一、 防洪法規(guī)體系的建立
      19世紀(jì)50年代至20世紀(jì)50年代的100年間，中國主要江河都發(fā)生過歷史最大或接近歷史最大洪水，成為洪水災(zāi)害最嚴(yán)重的時(shí)期。這一時(shí)期黃河和長江因洪水而引起的演變，改變了中國的防洪形勢：1855年黃河銅瓦廂改道，奪大清河入海，自此，淮河下游擺脫黃河襲擾，恢復(fù)獨(dú)立水系；海河也因運(yùn)道中斷，減少了大運(yùn)河對海河水系出路的束縛和限制；黃河本身由于銅瓦廂以下河行低谷，上游發(fā)生劇烈溯源沖刷，河道行洪水位大幅度下降，黃淮海平原防洪形勢隨之巨變。與此同時(shí)，長江自19世紀(jì)50年代起連續(xù)發(fā)生大洪水，先后沖開藕池口、松滋口，荊江河段，形成松滋、太平、藕池和調(diào)弦四口分流入洞庭的局面，長江中游的江湖關(guān)系以及荊江河段都發(fā)生了根本性變化。在江河治理中斷，防洪設(shè)施破殘不堪的情況下，洪水災(zāi)害造成了巨大損失，成為社會動蕩和制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。
    到20世紀(jì)40年代末，中國江河洪水大多處于無控制或控制程度很低的狀態(tài)，水系紊亂，河道排洪能力與流域產(chǎn)流量不適應(yīng)，江河湖泊多不能抵御小洪水。全國共有堤防4.2萬km，標(biāo)準(zhǔn)低，質(zhì)量差；除第二松花江和遼河支流有個(gè)別防洪水庫外，各河均無洪水調(diào)節(jié)控制水庫，遇較大洪水，多造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失。
    鑒于這種形勢，自20世紀(jì)50年代開始，中國防洪政策目標(biāo)側(cè)重于建設(shè)防洪工程，控制洪水，各大江河普遍編制了以防洪為重點(diǎn)的流域綜合規(guī)劃，基本方針是上蓄、下排，兩岸分滯。到20世紀(jì)80年代末，各大流域基本上建成了堤防、水庫、蓄滯洪區(qū)、分洪道（主要在海河和淮河流域）相互配合的防洪體系。
    中國現(xiàn)代防洪法規(guī)體系的建立始于1988年7月1日頒布施行的《水法》，此后又制定了一系列與防洪有關(guān)的法規(guī)（見圖1）。
   《中華人民共和國水法》于1988年7月1日起施行。授權(quán)水利部為水行政主管部門。它的頒布標(biāo)志著我國水資源和洪水管理進(jìn)入法制化階段。
    隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的增長，人類不斷地侵占洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，防洪日趨重要。在我國水法中充分反映了這一趨勢�！端�法》中有關(guān)防洪的條款共有18條，就防洪規(guī)劃、河道防洪管理、河湖防洪功能維持、防洪工程設(shè)施維護(hù)、防汛抗洪、制定防洪預(yù)案、洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的土地利用開發(fā)、洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)和恢復(fù)補(bǔ)償?shù)确矫孀髁嗽瓌t規(guī)定，為洪水管理提供了法律保障。
   《水法》中的有關(guān)規(guī)定比較原則，雖然為實(shí)施《水法》水利部建立了專門的水政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但因缺乏具體的實(shí)施條例、辦法和制度，水法執(zhí)行的難度較大。
    《中華人民共和國防洪法》于1998年1月1日起施行，是我國法制體系中災(zāi)害防治方面的第一部法律。
    針對在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中缺乏水患意識，洪水災(zāi)害損失不斷上升；河道內(nèi)建設(shè)缺乏管理，鐵路、公路、油田以及許多穿河、臨河建筑物嚴(yán)重影響行洪；缺乏規(guī)劃或不按規(guī)劃辦事，蓄滯洪區(qū)安全運(yùn)用難以實(shí)施；投入不足，江河治理嚴(yán)重滯后；事權(quán)劃分不甚清晰，難以做到有序管理等方面的問題，需要制定一部專事調(diào)整防洪事業(yè)與防洪工作的防洪法，以推動依法治水的進(jìn)程。
    防洪法的章目包括總則、防洪規(guī)劃、江河治理與防護(hù)、防洪區(qū)與防洪工程設(shè)施的管理、防汛抗洪與災(zāi)后救助、保障措施、法律責(zé)任和附則共八章。
    防洪法就防洪工作的原則，規(guī)定“防洪工作實(shí)行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，預(yù)防為主，綜合治理，局部利益服從全局利益的原則”（第二條）。“防洪工程設(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃”（第三條）。“開發(fā)利用和保護(hù)水資源，應(yīng)當(dāng)服從防洪的總體安排，實(shí)行興利與除害相結(jié)合的原則”（第四條）。“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)防洪工程設(shè)施和依法參加防汛抗洪的義務(wù)”（第六條）。
    為實(shí)施法制管理，在防洪法中設(shè)定了規(guī)劃保留區(qū)制度，規(guī)劃同意書制度，占用河道審批管理制度，洪水影響評價(jià)報(bào)告制度，防洪投入由政府和受益者合理承擔(dān)相結(jié)合的制度，蓄滯洪區(qū)的安全建設(shè)與補(bǔ)償、救助制度，劃定河道管理保護(hù)范圍和防洪工程設(shè)施管理保護(hù)范圍和防汛抗洪的政府行政首長負(fù)責(zé)制和部門分工負(fù)責(zé)制等8項(xiàng)管理制度。
   《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》，由1988年6月10日中華人民共和國國務(wù)院第3號令發(fā)布施行�！稐l例》規(guī)定國務(wù)院水行政主管部門為全國河道的主管機(jī)關(guān)。《條例》就河道的整治與建設(shè)、河道保護(hù)、河道清障、河道管理經(jīng)費(fèi)、違規(guī)懲罰等方面作了具體的規(guī)定。
   《水土保持工作條例》于1982年6月30日由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施�！稐l例》就水土流失的預(yù)防、水土流失的治理、水土保持的教育與科學(xué)研究、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰等方面作了具體的規(guī)定。
