的《移民安置規(guī)劃》

2、基本原則

（1）嚴(yán)格按照國(guó)家移民政策法規(guī)開(kāi)展“先移民后建設(shè)”試點(diǎn)工作。

（2）依據(jù)審核批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃實(shí)施移民先行搬遷。

（3）在移民安置規(guī)劃審核通過(guò)后，電站項(xiàng)目申報(bào)核準(zhǔn)前，開(kāi)始開(kāi)展樞紐工程建設(shè)區(qū)及圍堰水位影響區(qū)移民搬遷安置實(shí)施工作。

（4）分階段先行完成移民搬遷安置工作。在項(xiàng)目核準(zhǔn)開(kāi)工建設(shè)前，先行完成樞紐工程建設(shè)區(qū)及圍堰水位影響區(qū)移民搬遷安置，啟動(dòng)庫(kù)區(qū)移民建房、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)；在下閘蓄水前，提前完成全部移民搬遷安置。

（5）不得采取移民臨時(shí)搬遷過(guò)渡措施。

3、范圍

（1）樞紐工程建設(shè)區(qū)“三通一平”用地，包括對(duì)外交通、施工用水、用電、場(chǎng)內(nèi)主干道路（含橋梁）、部分生產(chǎn)生活設(shè)施、場(chǎng)地平整和溝水處理工程、通訊等所需場(chǎng)地征地移民；

（2）樞紐工程建設(shè)區(qū)“導(dǎo)截流工程”用地，包括施工通道、導(dǎo)流泄水建筑物、導(dǎo)流擋水建筑物、主體建筑物岸坡開(kāi)挖和支護(hù)、截流施工準(zhǔn)備所需場(chǎng)地征地移民。

4、實(shí)施步驟

（1）在省發(fā)改委和省移民扶貧辦的指導(dǎo)下，編制《電站“先移民，后試點(diǎn)”實(shí)施方案》，上報(bào)省政府審批。

（2）電站業(yè)主依據(jù)批準(zhǔn)的《電站“先移民，后試點(diǎn)”實(shí)施方案》,編制《電站先期移民工程項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告》，上報(bào)省發(fā)改委核準(zhǔn)。

（3）編報(bào)、下達(dá)移民安置先行實(shí)施的年度計(jì)劃。移民項(xiàng)目核準(zhǔn)后，由業(yè)主向省移民辦提出先行實(shí)施的移民搬遷安置年度計(jì)劃建設(shè)函，省移民辦組織地方政府、設(shè)計(jì)單位等充分協(xié)商后，下達(dá)先行實(shí)施的移民安置年度計(jì)劃。

（4）按照下達(dá)年度計(jì)劃，組織實(shí)施移民搬遷安置。

5、《電站“先移民，后試點(diǎn)”實(shí)施方案》主要內(nèi)容

（1）先移民后建設(shè)試點(diǎn)的必要性

（2）先移民后建設(shè)試點(diǎn)的指導(dǎo)思想、基本原則

（3）先移民后建設(shè)試點(diǎn)的目標(biāo)

（4）先移民后建設(shè)試點(diǎn)的主要任務(wù)

（5）先移民后建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案的時(shí)間安排

（6）先移民后建設(shè)試點(diǎn)工作的政策和保證措施

（7）移民搬遷安置保障體制

（8）重點(diǎn)工作要求

6、《電站先期移民工程項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》主要內(nèi)容

按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)第19號(hào)令），申請(qǐng)文件中應(yīng)包括電站用地預(yù)審、水保環(huán)保等文件。核準(zhǔn)報(bào)告主要內(nèi)容：

1  申報(bào)單位及項(xiàng)目概況

1.1  項(xiàng)目名稱(chēng)和申報(bào)單位

1.2  項(xiàng)目概況     

1.3 建設(shè)征地移民安置工程概況     

2產(chǎn)業(yè)政策符合性分析     

2.1 水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃 

2.2 先移民后建設(shè)必要性

2.3先移民后建設(shè)指導(dǎo)思想和基本原則 

2.4 政策和保證措施

2.5專(zhuān)項(xiàng)符合性分析

3 建設(shè)征地及移民安置規(guī)劃

3.1  建設(shè)征地處理范圍     

3.2  實(shí)物指標(biāo)調(diào)查 

3.3  移民安置總體規(guī)劃     

3.4 耕地占補(bǔ)平衡分析     

3.5 水庫(kù)庫(kù)底清理設(shè)計(jì)

