簡介： 湖北襄樊引丹灌區(qū)位于湖北省西部，是一項援引丹江口水庫水源灌溉襄樊所轄老河口市、襄陽縣以及襄樊市部分地區(qū)的大型水利灌溉工程。灌區(qū)包抱總干渠，一、二、三、四、五、六干渠和252條支渠總長達1236.4km，各類建筑物5689處，控制灌溉面積14萬hm2。目前它已發(fā)展成為確保襄樊農業(yè)大市地位的支柱農業(yè)灌區(qū)之一……
關鍵字：世行貸款 引丹灌區(qū) 綜合治理 建設管理

湖北襄樊引丹灌區(qū)位于湖北省西部，是一項援引丹江口水庫水源灌溉襄樊所轄老河口市、襄陽縣以及襄樊市部分地區(qū)的大型水利灌溉工程。灌區(qū)包抱總干渠，一、二、三、四、五、六干渠和252條支渠總長達1236.4km，各類建筑物5689處，控制灌溉面積14萬hm2。目前它已發(fā)展成為確保襄樊農業(yè)大市地位的支柱農業(yè)灌區(qū)之一。農業(yè)產值居我市各灌區(qū)前茅。在項目綜合治理以前，引丹灌區(qū)已經建成運行二十多年，工程設施嚴重老化，管理手段明顯落后，灌溉面積日漸萎縮，效益逐步遞減，越來越不適應我社會經濟發(fā)展的需要。

　　1989年，我們抓住世界銀行貸款的機遇，經過六年扎實認真的前期準備，促成項目1995年正式上馬實施。在世界銀行咨詢專家的認真指導下，通過各項目單位的共同努力，綜合治理了引丹灌區(qū)各類工程設施706處，整治渠道309.6km，培訓管理維護人員600余人次，同時加強了管理機構建設，完成通訊調度系統(tǒng)升級以及田間工程改造，并將公司加農戶的經濟自立灌溉模式引進引丹灌區(qū)，通過市場化改革，使引丹老灌區(qū)重新煥發(fā)出勃勃生機。

　　一、項目建設管理實踐

　�。ㄒ唬┙∪珯C構、加強領導

　　世行貸款引丹灌區(qū)治理項目始終得到市委市政府的高度重視。作為我市最大的利用外資水綜合治理項目，市委市政府專門成立了由市領導及計委、財政、水利等部門領導組成的項目領導小組，組建了強有力的各級辦事機構。在市計委設立了項目領導小組辦公驗室，在市計委、市財局、市水利局設立了項目辦，在老河口市、襄陽縣及引丹工程管理局組建了項目執(zhí)行機構，并且按照世界銀行的要求和項目建設管理的需要特別組建了引丹項目建設監(jiān)理分處。明確市水利局作為水行政主管部門定期、不定期地對項目建設質量實施政府監(jiān)督。在我市黨委政府的統(tǒng)一領導下，各部門各負其責、各司其職、蜜節(jié)配合，形成了強大的合力，保證了項目的順利實施，推動了項目建設的健康協調發(fā)展。

　　（二）建章立制、規(guī)范管理

　　社會主義市場經濟要求我們的各種管理行為都要制度化、規(guī)范化。在引丹項目管理過程中，我們除了注重學習執(zhí)行國家及水利部、財政部、世界銀行有關項目建設、外資貸款管理的政策法規(guī)外，始終把制度建設作為重點來抓。先后制定了計劃、財務、工程管理等方面的制度文件。同時根據具體項目的實際情況，制定了相應實施細則。如《世行貸款引丹項目報帳提款辦法》、《世行貸款引丹項目招標采購管理辦法》、《世行貸款引丹項目會計核算、財務管理辦法》，使項目管理工作有章可循。襄樊市、襄陽縣、老河口市、引丹管理局項目單位都根據單位實際制定了內部管理制度。這些制度的制定與實施使引丹項目建設管理的各個方面和項目實施的各個環(huán)都有制度要求與約束，避免了項目管理工作中的隨意性和較大的失誤，項目管理工作逐步走向制度化、規(guī)范化。

