灌區(qū)改革是當前水利工作面臨的難點和熱點問題，水利部提出了“兩改一提高”（管理體制改革、節(jié)水改造、提高水的利用效率）的要求。２００２年４月２５日，山西省政府在全國率先出臺了８號文件《關(guān)于加快推進全省水利工程管理單位改革的意見》，為灌區(qū)改革理清了思路，指明了方向。尤其是解決了水管單位多年想改而不敢改或不知如何改的難題。如何貫徹落實水利部“兩改一提高”的要求和省政府文件精神，進一步促進灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，是當前山西水利工作的一項重大課題。帶著這一課題，最近，我們對臨汾、運城兩市的霍泉、汾西、夾馬口、大禹渡、尊村等大中型灌區(qū)進行了調(diào)研。通過調(diào)研，深刻認識到灌區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，當前灌區(qū)改革的主要做法、成效以及制約灌區(qū)發(fā)展的主要問題。

一、灌區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中起著重要的支撐和保障作用

　　新中國成立以來，山西省共建成大中型灌區(qū)１７５處，設(shè)計灌溉面積約８４．３萬ｈｍ２，占到全省總灌溉面積１２５．４萬ｈｍ２的６０％左右，固定資產(chǎn)總值達３４億元，初步形成了包括蓄水、引水、提水、排水、供水、灌溉等較為完善的工程體系，為全省社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要的支撐和保障作用。

　�。保�確保糧食安全

　　我國大型灌區(qū)的有效灌溉面積為１５８０萬ｈｍ２，不足全國耕地面積的１／８，而糧食產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的１／５。就山西而言，灌區(qū)灌溉面積占全省耕地面積的２８％，但每年的糧食產(chǎn)量占到全省總產(chǎn)量的６０％以上，棉花產(chǎn)量占到總產(chǎn)量的８０％以上。

　�。玻�有力緩解了水資源的供需矛盾

　　山西地處黃土高原，十年九旱，自然稟賦較差，水資源先天不足。再加上連續(xù)５年大旱，使全省大部分地區(qū)降水、蓄水、引水都居于歷史最低水平。這樣，一方面導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水的緊張，另一方面給城市生活供水和企業(yè)生產(chǎn)用水也造成了嚴重影響。１９９６年以來，中央通過加大灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)的投入，有效改善和鞏固了灌區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，提高了灌溉保證率和用水效率，增強了農(nóng)業(yè)的抗旱能力，為有效緩解區(qū)域水資源供水矛盾發(fā)揮了積極作用。同時，通過灌區(qū)節(jié)水改造和工程設(shè)施的改善，畝均用水量大幅度下降，節(jié)水效果十分顯著。許多灌區(qū)在滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水的前提下，積極開拓供水市場，逐步擴大城市和工業(yè)供水。如尊村灌區(qū)目前正在實施向聞喜海鑫集團供水，工程建成后，每年可供水１０００萬ｍ３。汾西灌區(qū)也正逐步擴大向侯馬、曲沃兩市縣的企業(yè)發(fā)展供水。

　　３．促進了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收

　　由于灌區(qū)工程設(shè)施的改善和供水能力的保障，使作物能夠適時適量適度地得到灌溉，有力地促進了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加了農(nóng)民收入。大禹渡灌區(qū)近年來積極培育灌溉市場，引導(dǎo)農(nóng)民向高效經(jīng)濟作物發(fā)展。２０００～２００２年，小麥、棉花、林果以及其他經(jīng)濟作物的比例由４∶１∶４∶１調(diào)整為現(xiàn)在的３∶１∶４．５∶１．５，高效經(jīng)濟作物的比例明顯提升。２００１年夾馬口灌區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也由小麥、蘋果為主調(diào)整為棉花５２．２％，蘋果３４．５％，小麥７．４％，其他作物５．８％，農(nóng)民人均年收入達１８００元。

　�。矗�有效改善了生態(tài)環(huán)境，為黃河不斷流作出了貢獻

　　灌區(qū)通過加強管理體制、經(jīng)營機制改革和工程設(shè)施的改善，在有效保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市生活供水的前提下，還提供了必要的生態(tài)用水。一是通過節(jié)約用水，減少了地下水的開采量，緩解了地下水漏斗對當?shù)丨h(huán)境的破壞。二是通過綠化渠道，有效改善了灌區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境，初步形成了田、林、路、渠田園化協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域生態(tài)格局。三是沿黃灌區(qū)通過加大改革和節(jié)水改造的力度，實行工程節(jié)水與管理節(jié)水相結(jié)合，強制節(jié)水與效益節(jié)水相結(jié)合等措施，從而每年減少黃河的引水量。如運城的夾馬口、大禹渡、尊村三大引黃灌區(qū)，通過近幾年的節(jié)水改造和加強經(jīng)營管理，減少輸水損失，每年可節(jié)約用水１８００余萬ｍ３，這意味著在干旱缺水的季節(jié)，每年減少從黃河引用水１８００萬ｍ３左右，為黃河不斷流做出了積極的貢獻。

