三峽工程農(nóng)村移民安置是三峽工程移民安置最關(guān)鍵的部分，它的成敗直接關(guān)系到三峽工程移民安置的成敗。為了確保三峽工程移民安置的成功，國家在三峽工程移民安置過程中實施開發(fā)性移民政策，以確保移民在搬遷后生活水平能得到提高和移民安置區(qū)能實現(xiàn)長治久安。為了為三峽農(nóng)村移民安置積累經(jīng)驗，在開發(fā)性移民政策的指導(dǎo)下，有關(guān)部門從1985年到1992年在三峽庫區(qū)進行了長達8年的移民安置試點工作。三峽工程上馬后，長江水利委員會在國家、湖北省和重慶市委托下，會同近百家科研設(shè)計單位和高等院校，在總結(jié)移民規(guī)劃試點所取得的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，依據(jù)《長江三峽工程水庫淹沒處理和移民安置規(guī)劃大綱》，歷時兩年多，完成了庫區(qū)分縣（市）移民安置規(guī)劃、分�。ㄊ校┮泼癜仓靡�(guī)劃和全庫移民安置規(guī)劃的編制工作。根據(jù)三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置規(guī)劃，農(nóng)村移民安置在搬遷方式上以后靠安置為主、外遷安置為輔；在生產(chǎn)安置方式上以土地安置為主，同時積極發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。79％的移民就地后靠安置，21％的移民外遷。在后靠安置人口中，大農(nóng)業(yè)安置占62.4％，二三產(chǎn)業(yè)安置占23.6％，防護工程人口占7.8％，養(yǎng)老金和其它方式安置占4.1％。通過開荒建園、低產(chǎn)地改造和土地調(diào)整，使從事大農(nóng)業(yè)的移民人均耕園地達到1～1.5畝。應(yīng)該說三峽工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃是比較符合當時的實際情況的。

 

 

　　三峽工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃自1993年實施以來取得了很大的進展。迄今為止，庫區(qū)已完成20多萬畝土地的開發(fā)、改造和調(diào)整任務(wù)，已經(jīng)完成搬遷的多數(shù)移民按規(guī)劃在175m淹沒線上補償?shù)搅讼鄳?yīng)的土地，同時他們還能繼續(xù)耕種175m淹沒線以下的土地，經(jīng)濟收入較可觀。外遷移民由于多數(shù)遷入到土地肥沃平坦、經(jīng)濟較發(fā)達的長江中下游地區(qū)，他們對當?shù)氐纳�產(chǎn)和生活條件比較滿意。大多數(shù)移民的居住條件有了明顯的改善。但是由于三峽農(nóng)村移民安置規(guī)劃跨越17年，客觀條件和環(huán)境在不斷發(fā)生變化，導(dǎo)致規(guī)劃實施的難度不斷增加，暴露出的問題越來越多。

 

　�。�1）庫區(qū)環(huán)境容量是影響移民安置規(guī)劃實施的最大變數(shù)。環(huán)境容量是制定和實施移民安置規(guī)劃的前提。從80年代中期開始，許多學者和專家一直在研究三峽庫區(qū)的環(huán)境容量。在三峽工程可行性論證期間，三峽工程可行性論證委員會所屬移民專家組和加拿大揚子江聯(lián)合公司通過利用遙感技術(shù)對三峽庫區(qū)的土地資源進行勘測和對庫區(qū)的社會經(jīng)濟狀況進行調(diào)查，分別得出了相似的結(jié)論：三峽庫區(qū)擁有豐富的荒山資源，這些荒山資源能被開發(fā)出來足以補償所淹沒的農(nóng)田，同時三峽庫區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的潛力巨大，可以為移民創(chuàng)造大量的就業(yè)機會。全部農(nóng)村移民，60％的可以在大農(nóng)業(yè)上進行安置，40％可以在二三產(chǎn)業(yè)進行安置。并且，每個受淹縣、市都有足夠的環(huán)境容量容納其全部受淹人口。但在三峽工程移民安置規(guī)劃制定過程中，通過對庫區(qū)的土地承載力進行仔細調(diào)查和分析，規(guī)劃人員發(fā)現(xiàn)原來許多在可行性論證期間認為是可以安置移民的地方十分偏僻，交通不便，水源缺乏，其安置移民的容量被大大高估。同時通過對庫區(qū)的自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動力素質(zhì)、企業(yè)管理水平、市場競爭能力進行評估，認為庫區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的潛力非常有限，將40％的農(nóng)村移民轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)是不現(xiàn)實的。經(jīng)測算，有8萬多農(nóng)村移民無法在庫區(qū)進行安置，需要外遷。1998年長江特大洪水后，考慮到就地后靠的安置模式對庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了越來越大的影響，國家將外遷移民從8.22萬人提高到12.5萬人。但三峽庫區(qū)究竟能安置多少移民一直是一個懸而未決的問題，這給科學地制定農(nóng)村移民安置規(guī)劃增加了很大的難度，同時給農(nóng)村移民安置規(guī)劃的實施留下了隱患。