　�。ㄈ�）科研先行、抬高起點

　　為了從根本上解決引丹大渠經常坍淤塞、建筑物屢修損的頑癥，解決投入體制不暢、完全依賴政府、投入越來越少、效益年年遞減的境況，我們以科研先行分別從工程與體制兩方面雙管齊下、綜合治理，收到了明顯的效果。

　　引丹大渠坐落在北崗地粘性膨脹土地基之上，我們請專家專門進行了“鄂北粘性膨脹土特性研究”。研究發(fā)現該土遇水膨脹、內磨檫角銳減，是造成土堤滑坡、建筑物失穩(wěn)的主要原因。應用上述研究成果，工程設計人員拿出的工程措施與非工程措施相結合，綜合運用混凝土擋土墻、混凝土護坡、漿砌石護坡、土方整治等手段，彩植樹造林、劃皮護坡、清淤疏浚并舉的措施十分切合實際，實踐證明，效果顯著。特別是建成的申家營混凝土擋土墻1000米長的渠道整齊劃一，邊坡輪廓分明，坡上綠草如茵；治理好的郝崗檔土墻綿延2000米，兩岸翠松成林，渠中碧水潺潺，既建好了工程消除了險情，又減少了水土流失美化了環(huán)境，多次贏得了省廳領導和世行官員的高度贊譽。我市引，丹灌區(qū)膨脹土研究亦獲得湖北省科技成果三等獎。

　　另外，我們重點推廣了榮獲湖北省科技進步二等獎的經濟自立灌區(qū)建設研究成果，通過組織學習考察，宣傳發(fā)動，度點推廣，全面鋪開，目前先進的公司加協會的經濟自立灌區(qū)模式已經在引丹灌區(qū)生根，并逐步顯現出管理維護成本低，工程投入多元化，政府滿意農民放心的良性互動態(tài)勢。

　�。ㄋ模�強化培訓、提高素質

　　管理人員的素質直接決定了項目建設管理的質量與效益。在引丹項目建設中，我們從強化工作人員思想道德素質的培養(yǎng)，預防腐朽思想侵蝕，防止項目建設中腐敗現象的產生；強化工作人員的政策法制素質培訓，規(guī)范管理人員行為；強化工作人員業(yè)務技能培訓，提高管理人員專業(yè)技術水平；強化工作人員微機外語培訓，提高外資項目管理能力；強化世界銀行貸款項目管理知識培訓，提高管理人員工作效率。我們采用自學與教學相結合，平時學習集中培訓相結合，相互學習與外出考察相結合的多種學習培訓方式，共計培訓人員120人次，管理人員素質普遍提高。項目計劃、工程、財務管理全部實現辦公自動化。通過學習考察培訓，培養(yǎng)了一大批熟悉外資項目管理的專業(yè)技術人員和管理人才。特別是世行咨詢專家的培訓督導，使大家學到了國際金融組織先進的科學技術和管理辦法，從總體上提高了世行引丹項目的建設管理水平。

　�。ㄎ澹┦袌鲞\作、確保效益

　　過去水利基本建設項目存在大量的預算超概算，決算超預算的現象，造成工程造價過高，債務負擔過重，無法實現項目預期效益。世行引丹項目首次將市場競爭機制引入我市水利基本建設行業(yè)，取得了明顯的經濟效益。

　　一是按市場化要求組建了襄陽縣、老河口兩個項目法人實體，直接介入到項目立項、籌資、貸款、建設管理、運行維護以及轉貸還貸的項目全程管理之中。項目管理單位職責由單一的建設管理轉變?yōu)橘Y產所有權和收益權，肩負籌資、建設、營運和資產保值增值的法人實體極大地調卻了項目法人的積極性，使嚴格管理、開源節(jié)流、注重質量成為項目法人的自覺行為。

　　二是項目建設中廣泛推行公開招標制和詢價采購制。通過公開、公正、公平的市場競爭機制擇優(yōu)選定質量信譽好、工程投資省、工期建設合理的投標商承建工程項目。引丹項目分別于九五年、九六年和九八年三次進行了共計37個標段的公開招標。工程投資嚴格控制在執(zhí)行概算之內，受到了良好的效果。