   《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》，由水利部制定，國務(wù)院于1988年10月27日通知執(zhí)行�！毒V要》要求全國蓄滯洪區(qū)制定防御特大洪水預(yù)案，運(yùn)用順序，繪制蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，建立完善的通訊與預(yù)報(bào)、警報(bào)系統(tǒng)，控制人口增長，采取多種形式的避洪遷安措施，試行防洪基金和防洪保險(xiǎn)制度，實(shí)施合理的蓄滯洪區(qū)規(guī)劃和管理，開展有關(guān)洪水風(fēng)險(xiǎn)、避洪遷安、政策法規(guī)教育與宣傳等。
   《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》于1991年3月22日由國務(wù)院第77號令發(fā)布實(shí)施。《條例》的適用范圍為壩高15m以上或庫容1000000m3以上的水庫大壩，或?qū)χ匾�城�?zhèn)、交通干線、重要軍事設(shè)施、工礦區(qū)安全有潛在威脅的壩高15m以下、10m以上或者庫容1000000m3以下、100000m3以上的水庫大壩�！稐l例》就大壩建設(shè)、汛時(shí)和平時(shí)管理、病險(xiǎn)壩處理、違反條例的處罰等作了原則的規(guī)定。
   《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》由2000年5月23日國務(wù)院第28次常務(wù)會議通過，經(jīng)第286號國務(wù)院令于2000年5月27日施行。為保障蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用，《辦法》就補(bǔ)償對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序作了具體規(guī)定，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，對于區(qū)內(nèi)農(nóng)作物按產(chǎn)值的40%～70補(bǔ)償，住房、家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械、役畜和家庭主要耐用消費(fèi)品按水毀損失的50%～70%給予補(bǔ)償。
   《中共中央國務(wù)院關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》（中法[1988]15號文）提出了“封山植樹，退田還湖；平垸行洪，退田還湖；以工代賑，移民建鎮(zhèn)；加固干堤，疏浚河湖”的32字方針，標(biāo)志著我國防洪減災(zāi)事業(yè)開始由單純的河湖治理向全面洪水管理轉(zhuǎn)折。
    中國防洪減災(zāi)的行政主管部門是水利部，負(fù)責(zé)防洪規(guī)劃、國家級防洪工程建設(shè)和管理、河道治理等業(yè)務(wù)。在汛期，由國家防汛抗旱總指揮部領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國的防汛抗洪工作。
    中國各大流域分別于20世紀(jì)50年代和80年代制定了兩次較為系統(tǒng)的防洪規(guī)劃，目前正在制定第三次防洪規(guī)劃。
 
二 中國洪水災(zāi)害特征
（一）洪水災(zāi)害的社會影響
    衡量洪水災(zāi)害社會影響的主要指標(biāo)包括死亡、流離失所和失業(yè)等。
    影響洪水傷亡的主要因素有（1）居住條件；（2）洪水預(yù)警報(bào)及預(yù)警報(bào)的提前量；（3）避洪轉(zhuǎn)移系統(tǒng)；（4）緊急救援措施；（5）衛(wèi)生防疫措施；（6）災(zāi)后社會救濟(jì)與援助；（7）災(zāi)區(qū)居民經(jīng)濟(jì)實(shí)力；（8）洪水風(fēng)險(xiǎn)信息及防洪知識普及程度等。
    居住條件的改善可明顯減少直接的因洪水傷亡人數(shù)和流離失所人數(shù)。近年來，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居住條件首先在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到較大的改善，土房和木結(jié)構(gòu)住房迅速被磚混結(jié)構(gòu)住房所取代，樓房得到普及；即使在經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，目前樓房的普及率也已達(dá)到40%左右，預(yù)計(jì)今后十年內(nèi)這一比例將上升到80-90%。遭遇洪水侵襲后，樓房可基本保證不倒塌，成為洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民的安全避難所。
    洪水預(yù)警報(bào)和避洪轉(zhuǎn)移系統(tǒng)的建立可為洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)居民提供更充分的采取避洪措施的時(shí)間和安全避洪的途徑，從而有效地減少直接因洪水傷亡人數(shù)。
    目前，洪水災(zāi)害發(fā)生后的快速救援手段已趨于完善，在近期歷次洪水中發(fā)揮了救護(hù)瀕危人員的重要作用，減少了因洪水傷亡人數(shù)。
    歷史上，由于洪水后疫病流行、饑謹(jǐn)?shù)仍�因造成的死亡人�?shù)往往比直接溺斃的人數(shù)更多，動輒數(shù)以萬計(jì)、十萬計(jì)。近年來由于衛(wèi)生防疫體系、醫(yī)療急救方法、災(zāi)后社會救濟(jì)與援助體系的完善以及災(zāi)民自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，因?yàn)?zāi)后疫病、饑餓等造成的罹病或死亡人數(shù)已大幅度減少。
    洪水風(fēng)險(xiǎn)信息及防洪知識的普及程度與因洪水死亡人數(shù)的多少有直接相關(guān)。洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民若預(yù)先對洪水風(fēng)險(xiǎn)特性信息（洪水到達(dá)時(shí)間、淹沒水深、淹沒歷時(shí)等）有所了解，則有可能在住宅建設(shè)、簡易自救設(shè)備等方面作出相應(yīng)的安排，以應(yīng)付可能的緊急情況。普及洪水風(fēng)險(xiǎn)信息有多種方法，公開發(fā)行洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和在洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)設(shè)置洪水特性標(biāo)志被證明是行之有效的，中國在這些方面的工作尚在起步階段。
