稅費(fèi)改革后,農(nóng)田水利成為農(nóng)村公共物品問(wèn)題研究的熱點(diǎn)。在討論農(nóng)田水利制度安排中,多數(shù)研究者側(cè)重于制度的效率而對(duì)制度的其他方面關(guān)注不夠。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),不同區(qū)域,自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、作物類型存在很大差異,因而對(duì)水利有不同的需求。同時(shí),中國(guó)也是一個(gè)人口大國(guó),且農(nóng)村人口占據(jù)全國(guó)人口的大多數(shù),農(nóng)田水利供給關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的糧食安全。這就意味著,人們?cè)谠O(shè)計(jì)農(nóng)田水利制度時(shí)不能僅僅局限于制度的效率,而必須將視野拓寬到中國(guó)的特殊國(guó)情中,在細(xì)致考察農(nóng)田水利基本前提的基礎(chǔ)上來(lái)構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)田水利制度。
1、水資源分布不平衡
我國(guó)地處北半球亞歐大陸的東部,東南瀕臨太平洋,是世界上季風(fēng)最為顯著的國(guó)家之一。東南季風(fēng)和西南季風(fēng)以及西高東低的地形決定了我國(guó)的氣候具有夏秋濕潤(rùn)多雨、冬季寒冷干燥,東南沿海地區(qū)多雨、西北地區(qū)干旱的基本特點(diǎn)。
與世界其他國(guó)家比較,我國(guó)的水資源大致有以下幾方面特點(diǎn):第一、人均、畝均占有量少。我國(guó)人均占有水資源量為2220立方米(按1997年人口計(jì)算),相當(dāng)于世界人均占有量的1/4.按耕地面積計(jì)算,我國(guó)單位面積占有水資源量約為h㎡土地28500立方米(=1900立方米/畝)。第二、地區(qū)分布與人口、土地、經(jīng)濟(jì)的布局不適應(yīng)。我國(guó)水資源量的地區(qū)分布大致呈現(xiàn)出自東南沿海向西北內(nèi)陸遞減的趨勢(shì),而東南部、珠江、西南諸河流的耕地只分別占全國(guó)耕地的2.5%、6.7%、1.8%.北方黃河、淮河、海河的土地面積占全國(guó)的39.3%,但水資源僅占全國(guó)的7.5%。第三、逐月水量時(shí)間分配不均衡。降水集中在夏秋雨季,容易發(fā)洪水,而冬春季節(jié)則少雨,容易出現(xiàn)春旱。第四、歷年水量不穩(wěn)定。水量多的年份來(lái)水,與水量少的年份來(lái)水,有時(shí)可以相差10倍。而且并不是豐水、平水、枯水交替出現(xiàn)。在黃河的歷史上曾出現(xiàn)連續(xù)11年(1922-1932)的干旱,連續(xù)9年(1943-1951)的豐水。我國(guó)水資源分布的上述特點(diǎn),既給水利資源的開(kāi)發(fā)和利用帶來(lái)極大的困難,也構(gòu)成了不同區(qū)域水利建設(shè)和水利制度安排的自然前提。
2、農(nóng)田水利的系統(tǒng)性
為農(nóng)業(yè)服務(wù)的水利工程主要有蓄水工程(包括水庫(kù)、堰塘)、引水工程(包括有壩引水、無(wú)壩引水)、提水工程(即泵站工程)和機(jī)井。不同的水利工程通常是特定自然環(huán)境的產(chǎn)物,如南方多蓄水工程,北方多引水工程,山區(qū)多蓄水工程,平原多提水工程,南方多堰塘,北方多機(jī)井等等。雖然不同區(qū)域水利工程類型不同,但在同一區(qū)域中,不同的水利工程實(shí)際上是相互關(guān)聯(lián)的,因此,農(nóng)田水利的系統(tǒng)性并不僅僅是指單個(gè)水利工程構(gòu)成的灌溉系統(tǒng),如泵站灌溉系統(tǒng)由進(jìn)水渠、泵房、輸水渠等組成,任何一部分的破損都將導(dǎo)致整個(gè)灌溉系統(tǒng)的崩潰,而且指同一區(qū)域內(nèi)不同水利工程之間所構(gòu)成的水利系統(tǒng),維護(hù)這個(gè)系統(tǒng)是有效發(fā)揮不同水利工程效用的前提,尤其是在經(jīng)過(guò)人民公社時(shí)期,我國(guó)已經(jīng)建立起了相對(duì)完善的水利系統(tǒng)的背景下,如何維護(hù)這個(gè)系統(tǒng)極其重要。