3.6 環(huán)境保護(hù)與水土保持

3.7 建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概算 

4  先移民后建設(shè)實(shí)施組織 

4.1移民安置實(shí)施組織管理

4.2 移民工作參與各方的職責(zé)分工

4.3 移民安置實(shí)施進(jìn)度     

4.4 實(shí)施計(jì)劃     

4.5 移民工程資金來(lái)源和管理   

5  項(xiàng)目社會(huì)影響和風(fēng)險(xiǎn)分析   

5.1 社會(huì)影響效果分析     

5.2 社會(huì)適應(yīng)性分析   

5.3 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策分析

（二）簡(jiǎn)化先移民工程核準(zhǔn)及用地審批

1、簡(jiǎn)化《電站先期移民工程項(xiàng)目》核準(zhǔn)手續(xù)。經(jīng)國(guó)家審批的電站《建設(shè)用地預(yù)審報(bào)告》、《環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》、《水土保持方案報(bào)告書(shū)》中均包含征地移民章節(jié)，在上報(bào)《電站先期移民工程項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告》時(shí)不再單獨(dú)編報(bào)和另行審批。

2、簡(jiǎn)化用地審查報(bào)批。按照國(guó)土資源部《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕8號(hào)），通過(guò)用地預(yù)審的能源、交通、水利水電、軍事國(guó)防等建設(shè)項(xiàng)目，在經(jīng)發(fā)展改革委等部門(mén)批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）、有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)后，橋梁、隧道、特殊地基處理等控制工期的單體工程，采取“先行用地”方式，由項(xiàng)目業(yè)主按規(guī)定報(bào)批。

（三）建議國(guó)家出臺(tái)《水電開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》，明確水電前期工程核準(zhǔn)的時(shí)機(jī)和方法

水電工程，特別是大中型水電工程通常要經(jīng)過(guò)預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后，才能進(jìn)入招標(biāo)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段。預(yù)可行性研究和可行性研究通稱(chēng)為水電工程前期工作。大中型水電前期工作的周期，一般為3～4年，長(zhǎng)則6～7年。去年，水規(guī)總院受?chē)?guó)家發(fā)改委委托，擬制了《水電開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》（草案），《條例》將水電核準(zhǔn)分立項(xiàng)核準(zhǔn)和開(kāi)工核準(zhǔn)，對(duì)于有效銜接水電工程預(yù)可研和可研階段的工作提出了較好的解決辦法�！稐l例》規(guī)定，經(jīng)過(guò)立項(xiàng)核準(zhǔn)后，業(yè)主可以開(kāi)展建設(shè)準(zhǔn)備工作，這也是落實(shí)國(guó)家提出的“先移民、后建設(shè)”要求的具體舉措。建議國(guó)家盡快出臺(tái)《條例》，并在《條例》中對(duì)水電移民工程和前期工程核準(zhǔn)的機(jī)時(shí)和方法予以明確。

（四）建議國(guó)家進(jìn)一步明確水電建設(shè)前期環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問(wèn)題，避免政策、投資風(fēng)險(xiǎn)

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十五條規(guī)定:建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門(mén)審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門(mén)不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開(kāi)工建設(shè)。

2005年，國(guó)家環(huán)�？偩峙c國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)環(huán)境保護(hù)工作的通知》（環(huán)發(fā)[2005]13號(hào)）明確，考慮到水電工程位置偏遠(yuǎn)，為了縮短建設(shè)周期，在工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)批準(zhǔn)之前，可先編制‘三通一平’等前期工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)后，可開(kāi)展必要的施工前期準(zhǔn)備活動(dòng)，但不得進(jìn)行大壩、廠房等主體工程的施工。上述規(guī)定允許水電建設(shè)開(kāi)展前期工程。2009年，華能、華電公司未經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自在金沙江中游建設(shè)魯?shù)乩�電站和龍開(kāi)口水電站，被國(guó)家環(huán)保部叫停后，引起了社會(huì)各界高度關(guān)注。其主要問(wèn)題是國(guó)家對(duì)開(kāi)展水電前期工程范圍、程序不明確，建議國(guó)家進(jìn)一步明確水電建設(shè)前期環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問(wèn)題，避免政策風(fēng)險(xiǎn)和“前期開(kāi)發(fā)成本”巨大浪費(fèi)。