二、大中型灌區(qū)改革主要做法和取得的成效

　�。保�出臺政策，制定方案

　�。玻埃埃蹦辏翟路�，省水利廳就著手起草了《關(guān)于加快推進全省水管單位改革的意見》，經(jīng)廣泛征求各市地和省財政、計劃、物價等有關(guān)部門的意見后，于２００２年４月２５日，以省政府晉政發(fā)〔２００２〕８號文正式批轉(zhuǎn)，這是全國首家以省政府名義出臺的灌區(qū)改革政策性文件。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，全省經(jīng)市（地）縣政府批轉(zhuǎn)出臺的水管單位改革實施方案（或意見）共有１４個，以縣（市）水利局出臺的有２９個。這些政策和方案都將為改革的順利實施提供強有力的政策指導(dǎo)和法律依據(jù)�！。玻�管理體制和經(jīng)營機制改革實現(xiàn)突破

　　據(jù)調(diào)查，近年來，臨汾、運城兩市通過加大灌區(qū)改革力度，在管理體制和經(jīng)營機制上逐步實現(xiàn)了“三轉(zhuǎn)變、三體現(xiàn)”：由注重建設(shè)和管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)、管理、經(jīng)營三者并重；由注重行政配水轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控與市場配水有機結(jié)合；由灌區(qū)直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣鄥^(qū)與用水戶齊抓共管。夾馬口灌區(qū)對開展水經(jīng)營的各個實體，均實行了“模擬法人制”，明確經(jīng)營實體享有法人資格，可行使自主經(jīng)營權(quán)，對內(nèi)實行獨立核算。同時灌區(qū)通過樞紐一級批發(fā)和各管理站二級零售的辦法，實行“按需供水、層層買賣、市場運作、一票供水、透明公開”。打破了行政命令上水的束縛，體現(xiàn)了市場配置水資源的運行機制。汾西灌區(qū)積極推行了“配水到戶、量水到戶、收費到戶”的“供水到戶”制度，實行了水管單位與用水戶直接見面來計收水費，確保了水費足額回收。

　�。常�人事制度改革有效切入

　　 “以人為本”不僅是企業(yè)發(fā)展的理念，也是灌區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和根本。許多灌區(qū)在選擇改革切入點時把立足點放在了提高人員素質(zhì)和工程管理水平上。臨汾汾西灌區(qū)機關(guān)大院內(nèi)原有職工２００余人，改革后局內(nèi)機構(gòu)由原來的１０個精簡到６個，科室人員一律實行“三定”即定崗、定編、定責。正副科級干部通過競爭上崗，職工優(yōu)化組合、雙向選擇、自愿內(nèi)退，年齡在３５周歲以下的充實到基層管理站或內(nèi)設(shè)企業(yè)，現(xiàn)局機關(guān)在崗人員僅有７０人，是原來的１／３。運城大禹渡灌區(qū)將人事、分配制度作為實施綜合改革的突破口，將人事競爭激勵機制貫穿于改革全過程，實行了干部競爭上崗和上崗干部試用期年終交賬制；在職工隊伍管理上因事設(shè)崗，以崗定員，推行末位淘汰，實行優(yōu)化組合制，實現(xiàn)了由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變；在分配制度上，實行工效掛鉤的分配原則，職工人均年工資收入由１９９５年的２５４０元提高到現(xiàn)在的１１０７６元。

　　４．以“斗管會”為代表的用水戶參與灌溉管理在各灌區(qū)已全面推行

　　近年來，山西省根據(jù)水利部提出的“讓用水戶參與灌溉管理”的思路，在全省各灌區(qū)逐步推行了以“斗管會”為代表的用水戶參與灌溉管理模式。“斗管會”是以斗渠為單元，由民主選舉產(chǎn)生的用水戶代表、產(chǎn)權(quán)代表（國家和集體）參加的“斗渠管理委員會”。“斗管會”經(jīng)過注冊、登記，具有法人地位、負責招標、推薦候選人（斗長），召開用水戶會議，做好本斗渠用水農(nóng)戶的灌溉服務(wù)工作，保證斗渠工程設(shè)施保形、增值。夾馬口灌區(qū)共成立“斗管會”１８７個，改革范圍占到全灌區(qū)斗渠的９０％。２００１年，“斗管會”通過農(nóng)民自籌資金，防滲斗渠３０ｋｍ，２００２年有望達到５０ｋｍ。在大禹渡灌區(qū)、汾西灌區(qū)也都大范圍推行了用水戶參與灌溉管理。據(jù)初步統(tǒng)計，目前全省已成立近似用水戶參與管理的組織７００余個。