　　三是全面推行建設監(jiān)理制。通過引丹項目監(jiān)理處派出的監(jiān)理點覆蓋了引丹工程四干渠、五干渠、一干渠、二干渠、總干渠、騰莊水庫等全部招標項目。由專業(yè)監(jiān)理隊伍實施的現場監(jiān)理工作，對工程投資、建設質量、建設工期進行的有效的動態(tài)跟蹤與微觀控制，為項目整體效益的實現打下了堅實的基礎。

　�。�六）動態(tài)管理、科學調度

　　世行引丹項目建設涉及面寬、影響因素多，特別是世界銀行貸款不僅受國內政治、經濟、金融政策的影響，還受國際關系、國際金融市場的制約，完全按照設計方案按部就班地實施建設管理根本不可能，這就要求我們充分發(fā)揮主觀能動性，綜合運用各種手段對項目實施動態(tài)管理，進行科學高度。

　　我們主要從四個方面下功夫：一、深入基層及時掌握項目建設動態(tài)。在每月及時匯總業(yè)主和監(jiān)理提交的進度報表、資金支付報表的基礎上，兩周一次深入施工現場，了解承包商、監(jiān)理、業(yè)主的工作情況，協調關系、解決問題。二、加強溝通與聯系保證信息通暢。定期與省市縣各級計劃、財政部門以及項目單位聯系，加強溝通、交換意見。通過報告、信函、電話、會議、計算機等方式保證信息通暢。三、認真咨詢、科學決策。對于意外情況引起的項目變更，我們及時間向水利專家、世行專家咨詢，做到科學決策。四、加大力度、確保落實，必要時錄求市政府的支持與幫助。

　　比如項目資金籌措管理與進度管理、資金撥付管理、招投標控制管理相互關聯，受政策影響大，制紅因素多，在項目管理過程中我們根據實際情況，適時調整動態(tài)管理：1998年世行資金較為緊張，國內省級配套資金難以投標和建設實施。通過充分調動地方市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府和廣大受益區(qū)群眾的積極性，采取財政擠一點、地方籌一點，加上組織群眾以勞折資搞投入，集中打了一場總干渠土方整治殲滅戰(zhàn)，圓滿完成總干渠渠道清淤疏浚、土渠渠坡整治任務。而在世行資金相對充裕的1999年，安排總干渠混凝土建筑物等技術較復雜、資金需求相對集中的項目施工，收到了良好的效果。

　　二、項目建設管理體會

　�。ㄒ唬┤�面推行項目法人責任制是項目建設管理的核心

　　引丹項目組建了襄陽、河口兩個項目法人之后，項目建設資金的籌措、世行貸款的借貸、轉貸、還貸等各項管理工作均圍繞兩個項目法人為主體展開。項目法人負責聘請、選擇、組織工程項目的科研、勘測、設計、招標投標、項目實施、工程監(jiān)理、運行維護。科研單位、勘測設計單位、施工承包商、工程監(jiān)理單位均以簽署的委托合同對項目法人負責，為其提供服務。項目法人自始至終參與引丹項目的選定、準備、評估、談判、執(zhí)行和監(jiān)督、總結評價的全過程管理。項目法人既是工程資產的所有者和收益者，同時也是貸款、債務的承擔者和償還者。