    從國內(nèi)情況看，因洪水傷亡人數(shù)呈不斷減少的趨勢。如長江1931年洪水死亡人數(shù)達(dá)14余萬人，1954年洪水死亡人數(shù)為3萬余人，1998年洪水死亡人數(shù)則減少到2000人左右，可以預(yù)見隨著防洪安全保障體系的完善，今后因洪水傷亡人數(shù)還將進(jìn)一步減少。
（二）洪水災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失的構(gòu)成
    中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重較大，糧食生產(chǎn)在國民經(jīng)濟(jì)中有舉足輕重的作用，洪水災(zāi)害損失的主要部分為農(nóng)作物損失，因此在進(jìn)行洪水災(zāi)害統(tǒng)計(jì)時(shí)，農(nóng)田淹沒面積、收成的減少成為最重要的指標(biāo)。近幾十年來，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中所占的比重迅速減少，目前僅為10-20%，洪水災(zāi)害損失的主要部分已由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市、工商企業(yè)、交通、通訊等方面。
    另外，由于建筑物的抗洪防水性能不斷提高，建筑物內(nèi)部財(cái)產(chǎn)增殖，原來在洪水災(zāi)害損失中占主導(dǎo)部分的建筑物損失的比重也在不斷減少，而內(nèi)部財(cái)產(chǎn)損失比例呈增長趨勢。
（三）間接損失的比例增加
    歷史上，由于各類經(jīng)濟(jì)活動在時(shí)空上相對獨(dú)立，洪水的損失和影響多集中在淹沒區(qū)內(nèi)。隨著社會各單元相互依賴程度的增加，現(xiàn)代社會已成為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化體系，洪水災(zāi)害無論對這一網(wǎng)絡(luò)的任一部分構(gòu)成沖擊或損壞，都將不同程度地影響和波及到網(wǎng)絡(luò)的其他部分，造成越來越多的間接損失，有時(shí)這種間接損失甚至?xí)�超過由洪水造成的直接實(shí)物損失。
（四）防洪工程的損失增加
    由于洪水災(zāi)害頻繁，為防御洪水，經(jīng)過數(shù)十年的建設(shè)，中國已構(gòu)筑起了世界上最為龐大的防洪工程體系：水庫85000余座，堤防26萬km，以及大量的水閘、泵站等。每當(dāng)發(fā)生較大的洪水，都將毀壞大量的防洪工程，造成較大的工程損失。據(jù)近來統(tǒng)計(jì)，洪水造成的水利工程損失的比例有時(shí)可占總損失的10%以上。
（五）工程失事的附加損失
    防洪工程如水庫、堤防等在防御洪水的同時(shí)也使洪水能量得以聚集，一旦失事，洪水的破壞力更大，尤其是在人口資產(chǎn)密集地區(qū)，有可能造成毀滅性的災(zāi)害，使損失放大。
    截止到1980年，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國大中小型水庫垮壩共2976起，平均垮壩率（垮壩次數(shù)/水庫總數(shù)）為3.4%。其中以河北1963年8月洪水期間劉家臺、東川口、佐村、亂木、馬河等五座中型水庫垮壩失事和河南1975年8月洪水期間板橋、石漫灘兩座大型水庫垮壩失事造成的損失和影響最大。
    總結(jié)“75.8”洪水垮壩的教訓(xùn)，開始推行大壩除險(xiǎn)加固計(jì)劃，平均垮壩率降至0.3%以下。即使如此，中國目前年均垮壩數(shù)仍有100余起，造成嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。
    堤防潰決雖較垮壩洪水的破壞能量小，但由于堤防多沿經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、人口相對密集地區(qū)的河道修建，一旦失事可能造成遠(yuǎn)大于無此堤防時(shí)的洪水損失。
    防洪工程建設(shè)的目的是為了減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的生命財(cái)產(chǎn)損失。據(jù)對50年來防洪工程的經(jīng)濟(jì)效益分析，可以看出，防洪工程的確有效地減少了洪水造成的經(jīng)濟(jì)損失，雖然防洪工程的失事有時(shí)也造成一些附加損失；但防洪工程是否減少了人員傷亡，尚不能得出確切的結(jié)論。例如淮河流域，1954年和1991年大水造成的死亡人數(shù)分別為約2000人和572人，一般洪水年份最多數(shù)百人，但1975年因板橋、石漫灘兩座大型水庫垮壩造成的死亡人數(shù)為26000人，比該流域近50年其他年份死亡人數(shù)的總和還多。海河流域1963年也因跨壩造成大量的人員傷亡�？紤]到超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時(shí)潰壩的可能性，采取工程措施減輕人員傷亡的效果尚值得商榷。
（六）城市地區(qū)洪水災(zāi)害損失呈增長趨勢
    近20年，中國進(jìn)入城市化高速發(fā)展時(shí)期，城市面積迅速擴(kuò)大，人口和資產(chǎn)密度增加，城市與外界的相互依賴、相互影響程度提高，城區(qū)不透水面積大幅度增加，就地蓄水和消化洪水的能力減弱，徑流系數(shù)顯著加大；大量開采地下水導(dǎo)致地面沉陷；大城市的“熱島效應(yīng)”甚至可能改變局域氣候，造成降雨強(qiáng)度和分布的變化；城市化發(fā)展最快的城鄉(xiāng)過渡帶防洪減災(zāi)能力低下。這些因素，都不同程度地使城市面對洪水的脆弱性增加，洪水風(fēng)險(xiǎn)度提高，在同等降雨或外來洪水發(fā)生時(shí)，災(zāi)害損失呈增長趨勢。
（七）洪災(zāi)與澇災(zāi)態(tài)勢
    按水災(zāi)成因劃分，洪災(zāi)通常指河道洪水泛濫造成的損失（客水或外水損失），澇災(zāi)則是由于當(dāng)?shù)亟涤攴e水不能及時(shí)排出造成的淹沒損失（內(nèi)水損失）。流域洪水和瀝澇之間存在相互影響、相互制約、相互疊加的關(guān)系：河道洪水水位高，則澇水難以排出；排澇能力強(qiáng)，則增加河道洪水流量，抬高河道水位，加大防洪壓力和洪水泛濫的可能性；當(dāng)出現(xiàn)流域性洪水災(zāi)害時(shí)，平原發(fā)生洪水泛濫的地區(qū)通常已積澇成災(zāi)，如1931年、1954年、1998年洪水期間，長江中下游洪水泛濫區(qū)多為先澇后洪，遭受洪災(zāi)的圩垸，80-85%都已先積澇成災(zāi)，洪水泛濫則使其雪上加霜。