三、影響灌區(qū)改革與發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題

　�。保�改造任務(wù)艱巨，投入明顯不足

　　山西現(xiàn)有大中型灌區(qū)大多是５０－７０年代在極為困難的條件下由群眾自力更生、艱苦奮斗修建的，老化失修嚴重。就全省而言，大中型灌區(qū)渠道防滲長度僅占固定渠道的３４．５％，建筑物配套率僅為５５．６％，量水設(shè)施配套率僅為３３．４％，渠系、田間、灌溉水利用系數(shù)都低于全國平均水平。運城尊村灌區(qū)由于渠系配套不足和工程老化失修，灌區(qū)現(xiàn)有樞紐工程和干渠控制面積已達到９．３萬ｈｍ２，但支渠只有６１條，且多數(shù)控制面積只有６７０ｈｍ２左右，支渠這一級有半數(shù)以上灌溉面積為非實際數(shù)。汾西灌區(qū)近幾年雖然加大了節(jié)水改造的力度，但也僅改造了躍進渠和紅衛(wèi)渠，仍有８０％干渠工程“帶病運行、超期服役”，僅未改造的１００多ｋｍ“七一渠”干渠渠道就需投資８０００多萬元。同樣，在其他灌區(qū)也存在著工程老化和投入不足的問題。

　�。玻�管理體制不順，經(jīng)營機制不活

　　主要體現(xiàn)在事企不分，產(chǎn)權(quán)不明，管理方式落后，經(jīng)營意識淡薄，水價不到位，水的商品屬性很難真正體現(xiàn)。當前，多數(shù)灌區(qū)的工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬“國家和集體”所有，中央、地方、農(nóng)民三者都有份，大家都有責任，又都負不好責任，從而造成所有者“缺位”、“唯公是舉”、責任不明等問題。目前，全省平均水費收取率還達不到５０％，全省有７０％的水管單位不能實現(xiàn)自收自支。這些問題嚴重制約著灌區(qū)水管單位的改革、穩(wěn)定與發(fā)展�！。常�水源供水不足，保護措施不力

　　水源是灌區(qū)的生命。據(jù)調(diào)查，幾乎每個灌區(qū)都存在水源供給不足的問題。在臨汾霍泉和汾西的自流灌區(qū)，水源主要靠霍泉、龍子祠、郭莊泉三大泉域。隨著經(jīng)濟發(fā)展對水的需求不斷增大，一方面泉域流量不斷銳減，另一方面對泉域的保護措施不力。郭莊泉１０多年前平均出水量約為６ｍ３／ｓ，而現(xiàn)在僅僅是隱約可見，似有若無。運城尊村引黃灌區(qū)，從１９８９年后，黃河主流一直西移，泵站引水非常困難，最遠時達４ｋｍ，有時在抗旱的關(guān)鍵時期難以開機引水。像這樣的水源脫流問題，在大禹渡、夾馬口灌區(qū)等也不同程度地存在。

　�。矗�觀念不夠解放，保障機制缺乏

　　據(jù)調(diào)查了解，阻礙灌區(qū)改革的一個主要因素就是干部職工的思想觀念不夠解放，對當前灌區(qū)改革的必要性和緊迫性認識不夠，職工分流后仍然缺乏一定的社會保障機制。對于部分領(lǐng)導(dǎo)干部，改革帶有畏難情緒，怕改出亂子、丟了帽子，習慣于“等、靠、要”，熱衷于爭投資、上項目；對于灌區(qū)職工，怕改革影響個人利益，安于現(xiàn)狀、“小富則安”，想繼續(xù)享用“大鍋水”。從領(lǐng)導(dǎo)到一般職工，缺乏開拓創(chuàng)新的精神，缺乏與時俱進和逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的思想觀念，缺乏職工有效分流渠道和一定的社會保障機制。

四、幾點思考和建議

　�。保�逐步引進現(xiàn)代企業(yè)管理理念，堅定不移地推進灌區(qū)改革

　　各灌區(qū)應(yīng)以省政府８號文件為契機，按照我國對現(xiàn)代企業(yè)制度“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的總體要求，在灌區(qū)改革方面逐步引進現(xiàn)代企業(yè)管理理念。同時，要深刻認識到當前灌區(qū)必須走改革之路，改則活、則強，不改則弱、則敗。

　�。玻�要處理好改革與改造的辨證關(guān)系，實現(xiàn)改革促改造、節(jié)水促增效

　　對灌區(qū)改革工作，要用哲學的基本觀點去思考。講改革不能忘記改造，講改造不能不抓改革，改革與改造不能分開。改革要靠水管單位自身的積極性和主動性，改造則要通過公共財政的有效扶持和管理單位、社會力量共同推進。