 

　　（2）高昂的經(jīng)濟和環(huán)境成本導(dǎo)致土地開發(fā)得不償失。由于大量的良田被淹，將使三峽庫區(qū)土地資源變得十分短缺。毫無疑問，發(fā)展大農(nóng)業(yè)是安置三峽農(nóng)村移民的主要途徑，但如果農(nóng)民不能獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的土地補償，其生活水平是很難恢復(fù)的。三峽庫區(qū)雖然有大片的荒山荒坡，但坡度小于25℃、土層較厚、水源充足、適宜開發(fā)的數(shù)量很有限。許多地方不得不開發(fā)超過25℃，甚至30℃－40℃的荒山，開發(fā)成本很高，一般要建造一畝土層0.5～1m、配備基本水利設(shè)施的石坎梯田，需投資3000～7000元，而其收成一般比淹沒前的好地要低30％～50％左右。由于大部分新開發(fā)荒地位于海拔較高的地方，水源缺乏，灌溉問題很難解決，其收成無法得到保障。同時開發(fā)荒山資源導(dǎo)致庫區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步惡化。據(jù)有關(guān)專家估計，三峽庫區(qū)88％的國土面積存在水土流失問題，每年流失到長江的土壤達3826萬t。水土流失導(dǎo)致農(nóng)田土層越來越薄，土壤越來越貧瘠，土地的生產(chǎn)率不降低，庫區(qū)大農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前景暗淡。

 

　　我們在秭歸縣調(diào)查了幾個村，發(fā)現(xiàn)毀林開荒帶來的后果十分嚴重。其中有一個村，由于其47％的耕園地將被淹沒，60％的人口受影響，人均耕園地面積將從1.2畝減少到0.58畝。根據(jù)移民安置規(guī)劃，絕大部分受淹人口將在村內(nèi)進行后靠安置。由于淹沒后剩下的土地十分有限，1995年村委會決定開發(fā)村里的荒山補償給移民。但由于適宜開發(fā)的荒山十分有限，村委會不得不開發(fā)較偏遠的荒山。這些荒山大部分坡度都在30℃～40℃之間，如果開發(fā)勢必造成嚴重的水土流失。他們總共投資200多萬元，開發(fā)了1300畝荒山。由于這些新開發(fā)的土地土層很薄，土質(zhì)差，且無配套灌溉設(shè)施，作物無法正常生長，產(chǎn)出很低，其中有500畝由于自開發(fā)出來后沒有任何收成而被廢棄了。村委會欲將剩下的新地補償給土地受淹的村民，但許多村民認為新地太遠和太貧瘠而拒絕接受。

 

　�。�3）利益矛盾妨礙土地調(diào)整計劃的實施。根據(jù)三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置規(guī)劃，為了給后靠安置的移民補償一定的土地，需要將非移民耕種的低產(chǎn)坡耕地進行改造后，按照一定的比例（一般是7∶3）重新在移民與非移民之間進行分配。這一計劃對于那些人均土地擁有量相對較多的村組來講是可行的。通過使用移民資金將低產(chǎn)坡耕地改造成水平梯田，配套必要的水利設(shè)施，發(fā)展以柑桔為主的經(jīng)濟作物，土地的經(jīng)濟效益可以得到較大的提高，移民和非移民都可以從中得到好處。但三峽庫區(qū)大多數(shù)受淹鄉(xiāng)村人均耕地面積只有1畝左右，許多非移民不愿意把他們的土地拿出來進行改造后重新分配，因為他們擔心耕地面積減少所帶來的損失會超過土地改造所創(chuàng)造的效益。同時，由于非移民與當?shù)卣�府簽定�?0年土地承包合同，他們事實上壟斷了土地的使用權(quán)，不愿意在承包期內(nèi)調(diào)整他們極其有限的土地資源。

 

　�。�4）移民的經(jīng)濟實力承受不起日益上漲的建房支出。從目前三峽庫區(qū)移民的建房情況來看，大多數(shù)移民的住房條件都有很大的改善，一般的移民家庭都住上了2層的新樓房，但許多移民同時也背上了沉重的債務(wù)負擔。由于絕大多數(shù)農(nóng)村移民的受淹房屋為土木和磚木結(jié)構(gòu)，一般土木結(jié)構(gòu)和磚木結(jié)構(gòu)房屋的補償標準（加上價差補貼）為每平方米150元和200元，每個移民家庭的平均房屋補償費只有10，000元～20，000元，而每平方米房屋的實際建造成本一般為300～400元，并還在上漲。有些地方為了保持新建集鎮(zhèn)和居民點的整齊一致，規(guī)定了統(tǒng)一的建房標準，只許建2層或三層的樓房。如果建一棟200㎡的樓房，需要投資6～8萬元。許多經(jīng)濟能力有限的移民家庭為了建房不得不向親戚朋友借錢而背上了沉重的債務(wù)負擔。根據(jù)我們對秭歸縣屈原鎮(zhèn)某村的調(diào)查，三分之二的移民家庭因建房而欠債。由于大量資金被用于建房，移民手頭的流動資金缺乏，導(dǎo)致對土地的投入減少，經(jīng)濟收入受到很大的影響。