    在流域防洪體系尚未建成或防洪工程標(biāo)準(zhǔn)低下時(shí)，洪水影響范圍相對較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1954年長江中下游受洪澇災(zāi)害的面積4755萬畝中，分洪、決口淹沒耕地2505萬畝（其中80%以上已先積澇成災(zāi)，約合2000萬畝），山洪和單純由內(nèi)澇造成的災(zāi)害面積分別為705萬畝和1545萬畝，若計(jì)入洪澇共同影響的部分，澇災(zāi)面積則為3500萬畝左右。據(jù)南京水文水資源所估算，若長江流域防洪工程達(dá)到長江流域規(guī)劃（20世紀(jì)80年代）要求的標(biāo)準(zhǔn)后，如1954年洪水重演，因分洪、決口造成的洪水淹沒面積約600多萬畝，相當(dāng)于1954年實(shí)際受災(zāi)面積的25%。但澇災(zāi)面積不會因防洪工程的建設(shè)而有所減少，甚至因平原區(qū)域積蓄澇水的自然水面或低洼荒地被圍墾或開墾而有所增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年澇災(zāi)面積約7000萬畝，與之相比，即使計(jì)入受洪澇同時(shí)影響的部分，1954年澇災(zāi)面積也沒有超過4000萬畝。
    流域防洪工程體系的建設(shè)、防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高和洪水調(diào)度能力的增強(qiáng)將會有效地減少河道洪水泛濫的幾率和淹沒的面積，但工程保護(hù)面積的增加通常伴隨著同等降雨條件下河道流量的增加和水位的抬高，使得排澇入河更為困難（開挖分洪道例外）。一般而言，在出現(xiàn)流域性強(qiáng)降雨天氣時(shí)，即使機(jī)電排澇能力大幅度增加，由于被天然滯蓄洪水水面的銳減所抵消，澇災(zāi)面積即使不增加，也不會有明顯的減少。1998年長江洪水深刻地揭示了這一態(tài)勢：中下游成災(zāi)面積9787萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失1345億元，其中因洪水泛濫淹沒耕地僅300多萬畝，直接經(jīng)濟(jì)損失194億元。若取山洪災(zāi)害面積與1954年相當(dāng)，為700萬畝，則澇災(zāi)與平原洪災(zāi)面積比為22∶1，損失比約為5.5∶1；以畝均水災(zāi)損失衡量，因澇畝均損失值約為1200元，因洪畝均損失約為4800元。與此對照，防洪工程體系尚不盡完善、總體防洪標(biāo)準(zhǔn)較低的嫩江、松花江流域，1998年的洪災(zāi)損失與水災(zāi)總損失之比略大于1∶2（分別為272億元和517億元）。
    位于溫帶半干旱、半濕潤季風(fēng)氣候區(qū)的海河流域情況略有不同。1950-1987年間，雖然海河流域原有的許多蓄水洼淀被大范圍墾殖，但從總體上看，澇災(zāi)面積仍呈減少的趨勢，年均澇災(zāi)面積由2370萬畝減少到1579萬畝，這與此期間疏浚、開挖了多條兼具泄洪排澇功能的河道、超采地下水使地下水位降低，排澇能力和雨水下滲能力得以大幅度提高有直接關(guān)系。
    伴隨著防洪工程的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口壓力的增大，洪水泛濫淹沒面積大幅度減少和洪災(zāi)損失占水災(zāi)總損失的比重降低以及澇災(zāi)面積有增無減和澇災(zāi)損失占水災(zāi)總損失的比重增加，是目前我國各大流域，尤其是南方流域中下游平原地區(qū)的共同特點(diǎn)，在未來的防洪減災(zāi)決策和實(shí)踐中對此特點(diǎn)應(yīng)給予充分的關(guān)注。
（八）洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)基本評價(jià)
    隨機(jī)的洪水現(xiàn)象作用于人類社會及其生存環(huán)境所產(chǎn)生不利影響和危害，稱為洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。為定量描述洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)特征，需分析洪水與人類社會及其生存環(huán)境相互作用的機(jī)理，估算風(fēng)險(xiǎn)程度。由于洪水風(fēng)險(xiǎn)的隨機(jī)性和不確定性特征，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)程度通常以統(tǒng)計(jì)指標(biāo)表征，例如期望值、標(biāo)準(zhǔn)差等。
    當(dāng)洪水風(fēng)險(xiǎn)程度高到危及社會經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展或生命安全時(shí)，為降低洪水風(fēng)險(xiǎn)程度，或是受洪水威脅區(qū)域的居民自發(fā)地、或是政府有計(jì)劃地采取防洪減災(zāi)措施。任何措施的采取，無論是工程的還是非工程的、民間行為還是政府行為，都將干擾現(xiàn)有系統(tǒng)，不同程度地改變原有洪水風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢、利害關(guān)系，并伴隨著投資風(fēng)險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、公平性等一些次生問題的出現(xiàn)。
    中國受洪澇災(zāi)害威脅的面積約為80萬畝，全國洪水的年均損失在800億元左右，其中山洪和河道洪水年均損失約為250億元，澇災(zāi)年均損失約為550億元。
    2000年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為89404億元，洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的GDP約占70%，為62600億元，以此計(jì)算全國水災(zāi)損失率為1.3%，其中洪災(zāi)（河道洪水和山洪）及澇災(zāi)損失率分別為0.4%和0.9%。
    經(jīng)過50年來系統(tǒng)的建設(shè)，各流域多已形成了較為完善的防洪工程體系，常遇洪水基本得到了控制，如長江流域和海河流域，河道洪水的減災(zāi)率分別達(dá)到了74%和79%，其他流域的情況大致相近，估計(jì)河道洪水減災(zāi)率多在70%以上。
 
三 中國洪水管理政策展望
（一）制定洪水管理政策的原則    由于共同消費(fèi)和無競爭消費(fèi)的特性，洪水管理事業(yè)是典型的公共產(chǎn)品，市場機(jī)制對此基本上是無能為力和無效率的，因此需通過制定公共政策，由政府進(jìn)行資源配置，實(shí)施防洪事業(yè)的建設(shè)。與其他公共政策一樣，制定洪水管理政策需遵循效率原則和公平原則。