　�。常�要把握重點，有效切入

　　在把握改革重點方面，一是管理體制改革上，按照“明晰所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、放開建設(shè)權(quán)”的原則，先劃分產(chǎn)權(quán)。大中型灌區(qū)渠首、樞紐、干渠和萬畝及萬畝以上渠道權(quán)屬國家所有，由灌區(qū)管理單位管理；萬畝以下渠系工程，其產(chǎn)權(quán)可以采取多元化所有制的方式，實行用水戶產(chǎn)權(quán)所有制并參與投入、建設(shè)和經(jīng)營。二是經(jīng)營機制改革，進一步引用企業(yè)的經(jīng)營理念來不斷深化灌區(qū)改革，充分體現(xiàn)水是灌區(qū)面向市場的產(chǎn)品，承認其商品屬性。三是人事分配制度改革，要因事設(shè)崗、減員增效，堅持公開、公正、公平的原則，做到崗有其責、責有其人。四是水價制度改革，要積極與各級物價部門協(xié)商，采取“小步快跑”的方法，逐步接近成本水價。通過引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整結(jié)構(gòu)，增加其經(jīng)濟效益和提升其消費水平來提高灌區(qū)供水效益。五是投融資體制改革，積極采用股份制、股份合作制、大戶承包制、大戶經(jīng)營制等做法，不斷拓寬融資渠道，逐步實現(xiàn)用水戶自主管理、自主建設(shè)、自我發(fā)展、自我約束的運行機制。在改革重點明確之后，要因地制宜地選擇一個有效切入點來實現(xiàn)突破。

　�。矗�進一步完善和培育用水戶參與灌溉管理

　　用水戶參與灌溉管理是國際通行做法，是成熟的經(jīng)驗。這種方式在我國試點也取得了較好成效。尤其是我國加入ＷＴＯ，政府職能將作較大的轉(zhuǎn)變，這將為灌區(qū)逐步建立在政府公共財政扶持和宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)自主管理創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。用水戶參與灌溉管理，其核心是把上層管不好的權(quán)力還給基層，把政府不該管、也管不好的事情放到基層，移交給用水戶，目的是要激發(fā)用水戶參與自主管理和建設(shè)的積極性。放到基層的這些工程必須用經(jīng)濟的方法和科學的手段去管理，首先要明晰產(chǎn)權(quán)，其次要確定管理主體，第三要建立一種水商品的批發(fā)買賣關(guān)系。只要產(chǎn)權(quán)清晰了，管理主體確定了，水的買賣關(guān)系形成了，基層自主管理的這一部分就激活了。

　�。担�積極探索灌區(qū)分流及離退休人員的社會保障機制

　　省政府８號文件指出，“要妥善做好社會保險各項工作，按照國家和省有關(guān)規(guī)定，積極參加社會保險”。目前事業(yè)單位，特別是以農(nóng)業(yè)服務(wù)為主的事業(yè)性質(zhì)單位引入社會保障機制還缺乏足夠的政策依據(jù)。但把灌區(qū)離退休人員由單位供養(yǎng)向社會保障供養(yǎng)轉(zhuǎn)變是今后的大趨勢和大方向。這樣，可以借助于社會保障體系，減輕灌區(qū)負擔，推動灌區(qū)發(fā)展，促進社會穩(wěn)定。大禹渡灌區(qū)每年拿出４５萬元為職工入社會保險的做法，收到了積極和良好的效果。因此，經(jīng)濟實力相對較強的水管單位應(yīng)效仿去做，逐步探索用社會保障機制來妥善解決離退休人員問題。�。叮�要制定科學的改革發(fā)展規(guī)劃，建立必要的改革考核激勵機制

　　灌區(qū)改革要按照文件精神，結(jié)合實際，精心制定改革方案和發(fā)展規(guī)劃，其中要特別注重灌區(qū)開源、節(jié)流、泉域水資源保護和水資源優(yōu)化配置等問題。同時，應(yīng)建立必要的灌區(qū)改革考核激勵機制，進一步促進灌區(qū)“兩改一提高”工作。首先，建立改革成效指標體系，包括改革的動態(tài)、方案、內(nèi)容、進展及效應(yīng)等內(nèi)容。其次，建立節(jié)水改造成效考核體系。包括基本建設(shè)工程改造、渠系配套、節(jié)水效益分析等內(nèi)容。第三，建立工程規(guī)模效益指標體系。包括灌區(qū)區(qū)域性灌溉能力提升等內(nèi)容。第四，建立灌區(qū)整體效益考核體系。包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、開拓水市場等內(nèi)容。第五，要建立創(chuàng)新考核指標體系。包括改革和改造的創(chuàng)新、信息化程度、科技水平提升、管理制度的創(chuàng)新等內(nèi)容。

　　作者為山西省水利廳副廳長