從經(jīng)濟學的觀點看，計劃與市場都是資源配置必不可少的手段。在復雜的經(jīng)濟活動中，運用不當都會出現(xiàn)生產與消費的偏離，失去資源優(yōu)化配置的調控作用�，F(xiàn)實社會中，市場往往不能正確反映生產與消費活動中的環(huán)境及社會外部性因素，有必要科學合理的運用行政手段及時進行調節(jié)。兩種手段互為補充可以有效起到優(yōu)化配置資源的作用。
目前社會經(jīng)濟發(fā)展需要充足、清潔和安全的電力供應。國家“十五”計劃電力發(fā)展方針將優(yōu)化發(fā)展火電、優(yōu)先發(fā)展水電作為能源戰(zhàn)略調整重點�；痣妼⒃谕獠凯h(huán)境成本內部化的條件下實現(xiàn)清潔發(fā)展。水電的清潔性和可更新性日益受到鼓勵。國家將加強環(huán)境與能源資源領域的保護及干預，利用市場機制，通過行政和市場手段如配額制、電價補貼等政策有效促進水電快速健康的發(fā)展。
二、國外可再生能源政策及經(jīng)驗
發(fā)達國家和發(fā)展中國家都在加快能源戰(zhàn)略和結構調整，出臺了一系列有關能源與環(huán)境的政策措施，其基本目標是大力發(fā)展可再生能源，加大在能源結構中的比重，逐步替代化石能源。
目前國際能源與環(huán)境政策不斷創(chuàng)新，可再生能源發(fā)展非常迅速，預計到２０５０年世界總能源供給６０％的電力和４０％其他能源將由可再生能源提供�？v觀世界各國已經(jīng)實施的可再生能源政策，可將這些政策劃分為行政命令、經(jīng)濟激勵、創(chuàng)建市場、信息公開與公眾參與四個類型。由于能源與環(huán)保經(jīng)濟活動的復雜性，這些政策在大多數(shù)國家實際上是被綜合使用。
�。保姓䦶娭菩汀Ｍㄟ^行政手段確保環(huán)境和能源資源管理目標的實現(xiàn)，主要包括政府制定的法律法規(guī)、標準、許可證和配額等。這類政策在經(jīng)濟管理上屬于終端控制，可以確保能源與環(huán)保目標的實現(xiàn)，對發(fā)展中的可再生能源市場尤為適用。缺點是強制命令往往需要與之配套的監(jiān)督管理組織體系，提高了政府管理成本。
２．經(jīng)濟激勵型。利用價格信號和市場機制對環(huán)境與資源配置進行控制。主要包括各種形式的補貼、價格優(yōu)惠、稅收減免、貼息或底息貸款等。優(yōu)點是有助于減少政府財政負擔，宜于管理實施，且運行成本較低。
３．創(chuàng)建市場型。由于可再生能源是新型替代能源，市場發(fā)育不完善，需要進行市場創(chuàng)建。主要包括產權劃分、權利下放、私營化、公開招標、許可證與環(huán)境權交易等。這類政策充分利用市場機制促進環(huán)境保護與資源合理利用。
４．信息公開與公眾參與型。是經(jīng)濟激勵型的一種擴展。信息公開便于公眾選擇綠色能源及環(huán)保產品和服務。綠色標志目前在電力生產與消費領域正被廣泛應用。這類政策有利于可再生能源市場的發(fā)展，喚起公眾的環(huán)保意識，對執(zhí)行環(huán)境政策進行監(jiān)督。
發(fā)達國家發(fā)展可再生能源具有代表性的政策主要有：英國頒布的《非化石燃料公約》，其基本內容是電費加價和公開招標。德國２０００年頒布的《可再生能源法》，實質是確定可再生能源上網(wǎng)權，并通過償付率對可再生能源上網(wǎng)電價實行優(yōu)惠。美國制定的配額制（ＲＰＳ），目前已在８個州開始實施。內容可概括為對可再生能源發(fā)電實行強制市場份額，規(guī)定在地區(qū)電力供應中占有一定的比例。荷蘭１９９７年建立的綠色證書系統(tǒng)，其特點是國家規(guī)定可再生能源發(fā)電計劃，利用綠色證書來完成計劃執(zhí)行的管理及監(jiān)督。丹麥正準備實施的綠卡制度，把可再生能源發(fā)電配額與綠卡結合起來。市場將自己建立起完成配額所必須的價格機制。
這些政策的共同點是，在發(fā)揮市場作用的同時均帶有行政強制性。有的國家已對可再生能源立法，大部分都對可再生能源發(fā)電規(guī)定了配額，保證了可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網(wǎng)權，電量全部吸納及優(yōu)惠電價。在電力市場競爭中對可再生能源發(fā)電實行政策保護。
三、中外小水電政策比較
我國農村小水電發(fā)展得到了各級政府的支持，先后出臺了一系列鼓勵建設開發(fā)的政策。按種類劃分，大部分屬于經(jīng)濟激勵型，行政強制型和創(chuàng)建市場型較少。屬行政強制型的政策是《電力法》中關于農村小水電的規(guī)定。屬創(chuàng)建市場型的政策是國家關于農村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經(jīng)濟激勵型的政策包括：“以電養(yǎng)電”政策，國家扶貧資金、民族資金、邊境資金等直接用于農村小水電建設的政策，水利、電力企業(yè)所得稅兩年免征、三年減半征收政策，小水電交納６％增值稅政策，小水電建設專項貸款政策（已取消）。