1．效率原則
    由于減輕洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的投入主要來源于公共資源，處于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的居民自然希望國家防洪投入越多，自身風(fēng)險(xiǎn)程度越低，在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)開發(fā)與發(fā)展越快越好；作為擔(dān)負(fù)防洪減災(zāi)主要責(zé)任的水管理部門，則要在爭取國家更多的投入基礎(chǔ)上，平衡各風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的利益，力求在整體上盡可能減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)；由于社會資源是相對缺乏的競爭性資源，為維持國民經(jīng)濟(jì)合理穩(wěn)定的發(fā)展，不得不在各使用社會資源的領(lǐng)域進(jìn)行配置或“分派”。
    對于防洪減災(zāi)措施，考慮風(fēng)險(xiǎn)因素的費(fèi)用棗效益分析（風(fēng)險(xiǎn)分析）是測算其效率的有效方法。從經(jīng)濟(jì)上考慮，可行的防洪措施在其實(shí)施期內(nèi)，收益的現(xiàn)值應(yīng)不小于費(fèi)用的現(xiàn)值，當(dāng)每單位投入（費(fèi)用）的增加與由此增加的收益相等（邊際成本等于邊際效益）時(shí)，防洪措施的凈收益最大，此前投入是經(jīng)濟(jì)的或有效率的。
    投入社會資源，減輕洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)三種不同的情況（見圖2）。
    第一種情況是防洪投入不足，洪水風(fēng)險(xiǎn)程度高，應(yīng)當(dāng)使用于防洪的社會資源過多地被用于其他建設(shè)領(lǐng)域，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程可能出現(xiàn)較大的波動：在洪水低發(fā)期，經(jīng)濟(jì)增長較快；在洪水頻發(fā)期，尤其是遇大洪水發(fā)生時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將受到較嚴(yán)重的影響，還有可能出現(xiàn)社會動蕩，這種情況在中國歷史上時(shí)有發(fā)生。
    第二種情況是防洪投入過度，防洪標(biāo)準(zhǔn)很高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常平穩(wěn)，但由于防洪建設(shè)過多占用其他領(lǐng)域建設(shè)的社會資源，總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度受到影響。
    第三種情況是防洪投入適當(dāng)，用于防洪與用于其他領(lǐng)域的社會資源分配較為合理，防洪工程的建設(shè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)，雖然伴隨著大洪水的發(fā)生，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定的影響，但從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總進(jìn)程看，仍能持續(xù)、平穩(wěn)上升。
    可見，不同的防洪減災(zāi)投入或不同的洪水風(fēng)險(xiǎn)程度對應(yīng)著不同的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。以保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展為衡量標(biāo)準(zhǔn)，有效率的資源配置應(yīng)是第三種情況。
2．公平性原則
    在國家未介入防洪建設(shè)，各區(qū)域自發(fā)保護(hù)的情況下，區(qū)域間存在不同的洪水風(fēng)險(xiǎn)程度是否公平的問題并不突出。一旦防洪成為政府行為，而國家的防洪投入取之于納稅人的時(shí)候，便出現(xiàn)了公平性問題。
防洪公平性是在以下幾個(gè)方面權(quán)衡的結(jié)果：
    （1）效益公平。效益公平指的是社會資源的單位投入獲取同樣的邊際效益。從全局衡量，重要區(qū)域或城市需安排更多的資源，以達(dá)到較高的安全度，有時(shí)還會有意維持防洪保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的差異或有選擇地犧牲一些相對不重要的地區(qū)（例如設(shè)置蓄滯洪區(qū)），以保證重要地區(qū)的安全，由此造成風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。經(jīng)濟(jì)效益公平是現(xiàn)階段中國防洪資源配置遵循的主要原則。
    （2）稅務(wù)公平。稅務(wù)公平是指同等納稅額的地區(qū)有同等的防洪安全度，這是納稅人要求公平保護(hù)的權(quán)利。這一公平性與經(jīng)濟(jì)效益公平性在很大程度上有一致性：通常納稅額高的地區(qū)也是經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，受保護(hù)程度相應(yīng)也較高。另一方面，防洪投入中還包括取之于無洪水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的納稅人的部分，而造成洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)向非洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的稅務(wù)轉(zhuǎn)移，這是防洪的外部性之一，也是有些國家推行洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的誘因之一。
    （3）生命價(jià)值公平。任何一個(gè)人的生命享有與他人生命一樣得到國家同等保護(hù)的權(quán)利。這一公平性有時(shí)與上述公平性相左：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的防洪安全度往往比欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高，從而出現(xiàn)安全度高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，提供更高的安全度的循環(huán)。