　�。ǘ�）實行有效的資金籌措、調度與約束機制是項目建設管理的關鍵

　　項目管理歸根到底是對資金的管理，要保證項目建設達到預期的效益，必須從資金的籌措、調度與約束等方面嚴格管理。一是資金籌措。世行貸款引丹治理項目40%的資金來源是世界銀行貸款，我們通過優(yōu)化報帳程序的方式加快世行資金的落實和周轉，提高資金使用效率；籌措落實省級計劃、財政部門的配套資金是引丹項目的第二資金來源；襄樊市、襄陽縣、老河口市的地方自籌資金是引丹項目建設資金的重要補充；受益區(qū)群眾以勞折資投入是建設資金可貴補充。二是強化調度的力度。爭取地方財政優(yōu)先調度、優(yōu)先調劑、優(yōu)先撥付，完工后一次截清的方式保證了資金使用的動態(tài)平衡。三是建立約束機制。引丹項目采用先墊付施工，完工后世行報帳的辦法促進了配套資金的落實到位，保證了世行資金的專款專用。并對項目建設資金設專職會計出納、實行專戶儲存、專帳管理。資金管理采用世行標準，統(tǒng)一帳簿、統(tǒng)一計帳方法、統(tǒng)一報表格式建立健全資金管理核算制度。采取內部審計、財政把關、世行審查、審計局年審的多級的約束機制強化監(jiān)督約束，切實提高了引丹項目資金使用效益。

　�。ㄈ�）實施招標投標制、建設監(jiān)理制是確保建設管理質量與效益的有力措施

　　引丹項目引進招標、建設監(jiān)理制是我市水利基本建設行業(yè)建設管理體制市場化改革的首次突破。通過資格預審，綜合考慮投標商報價和工期的合理性、技術的先進性、方案的科學性以及施工人員素質、技術準備力量、過去的經營業(yè)績等因素，在招投標過程中，通過公平競爭優(yōu)選出中標商承建工程，為確保項目建設質量與效益奠定了良好的基礎。實踐證明，公開招投標項目建設質量與效益明顯高于詢價項目和自營項目。而引丹項目建設監(jiān)理制的實施，大大減少了項目法人單位的人員編制和開支，使法人單位從不擅長的專業(yè)管理工作中解放出來，專門從事資本營運以及協調解決工程建設的外部環(huán)境和關鍵問題，通過另外聘任有專業(yè)術特長的監(jiān)理工程師，用其所長，專門從事工程建設的投資控制、質量控制和工期控制，依靠合同管理，用市場手段配置各種資源，不僅降低了項目建設成本，而且社會成本也最優(yōu)。

　�。ㄋ模┘訌妳f調、促進交流、密切配合是改善建設管理內外環(huán)境的得力措施

　　建設環(huán)境直接影響建設質量和建設管理效率。引丹項目建設過程中我們采取加強與世界銀行的聯系，熱情接待、主動匯報努力改善項目的外資金融環(huán)境；加強與省市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府和部門的聯系，積極主動匯報項目進展情況，努力尋求政府部門的支持，改善引丹項目的政治環(huán)境，加強與電臺、電視、報刊等新聞出版部門的溝通與交流，為項目建設營造良好的社會輿論環(huán)境；加強與科研、勘測、設計、監(jiān)理、承包商的溝通與協調，努力營造良好的項目建設管理技術環(huán)境；加強與公安部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的聯系，營造和諧安定的施工環(huán)境。

　　三、項目建設管理的再認識

　�。ㄒ唬�從工程老化、體制僵化、效益遞減看灌區(qū)綜合治理的緊迫性

　　引丹工程建成運行已經二十多年，工程嚴得老化，深挖方段渠道山體滑坡、渠堤崩塌，渠道水草叢生、淤塞嚴重，堤基滲漏、邊坡失穩(wěn)等情況比比皆是。另一方面，水管單位維修投入體制不暢，管理人員快速膨脹，水費收入維持人員開支尚不足，很難進行工程維護。每年必不可少的檢修維護投資完全依懶政府，由于種種原因投入逐年減少。鑒于上述原因，引丹灌區(qū)有效灌溉面積由建成初期的11.68萬hm2萎縮至治理前的8萬hm2，灌溉效益嚴重衰減，灌區(qū)已到了非治理不可的地步。