與國外經(jīng)驗比較，我國現(xiàn)行農村小水電政策是以基于計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟激勵政策為主，而很少涉及市場經(jīng)濟的基本要素，即價格和供需關系等，市場機制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強制型政策中也沒有對農村小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網(wǎng)權、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產權問題，但很不完善，在國家經(jīng)濟體制改革的諸多復雜因素下難于執(zhí)行。在經(jīng)濟激勵型政策中側重于利用稅收和補貼的調節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項貸款、財政補貼的有限性和６％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質的農村小水電實際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護措施，在“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”的電力體制改革中，農村小水電將會遭受更大的沖擊。總之，脫離了政府政策扶持，是我國農村小水電在電力市場競爭中步履艱難、發(fā)展遲緩的重要原因。
在制定政策過程中，許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家都側重于行政命令的方法，強制推動可再生能源發(fā)展。原因是在初期，可再生能源技術較之常規(guī)能源還很不完善，缺乏商業(yè)化運作的基礎。在這種情況下，運用標準、禁令、許可證和配額等行政強制手段往往能起到較好的效果。從長遠的觀點看，采取行政命令、經(jīng)濟激勵與創(chuàng)建市場相結合的方法，積極創(chuàng)建可再生能源市場，運用產權劃分、股份合作制、環(huán)境空間交易權、稅收及電價等手段，充分發(fā)揮市場機制作用，是促進可再生能源健康快速發(fā)展的有效途徑。
四、對我國農村小水電發(fā)展政策建議
農村小水電具有清潔能源和保護生態(tài)環(huán)境的特性，制定扶持政策時應將農村小水電政策與環(huán)境經(jīng)濟政策結合起來。也就是要充分考慮到它對小流域治理、以電代柴、生態(tài)保護及減少排放所起到的重要作用，保證與有關部門政策的融合性，達到提高經(jīng)濟效益的目的。
�。保畯娀姓䦶娭菩驼�
借鑒國外成功經(jīng)驗，在向市場經(jīng)濟過渡時期，應更多運用行政強制型政策。如配額制及各級政府的有關法規(guī)。政策制定重點應明確和量化農村小水電市場份額和發(fā)展目標，確保優(yōu)先上網(wǎng)及收購全部電量。
目前國家有關綜合部門已對可再生能源配額制等政策進行了大量研究，建議盡快通過組織試點分步實施。爭取國務院出臺關于加快農村小水電發(fā)展的法規(guī)，同時推動地方政府法規(guī)的制定。如廣東�。保梗梗赌瓿雠_的《關于加快農村小水電建設的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，從農村小水電管理體制、優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先收購、電價機制、財政補貼及融資等方面做了明確規(guī)定。有力地推動了廣東省農村小水電的發(fā)展。該法規(guī)具有在全國推廣的價值。
�。玻怀鲭妰r配置資源的作用
我國電價體系就環(huán)境方面而言依然存在嚴重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計入生產成本，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價機制時，應考慮環(huán)境因素的影響，使電價準確反映電力與環(huán)境的真實價值。最終建立起一個可持續(xù)發(fā)展的價格機制。建議在當前電價扭曲的前提下，對農村小水電進行價格補償，上網(wǎng)電價起碼不應低于火電電價。在實行廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)后，政府對農村小水電上網(wǎng)實行市場價格保護。不直接參與同常規(guī)能源競爭，高出電網(wǎng)平均電價部分列入電網(wǎng)維護費在全網(wǎng)分攤。
�。常晟贫愂照�
要繼續(xù)執(zhí)行“水利、電力企業(yè)所得稅兩年免征、三年減半征收”和“小水電交納６％增值稅”政策。應明確不轉供大電網(wǎng)電力的小水電，應按照“交６％，免１１％開具增值稅發(fā)票”核定電網(wǎng)供電部門的增值稅額或實行先征后返，確保落實小水電減稅政策。參照國外經(jīng)驗，應積極制定能源環(huán)境稅收政策，對能源生產過程中產生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設排放費，收費全部用于補貼農村小水電等清潔可再生能源建設。
４．加強農村小水電投融資的政策導向 農村小水電具有很強的公益性質，因此需要政府在財政預算、投融資渠道及信貸市場方面給予扶持。國家應建立起一個長期穩(wěn)定的投資信貸體系，使更多的資金投入農村小水電建設。建議將小水電建設投資計劃列入國家各級財政預算，財政資金主要用于資本金配置、小水電技術進步、質量檢測和售后服務體系建設等�；謴托∷娊ㄔO專項貸款，并對貸款實行貼息政策�；謴娃r村小水電建設專項貸款，貸款期限２５年至３０年。通過開放市場，吸納社會、外資和私營企業(yè)投資，實現(xiàn)投資主體多元化，多渠道、多方位籌措小水電建設資金。
�。担畡�(chuàng)建農村小水電市場
農村小水電政策最終應立足于市場，體現(xiàn)“誰污染、誰付費，誰治理、誰受益”的原則，形成能源與環(huán)境發(fā)展良性循環(huán)的市場機制。隨著我國電力體制改革的不斷深入，應積極創(chuàng)建市場，通過產權劃分、權利下放、私營化、公開招標、許可證與環(huán)境權交易等多種手段促進環(huán)境保護與小水電資源合理開發(fā)利用。
作者單位：水利部水電及農村電氣化發(fā)展局，田申為副局長