    （4）區(qū)域公平。這一公平性指一區(qū)域?qū)Π踩�和發(fā)展的追求不應(yīng)以犧牲其他區(qū)域的安全和發(fā)展為代價(jià)。但在具體防洪實(shí)踐中的一些做法，如犧牲局部保全大局，上下游、左右岸設(shè)定不同的防洪標(biāo)準(zhǔn)，淹沒庫區(qū)保全下游等，又往往與這一公平性是沖突的。
    在制定洪水管理政策時(shí)，公平性的體現(xiàn)往往是上述幾個(gè)方面權(quán)衡的結(jié)果。當(dāng)為重點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)提供較高的安全保障，導(dǎo)致洪水風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)，通常輔之以補(bǔ)償政策；安全度的確定也不以經(jīng)濟(jì)效益為唯一指標(biāo)，通常兼顧流域間和區(qū)域間的平衡，以防止不同發(fā)展程度地區(qū)間過大的差異。
（二）現(xiàn)有工程防洪能力
    據(jù)1998年統(tǒng)計(jì)，中國已建成江河堤防26萬km，保護(hù)人口4億多人，保護(hù)耕地3.4億畝，約占全國耕地面積的1/3，其中主要堤防6.6萬km，重點(diǎn)海堤7900余km。興修水庫85000余座，其中大型水庫397座，庫容3267億m3，開辟重要蓄滯洪區(qū)97處，總蓄洪容量970.7億m3。
    主要流域防洪工程的防洪能力，可以表列出來（見表1）。
    威脅重要城鎮(zhèn)、交通要道的中小河流基本上達(dá)到10～20年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)。
（三）控制洪水策略的困境
    控制洪水、消除洪水災(zāi)害，是人類千百年來的共同追求。進(jìn)入20世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的高速發(fā)展，人類對自身改造自然、征服自然能力的信心增強(qiáng)，世界各國相繼開展了以控制洪水、消除洪水災(zāi)害為目標(biāo)的大規(guī)模防洪工程建設(shè)；隨后又相繼認(rèn)識到，工程措施難以完全控制洪水，洪水災(zāi)害只能在一定程度上減輕而不可能消除。
　
表2 中國主要流域防洪工程情況及其防洪能力

    中國控制洪水的實(shí)踐始于20世紀(jì)50年代，經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)后，與其他國家一樣，該策略所面臨的一系列問題逐步凸顯出來。
    （1）水災(zāi)損失仍呈攀升趨勢。盡管經(jīng)歷了50多年的以控制洪水為目標(biāo)的持續(xù)不斷的防洪工程建設(shè)，形成了龐大的防洪工程體系，使河道洪水年均淹沒面積減少了70%以上，但水災(zāi)損失絕對值仍在上升，其中除了因河道洪水導(dǎo)致單位面積損失值增加外，內(nèi)澇成為水災(zāi)損失增長的主要因素。
    （2）興建控制性防洪樞紐的壩址告罄。黃河小浪底樞紐、珠江飛來峽水庫、長江三峽樞紐、嫩江尼爾基樞紐建成后，各大江河流域可有效控制干流洪水、保護(hù)重要地區(qū)的防洪樞紐的壩址已基本用完，大型防洪樞紐的建設(shè)將告一段落。
    （3）防洪水庫建設(shè)所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。雖然在個(gè)別大流域的干流及其支流以及中小流域上仍有建設(shè)防洪水庫的自然條件，但在現(xiàn)階段，由于經(jīng)濟(jì)、移民、公平性及對生態(tài)環(huán)境影響等問題，使得許多水庫的興建變得不可行。
    （4）堤防建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境因素的制約。如上所述，全國江河洪水年均損失約250億元，若通過提高堤防標(biāo)準(zhǔn)減輕洪水災(zāi)害，可行的投入如表3所示。
表3 提高堤防標(biāo)準(zhǔn)減輕洪水災(zāi)害的可行性評價(jià)
 

我國現(xiàn)有堤防約26萬km，主要江河堤防6萬多km，若要將其防洪標(biāo)準(zhǔn)提高一個(gè)檔次，投入效益將會低于投入的成本。以長江為例，若將其中下游干堤提高到防御54年洪水的標(biāo)準(zhǔn)，需投入1000多億元，年成本在60億元以上，遠(yuǎn)超過中下游30億元的年均損失。
中國的江河堤防，尤其是主要堤防，已經(jīng)較高，多是經(jīng)數(shù)十、數(shù)百年不斷加培而成的，堤基、堤身皆存在許多缺陷和隱患。在堤內(nèi)外水頭差不大時(shí)，經(jīng)過搶險(xiǎn)，通�？梢远裳�。但若進(jìn)一步加高，則在更高的水頭下，隱患大量暴露，有可能出現(xiàn)搶不勝搶的情況，安全難以保障，即所謂增加高度而未提高標(biāo)準(zhǔn)。
洪水的泛濫不僅塑造了廣大的洪泛平原，而且有補(bǔ)充地下水、維系濕地、保持生物等多樣化等功能。目前我國主要流域，除松花江外，濕地已消失殆盡，堤防建設(shè)是主要原因。面對水資源嚴(yán)重短缺的問題，海河流域已提出有控制地引導(dǎo)洪水進(jìn)入平原地區(qū)，回灌地下水，承受一定的淹沒損失，以使洪水的資源和生態(tài)功能得到實(shí)現(xiàn)。
（5）蓄滯洪區(qū)運(yùn)用進(jìn)退兩難。我國現(xiàn)有蓄滯洪區(qū)97處，總面積約3.5萬km2，蓄洪總?cè)萘?70億m3，耕地約200萬hm2，人口1700萬。這些蓄滯洪區(qū)大致分為兩種類型，一是洪水發(fā)生時(shí)首當(dāng)其沖、運(yùn)用頻率較高的，如淮河大堤間的行洪區(qū)；二是為防御特大洪水、保護(hù)重要地區(qū)預(yù)留的，如長江的荊江分洪區(qū)、洪湖分蓄洪區(qū)，黃河的北金堤分洪區(qū)等。
對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達(dá)到一定高度，將自然漫決或潰決。使調(diào)度運(yùn)用面臨困境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)都較高，建成后，許多從未使用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至比普通民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運(yùn)用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)和社會壓力，難以善后（這是1998年采取“嚴(yán)防死守”防汛方式的原因之一）；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以安排，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。