以江漢平原的荊門市為例,至1985年,荊門區(qū)域初步形成了以漳河水庫(kù)為后盾,中小型水庫(kù)和電力提灌為骨干、小型堰塘為基礎(chǔ),大、中、小結(jié)合,蓄、引、提相配合的灌溉供水體系,以堤防抗御外洪和水庫(kù)攔蓄抗御山洪的防洪體系,以沿江濱湖涵閘,泵站為主的排澇體系。這三大體系的有機(jī)結(jié)合,使全市的有效灌溉面積達(dá)到140萬(wàn)畝,占總耕地面積的92%,從而使荊門市成為全國(guó)五十個(gè)商品糧生產(chǎn)基地縣市之一。然而,近年來(lái),荊門區(qū)域卻頻遭旱災(zāi),成災(zāi)程度十分嚴(yán)重,其根本原因在于原有的水利系統(tǒng)被破壞,相互孤立的水利設(shè)施抗旱能力差。
3、農(nóng)田水利的準(zhǔn)公共物品性
農(nóng)田水利是準(zhǔn)公共物品主要源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。農(nóng)田水利的系統(tǒng)性表明,農(nóng)田水利難以做到有效排他;農(nóng)田水利的特殊性表明,農(nóng)田水利受自然因素影響極大,無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)有效供給(或市場(chǎng)供給導(dǎo)致低效益)。農(nóng)田水利的有效性在于它的系統(tǒng)性,而系統(tǒng)性表現(xiàn)在單個(gè)水利工程構(gòu)成的系統(tǒng)性和灌區(qū)水利工程之間構(gòu)成的系統(tǒng)性兩方面。除非是小型機(jī)臺(tái)、堰塘和機(jī)井,一般水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)均無(wú)法為單一主體所壟斷。
以泵站為例,泵站可能為國(guó)家或集體所有,但泵站附屬設(shè)施如渠道尤其是毛渠,泵站管理單位是沒(méi)有能力去維護(hù)的。實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制后,農(nóng)戶擁有土地的使用權(quán),沒(méi)有農(nóng)戶的同意(或沒(méi)有相關(guān)補(bǔ)償措施)便不能侵占或損害農(nóng)戶的土地使用權(quán),而若渠系得不到有效維護(hù),泵站灌溉可能難以實(shí)行。人民公社時(shí)期水利工程能有效發(fā)揮作用,其奧秘就在于水利工程管理單位與相關(guān)的社隊(duì)形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護(hù)機(jī)制,目前的困境在于,水利工程管理單位與相關(guān)的用水者缺乏共同維護(hù)機(jī)制,這種機(jī)制若要建立,水利工程單位就不可能是一個(gè)外在于用水者的企業(yè)。由此,為農(nóng)業(yè)灌溉服務(wù)的水利工程單位,很難真正作為一個(gè)市場(chǎng)化的主體而存在;用于農(nóng)業(yè)灌溉的水資源,也難以成為一般意義的商品。另外,農(nóng)業(yè)灌溉受自然因素影響極大,收益與風(fēng)險(xiǎn)均完全無(wú)法確定,因此,農(nóng)業(yè)灌溉既具有公共性,又不能完全市場(chǎng)化,它只能是準(zhǔn)公共物品。
4、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的非均衡性
非均衡是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要特征之一。正如徐勇所說(shuō),在中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多、歷史悠久的國(guó)度里,政治社會(huì)狀況異常豐富和復(fù)雜。在國(guó)內(nèi)的不同地方、不同社會(huì)組織單位、不同人群里的政治狀況既有許多相似和共同之處,更有著不少的具體差別,表現(xiàn)出非等同性、非一致性的非均衡特點(diǎn)。可以說(shuō),世界上沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家內(nèi)部的政治非均衡性有中國(guó)這樣突出。不僅在政治上,而且在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上,中國(guó)社會(huì)發(fā)展的非均衡性也十分突出,非均衡性成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)總體性事實(shí)。