 

　　（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入困境。在市場競爭日益激烈和環(huán)保標準日益嚴格的市場環(huán)境和政策環(huán)境下，三峽庫區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨越來越大的風險。80年代，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的大好形勢鼓舞下，三峽庫區(qū)興辦了許多小規(guī)模的化肥廠、造紙廠、水泥廠等。可這些生產(chǎn)廠家絕大部分沒有任何污染控制措施，直接排放廢物，嚴重地污染了庫區(qū)環(huán)境。如在1995年，在秭歸縣長江的一條小支流——茅坪河兩岸就有20多家小造紙廠。它們直接向茅坪河排放廢水，使茅坪河變成了一條臭河。根據(jù)國家的環(huán)保政策，這些紙廠于1997年被全部關(guān)閉，但許多移民也失去了工作。90年代初期，三峽庫區(qū)各縣市都利用三峽工程的興建會帶動建材業(yè)發(fā)展的機遇興辦了大量的水泥廠、磚瓦廠。這些建材生產(chǎn)廠確實紅火了一時，并且為農(nóng)村移民創(chuàng)造了不少就業(yè)崗位。但隨著城鎮(zhèn)搬遷和農(nóng)村房屋拆遷高潮的結(jié)束，建材產(chǎn)品出現(xiàn)了嚴重供過于求的局面，過度競爭使一大批建材廠紛紛破產(chǎn)關(guān)閉，許多農(nóng)村移民失去工作而要求政府重新安置，給政府部門增加了越來越嚴重的就業(yè)壓力。

 

　　（1）綜合利用各種安置方式，緩解庫區(qū)日益緊張的土地壓力。對于三峽庫區(qū)移民來講，目前所面臨的最大問題是土地淹沒后有限的土地資源無法保障維持和改善后靠安置的移民的生活水平。如果不外遷一部分移民，不僅移民的生活水平的下降不可避免，而且?guī)靺^(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢將無法得到控制。1999年中央政府考慮到三峽庫區(qū)的環(huán)境容量不足，調(diào)整了農(nóng)村移民安置規(guī)劃，加大了移民外遷的力度。目前已基本完成了大規(guī)模的移民外遷計劃。這從一定程度上緩解了庫區(qū)的土地壓力，為庫區(qū)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展帶來了希望。但移民外遷也帶來了許多問題。目前有些地方的移民外遷由于時間倉促、計劃不周，移民遷到外地后不能適應(yīng)當?shù)氐纳�產(chǎn)技術(shù)、風俗習慣、語言等，在生產(chǎn)生活上遇到了很多困難，有些地方出現(xiàn)了移民返遷的問題。為了避免移民外遷帶來的一系列社會問題，外遷數(shù)量應(yīng)限制在一定范圍內(nèi)。同時，應(yīng)采取移民能接受的各種安置方式。外出打工對于不少庫區(qū)移民來講是獲得收入的主要途徑，庫區(qū)政府應(yīng)及時提供勞務(wù)信息，積極引導(dǎo)組織移民外出打工；庫區(qū)小城鎮(zhèn)和旅游業(yè)發(fā)展步伐的加快將帶動商貿(mào)、運輸、飲食、飯店、旅游工藝品制作等行業(yè)的發(fā)展，應(yīng)鼓勵有一技之長的農(nóng)村移民在小城鎮(zhèn)自謀職業(yè)；在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上，應(yīng)通過引進外地名優(yōu)企業(yè)兼并收購陷入困境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來優(yōu)化其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)其體制更新，為庫區(qū)移民創(chuàng)造真正的就業(yè)機會。

 