（6）工程的修建面臨著公平性問題。防洪工程的建設(shè)通常伴隨著洪水風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移：防洪水庫在減少其下游的洪水威脅的同時(shí)，會造成庫區(qū)財(cái)產(chǎn)和耕地的淹沒，使洪水風(fēng)險(xiǎn)部分地轉(zhuǎn)移到上游；河道某一段防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高會使更多的洪水輸送到下游，一岸防洪標(biāo)準(zhǔn)的提高將使對岸承受更大的洪水風(fēng)險(xiǎn)等。諸如此類的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移都將引發(fā)公平性問題，如無相應(yīng)的補(bǔ)救措施，接受風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的地區(qū)或向政府部門提出抗議，或自發(fā)提高本地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，而造成社會問題或使國家提高某一區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)的投入的效益減少或喪失。

（四）向洪水管理轉(zhuǎn)變
從上述分析可以看出，在現(xiàn)有防洪體系下，受社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、自然條件和環(huán)境等因素的制約，在近期內(nèi)，大規(guī)模的防洪工程建設(shè)將告一段落，防洪減災(zāi)方略將由以工程手段控制洪水，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨こ檀胧┖头枪こ檀胧﹥?yōu)化組合的綜合洪水管理。
美國由洪水控制向綜合洪水管理轉(zhuǎn)變的觀念形成于20世紀(jì)40年代，相應(yīng)政策的制定與實(shí)施始于20世紀(jì)60年代。日本綜合治水的概念自20世紀(jì)80年代提出后，在1997年的《河川法》中得以明確�？梢�，洪水的綜合管理是社會、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。
洪水管理的目標(biāo)是協(xié)調(diào)防洪與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，保障社會的可持續(xù)發(fā)展，在重視防洪的基石棗工程措施的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)防洪工程的合理配置、維護(hù)管理和優(yōu)化調(diào)度，強(qiáng)調(diào)工程措施和非工程措施的合理組合，強(qiáng)調(diào)對人的防洪行為和開發(fā)行為的引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)兼顧洪水的資源與生態(tài)功能的發(fā)揮，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率原則和社會公平原則的實(shí)現(xiàn)。
1．轉(zhuǎn)變條件
《水法》和《防洪法》及其他一系列與防洪有關(guān)的法規(guī)，對洪水管理的行政體制、管理責(zé)權(quán)、方法和內(nèi)容作出了原則性的規(guī)定，為現(xiàn)階段洪水管理方略的形成提供了法律依據(jù)。
中國已建設(shè)了可防御中常洪水的較完整的防洪工程體系，通過工程體系的合理調(diào)度和有計(jì)劃地放棄相對次要的地區(qū)，主要流域遭遇20世紀(jì)曾發(fā)生過的最大洪水，可基本保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展不致受到重大影響乃至發(fā)生社會動蕩，從而為洪水綜合管理提供了工程基礎(chǔ)。
經(jīng)過長期的防洪實(shí)踐和研究，對中國洪水的物理特性、災(zāi)害特性、生態(tài)特性和社會影響有了更為全面和深入的認(rèn)識，使洪水管理體系的構(gòu)造具備了理論條件。
經(jīng)過幾十年不斷探索形成的水管理行政體系和目前正在進(jìn)行的水務(wù)改革，在行政機(jī)制上為洪水綜合管理實(shí)施提供了條件。
2．洪水管理的約束條件
（1）法律約束。與防洪有關(guān)的法律界定的洪水管理地理區(qū)域?yàn)楹拥�、湖泊和蓄滯洪區(qū)，這對于廣大的受洪澇災(zāi)害威脅的地區(qū)，受現(xiàn)行法律的制約或由于缺乏相應(yīng)的立法，難以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系。
（2）社會約束。經(jīng)過長期的開發(fā)，中國江河流域受洪水威脅的階地和洪泛平原都已成為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，人口較為密集的地區(qū)，受人口因素的制約，災(zāi)后重建家園、恢復(fù)生產(chǎn)勢不可免，給洪水以回旋余地和退田還湖等永久性避開洪水的措施在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)很難成為既減輕洪水災(zāi)害又有利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。
社會價(jià)值觀的沖突將日益深刻地制約著洪水管理方式的形成。這種約束在三峽工程論證過程中已經(jīng)表現(xiàn)得相當(dāng)明顯。對于生命的價(jià)值、生態(tài)的價(jià)值、庫區(qū)居民對生活方式選擇的權(quán)利、區(qū)域公平性以及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等問題的不同認(rèn)識，導(dǎo)致了有相當(dāng)大差異甚至截然不同的結(jié)論。在各種價(jià)值觀的沖突中尋求協(xié)調(diào)和平衡，是洪水管理的任務(wù)之一。