具體來(lái)說(shuō),中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的非均衡性突出表現(xiàn)在如下幾方面:第一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。胡鞍鋼曾用“一個(gè)中國(guó),四個(gè)世界”來(lái)形象描述這種地區(qū)發(fā)展差異。第二、社會(huì)、文化在不同區(qū)域呈現(xiàn)出不同的特征。第三、不同區(qū)域受自然條件的約束,其生產(chǎn)方式、作物類型、市場(chǎng)化程度差異極大。第四、農(nóng)民的組織化受自然條件、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、區(qū)域文化、市場(chǎng)化程度等方面的影響而表現(xiàn)出異常復(fù)雜的情形。在較為封閉的區(qū)域,因?yàn)槭袌?chǎng)化程度較低,傳統(tǒng)資源保存較好,鄉(xiāng)村社區(qū)通過(guò)傳統(tǒng)方式將農(nóng)民組織起來(lái);在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、工業(yè)化程度較高的區(qū)域,市場(chǎng)成為連接人們的紐帶;在傳統(tǒng)已經(jīng)消失,市場(chǎng)化程度較高,但又缺乏鄉(xiāng)村工業(yè)的區(qū)域,農(nóng)民處于原子化狀態(tài)。中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的非均衡性要求人們?cè)谠O(shè)計(jì)農(nóng)田水利制度時(shí)應(yīng)立足于不同區(qū)域的實(shí)際情況,切不可迷信某一種理論和某一種制度。
5、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和中國(guó)的糧食安全
我國(guó)是一個(gè)水資源分布極不平衡的國(guó)家,治水一直是國(guó)家管理和社會(huì)生產(chǎn)與生活的重要事務(wù)。圍繞治水,國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)、不同區(qū)域、村莊之間以及農(nóng)民之間形成的糾紛,容易誘發(fā)其他矛盾,危及社會(huì)穩(wěn)定,這在歷代古籍、碑文中亦多有記載。新中國(guó)成立之初,毛澤東發(fā)出“一定要把淮河修好”的號(hào)召,正是基于他借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)做出的一個(gè)英明的治國(guó)戰(zhàn)略決策。人民公社時(shí)期大修水利,由于很多水利工程跨縣、跨公社、大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì),也引發(fā)了許多糾紛,有些糾紛至今仍未解決。農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制后,水利糾紛更是司空見(jiàn)慣,有些甚至導(dǎo)致惡性事件。水利糾紛的產(chǎn)生,說(shuō)到底,是因?yàn)橥恋刭Y源和水資源短缺,水利設(shè)施不完善造成的。在土地資源和水資源短缺無(wú)法緩解的背景下,隨著人口增長(zhǎng)、城市擴(kuò)張以及工占農(nóng)水,水利糾紛將不可避免地變得更加尖銳、頻繁和復(fù)雜,解決不好,容易引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的不穩(wěn)定。
水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國(guó)70%的糧食來(lái)自灌溉農(nóng)業(yè),增加可灌溉耕地面積,提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率,是保證中國(guó)糧食安全的有效措施。1949年以來(lái),我國(guó)一直致力于增加可灌溉面積,使糧食生產(chǎn)取得長(zhǎng)足發(fā)展。另外,在影響我國(guó)農(nóng)業(yè)的諸多自然災(zāi)害中,以旱災(zāi)最為嚴(yán)重。尤其是近年來(lái),我國(guó)干旱影響范圍大,持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。2004年,南方許多省份發(fā)生了冬春連旱和秋冬連旱,全國(guó)農(nóng)作物因旱受災(zāi)面積17255千公頃,其中成災(zāi)面積7951千公頃,因旱損失糧食231億公斤,造成直接經(jīng)濟(jì)損失315億元。2005年,南方部分地區(qū)又發(fā)生了嚴(yán)重的旱災(zāi)。旱災(zāi)的頻發(fā)及成災(zāi)程度嚴(yán)重威脅著我國(guó)的糧食安全。我國(guó)是人口大國(guó),糧食安全問(wèn)題是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題,必須立足依靠自身力量來(lái)解決。這是農(nóng)田水利制度安排始終必須緊扣的最為重要的前提。