　�。�2）提高移民補償標準，分配與農(nóng)村移民重任相匹配的資源。良好的移民安置計劃必須安排必要的資金才能保證其實施得以順利進行。和其他工程相比，三峽工程安排的400億元移民資金并不少，但移民資金在各類移民安置計劃之間的分配是不合理的。農(nóng)村移民的損失最大，安置最困難，但只分配了68.88億元資金，占全部移民資金的17.22％。農(nóng)村移民分配的資金不合理主要是由于對淹沒土地價值的低估造成的。根據(jù)《長江三峽水庫淹沒處理及移民安置規(guī)劃大綱》，土地的補償和安置補助費標準是根據(jù)三峽庫區(qū)受淹各類土地的1990～1992年平均畝產(chǎn)值的8～10倍計算的，但根據(jù)1999年修改的《中華人民共和國土地法》，土地的補償費和安置補助費標準提高到為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的10～16倍，并規(guī)定如果按上述標準支付土地的補償費和安置補助費尚不能使移民保持原有生活水平的，其標準可以提高到不超過該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的30倍。因此，舊的土地補償費和安置補助費標準嚴重地低估了受淹農(nóng)田的價值，導(dǎo)致分配給農(nóng)村移民生產(chǎn)安置資金不足以恢復(fù)移民的正常生產(chǎn)條件。為了確保農(nóng)村移民的損失得到公平補償和移民的生產(chǎn)條件得以恢復(fù)，必須提高三峽農(nóng)村移民土地補償費和安置補助費標準。

 

　�。�3）穩(wěn)步推進退耕還林的進程，為庫區(qū)大農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。良好的生態(tài)環(huán)境是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提。為了遏制長江中上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境日益惡化的趨勢，國家于2000年開始在長江中上游地區(qū)實施退耕還林計劃。根據(jù)這一計劃，25℃以上的坡耕地必須分期分批退耕還林，防護林與經(jīng)濟林的比例應(yīng)為8∶2，并給予5～8年的糧食和現(xiàn)金補助。雖然庫區(qū)許多移民很理解這一具有長遠環(huán)境效益的計劃，但由于其實施與移民眼前經(jīng)濟利益產(chǎn)生了明顯的矛盾而遇到了很大的困難。許多移民認為防護林的補助標準低，補貼時間過短，難以彌補他們的損失，不愿意栽種防護林或只愿意種植能產(chǎn)生經(jīng)濟收入、但環(huán)保效益遠低于防護林的經(jīng)濟林。要推動退耕還林計劃的順利實施，國家應(yīng)在補貼、稅收減免、貸款發(fā)放、技術(shù)扶持、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等方面制定更有利于退耕還林的政策，鼓勵移民將經(jīng)濟林和防護林的發(fā)展兩者結(jié)合起來，幫助移民解決退耕還林過程中遇到的實際問題。

 

　　（4）健全和完善移民參與機制，增強移民規(guī)劃的透明度。移民的積極參與對于移民規(guī)劃的成功實施是非常重要的，但現(xiàn)有移民參與機制缺乏制度和法律上的保障，限制了移民參與移民安置全過程的程度。由于缺乏溝通和交流，許多移民認為移民規(guī)劃的制定與實施是政府部門的事，養(yǎng)成了事事依靠政府部門的習慣，對移民安置規(guī)劃的目的、方式、補償標準缺乏了解，不能積極配合政府部門實施移民規(guī)劃，少數(shù)移民甚至與政府部門對抗。同時，有些政府部門片面強調(diào)如何完成搬遷任務(wù)，對于移民的意愿和要求考慮的不多，導(dǎo)致移民規(guī)劃的實施由于缺乏群眾基礎(chǔ)而困難重重。為了保證農(nóng)村移民安置規(guī)劃的有效實施，必須促進移民參與機制向制度化和法律化方向發(fā)展，保障移民參與和監(jiān)督移民安置的全過程，充分發(fā)揮移民的主動性。從目前來看，庫區(qū)政府部門應(yīng)在一些敏感問題如土地補償、安置方式、外遷地的選擇等加強與移民進行溝通，讓移民了解他們在搬遷過程中可能遇到的各種風險，與移民一起采取各種措施規(guī)避可能發(fā)生的風險。

 

　　〔1〕傅秀堂.長江三峽工程移民回顧與展望〔J〕.人民長江，2001.1

 

　　〔2〕朱農(nóng)，王冰.三峽庫區(qū)奉節(jié)縣土地承載力與移民安置〔J〕.長江流域資源與環(huán)境，1996.3.

 

　　〔3〕盧純.三峽工程移民管理概論〔M〕.宜昌：三峽出版社，1999

 

　　〔4〕文傳甲.三峽庫區(qū)大農(nóng)業(yè)的自然環(huán)境現(xiàn)狀與預(yù)警分析〔J〕.長江流域資源與環(huán)境，1997.4.

 

　　〔5〕邱正光，伍黎芝，杜金平.三峽庫區(qū)農(nóng)村移民安置模式探討〔J〕.人民長江，2000.3.

 

　　〔6〕Chen Guojie.Assessment of economic development for Three Gorges Reservoir Area〔J〕.Chinese Geographical Science，Vol.8，No.2 1998

 

　　〔7〕Michael M.Cernea.Risks，safeguards，and Reconstruction：a model for population displacement.in：Risks and Reconstruction-Experiences of resettlers and refugees.Michael M.Cernea and Christopher McDowell，The World Bank，Washington，D.C，2000.