　�。ǘ�）從程序化管理看引丹項目決策與實施的科學性

　　引丹灌區(qū)治理項目是利用世界銀行貸款的外資項目，世行從項目選定、決策到實施的一整套嚴格的管理程序保證了項目決策、實施的科學性。

　　世界銀行十分重視項目決策階段的工作，認為決策階段是項目成敗的關鍵時期。世行將項目決策分為四步進行：一是項目的選定。其目的是篩選適合世行貸款原則，對世界銀行、貸款國政府、借款人均有益的項目優(yōu)先列入世行貸款規(guī)劃。二是項目的準備。它是決策過程的重點。準備工作的核心內容是對項目的技術、社會、組織管理、市場效益、幾財務、經濟等方面進行可行性分析，三是項目的評估。由世行聘請各類專家組成評估團對項目的技術、組織、經濟和財務四方面作出評價和審查，為項目決策提供依據，并為項目執(zhí)行和完成后對其進行評價奠定基礎。四是項目的談判。完成決策，簽署貸款協議。

　　項目實施階段的工作重點是對項目執(zhí)行情況進行跟蹤和監(jiān)督。世界銀行的監(jiān)督方式有三：一是借款方按時報送月、季、年度進度報告。二果建立工作指標考核制度。三是每年兩次派工作組實地檢查。世行監(jiān)督的重點是：一審查招標采購過程的有關活動，比如刊登招標公告、合同內容與技術規(guī)范、評標標準等。二是監(jiān)督支付程序，具體是（一）核對提款申請書的簽章和印鑒；（二）確定商品和勞務是否符合有關合同定單；（三）核實商品、勞務采購來源；（四）派工作人員實地監(jiān)督借款人的支付業(yè)務。

　�。ㄈ�）從經濟自立的灌區(qū)治理目標看項目建設的先進性

　　引丹項目建設的先進性在于它既注重硬件工程治理又注重管理軟環(huán)境建設。通過供水公司管農民用水者協會的建立和推廣，深索出了一條水管體制和商品水經營機制改革的新路子。在經濟自立灌區(qū)建設中，我們將灌區(qū)支渠以下渠系工程管理維護以及田間工程、配水到農戶的水微觀管理工作交與農民用水者協會組織管理；同時改組原干渠管理處為供水公司負責干渠的管護和水源的經營與調配。通過供水合同實行市場化管理，極大地調動了廣大農民群眾的積極性，農民節(jié)水灌溉意識普遍增強、自覺愛護水利設施蔚然成風，而且肯花錢搞小型水利投入，水事糾紛也明顯減少；另一方面，供水公司由于不再管理支渠以下的工程管護和具體的護水配水工作，其管理人員得以精簡，供水調度功能得以增強，管理效率也得以提高。按照建設計劃，我們將進一步打破原有管理體制和行政界限，共組建五家供水公司、六家農民用水者協會，將公司加協會的市場化管理模式覆蓋整個引丹灌區(qū)，使之逐步走上運行維護低成本、管理配水公開透明、以水養(yǎng)水滾動發(fā)展、投入多元不依賴國家的良性循環(huán)的經濟自立之路。

　�。ㄋ模�從投入、運作、分配機制的市場化改革看項目建設的復雜性、艱巨性與長期性

　　引丹工程作為我市大型水利灌溉工程，在長期的計劃經濟體制下，一直是作為社會公益性事業(yè)的性質來定的位的。它在我市的國民經濟中起著“抗旱、穩(wěn)農、保糧”的重要作用。由于涉及到廣大人民群眾的基本生活基礎，所以在必要時候必須肩負起維持國計民生責任和義務，甚至作出較大的利益犧牲。而在社會主義市場經濟條件下，它也要參與配置社會資源，分配社會財富等各種經濟活動。這就使其肩負的事業(yè)、企業(yè)、水事行政三種性質的職責相互矛盾，決定了其投入、運作、分配制度市場化改革的艱巨、復雜與長期性。第一、引丹工程涉及社會利益，需要政府行政能力和經濟能力資助，在一定時期內仍無法改變政府投入為主的格局。第二、由于肩負的多重職責和政府主導的投入格局，決定了引丹工程市場化運作方面受政府干預較大，用水調度自主權和灌溉水市場定價機制無法實現。第三、由于水價過低，甚至無償抗旱供水，而工程需要維護，電費需要支付，在社會分配中引丹工程犧牲過多收支無法平衡。所以，引丹灌區(qū)經濟自立建設雖然作出了可貴的探索，但其改革任務仍然十分艱巨，改革的道路還是長期的。