當(dāng)洪水管理的對象延伸到人的行為、影響到社會系統(tǒng)時(shí)，其效果變得尤其難以預(yù)測。有研究認(rèn)為，12-24小時(shí)提前量的洪水警報(bào)可以使居民的損失減少1/5-1/3，益本比為3.1-7.5，但這樣的預(yù)警應(yīng)建立在居民積極和正確響應(yīng)的基礎(chǔ)之上，沒有前期的對當(dāng)?shù)鼐用裥袨榈难芯俊⒔M織、宣傳和演習(xí)等大量的準(zhǔn)備工作，上述效果是難以達(dá)成的。當(dāng)洪水管理措施觸及被管理者利益、生活方式和傳統(tǒng)習(xí)俗時(shí)，更需謹(jǐn)慎。社會系統(tǒng)對一些管理措施的響應(yīng)往往出乎“好心”的管理者的預(yù)料之外�；春有泻閰^(qū)和黃河灘區(qū)的移民陸續(xù)返回原住地等現(xiàn)象，已表明洪水管理政策應(yīng)適應(yīng)特定的社會條件并及時(shí)針對社會系統(tǒng)的反映做出調(diào)整。
（3）經(jīng)濟(jì)約束。效率是公共政策必須遵循的基本原則。確定防洪工程措施的效率相對而言是容易的，盡管由于洪水的隨機(jī)性和不確定性影響，有時(shí)會有相當(dāng)大的出入。但對于非工程措施，因需要干預(yù)極為復(fù)雜的社會系統(tǒng)，社會系統(tǒng)的反應(yīng)又往往難以預(yù)測，使得其效率帶有很大的不確定性。限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開發(fā)、退田還湖、洪水保險(xiǎn)等政策在經(jīng)濟(jì)上是否合理可行，到目前尚無定論。
（4）行政約束。所有的洪水管理措施都是在一定的行政機(jī)制下實(shí)施的，都將受到各級政府部門的特性、構(gòu)成、素質(zhì)、權(quán)限和財(cái)力等因素的約束。幾十年來，中國的水行政管理部門所形成的是一整套基于工程的防洪理念，防洪方針不外是“上蓄、下排、兩岸分滯”，以構(gòu)造水庫、堤防、分洪道、蓄滯洪區(qū)組成的防洪工程體系為己任。國家的投入機(jī)制也促進(jìn)了“工程水利”格局的形成，“非工程”的洪水管理措施難以獲得穩(wěn)定、充足的資金保障。由于這一歷史原因，各級水行政管理部門具備洪水綜合管理技能的人員匱乏，洪水管理的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)薄弱，形成了洪水管理的行政上的“瓶頸”。
水行政主管部門的管理權(quán)限也限制了綜合洪水管理機(jī)制的形成，在20世紀(jì)80年代已有人提出中國洪水管理應(yīng)由河道向洪泛平原延伸，但受管理權(quán)限“條塊分割”的制約，至今洪泛平原的洪水管理政策仍處在探索階段。
3．洪水管理的政策建議
綜合運(yùn)用法律、規(guī)范、工程、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等手段，形成工程措施與非工程措施優(yōu)化組合的防洪體系，減輕洪水災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和社會公平，保障社會的可持續(xù)發(fā)展，是洪水管理的目標(biāo)。
近期洪水管理政策應(yīng)主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。
（1）全面評價(jià)流域現(xiàn)有防洪能力和防洪效益，形成全流域協(xié)調(diào)的層次化防洪工程體系。受自然、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會公平等因素的制約，工程措施的建設(shè)有一定的限度，社會在不同發(fā)展階段不可避免地要承受適度的洪水風(fēng)險(xiǎn)。評價(jià)現(xiàn)有工程的防洪能力和防洪效益，可為防洪系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)的確定、合理建設(shè)方案的擬定、全流域防洪效益最優(yōu)的層次化的防洪體系的形成提供依據(jù)。
（2）制定洪水風(fēng)險(xiǎn)圖制作計(jì)劃，繪制全國洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，為洪水管理政策的制定提供科學(xué)的依據(jù)。洪水保險(xiǎn)政策、洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)土地利用和管理政策、城市規(guī)劃、公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、考慮洪水問題的建筑規(guī)范、洪水警報(bào)和避難系統(tǒng)的建立等，都建立在對洪水風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識的基礎(chǔ)之上。
（3）以法規(guī)的形式明確防洪減災(zāi)事業(yè)的資金來源和資金額度，為洪水管理政策的實(shí)施提供資金保障。中國防洪減災(zāi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)無切實(shí)保障，大災(zāi)多投、小災(zāi)少投，防洪投入隨洪水災(zāi)害情況波動，被動的應(yīng)急式的投入機(jī)制一直是制約防洪事業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的主要因素之一。這種機(jī)制不僅使投資的效益得不到充分發(fā)揮，而且還可能對國民經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的發(fā)展造成一定程度的不利影響。
（4）修訂或制定防洪工程管理法規(guī)，發(fā)揮現(xiàn)有工程的減災(zāi)效益。受各種因素的制約，新的防洪工程的建設(shè)在近期會逐步減少，在今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期，中國防洪體系仍將以已建防洪工程為主體。管理維護(hù)已有工程，使其發(fā)揮應(yīng)有的效益，顯得更加重要。我國針對防洪工程已先后制定了《河道管理?xiàng)l例》、《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》等法規(guī)，但面臨著的共同問題是資金無保障，而使政策難以實(shí)施。制定公共政策的主要目的是進(jìn)行資源的配置，缺乏資金支撐的公共政策，往往沒有可操作性。建議對上述法規(guī)進(jìn)行修訂，納入資金保障條款，明確投資額度。另外，對于防洪工程體系重要成分之一的蓄滯洪區(qū)，目前尚無全面的管理?xiàng)l例，需盡快制定，以保證其正常運(yùn)用。
（5）開展洪水保險(xiǎn)、防洪區(qū)土地利用管理、天然水面及濕地保護(hù)等非工程洪水管理政策的前期研究。受法律和管理權(quán)限的約束，目前的非工程措施多限于輔助工程措施效益的發(fā)揮，包括雨洪監(jiān)測、洪水預(yù)報(bào)、洪水調(diào)度等，以協(xié)調(diào)人與洪水關(guān)系為目標(biāo)的非工程管理措施基本沒有。1998年大水后出臺的“退田還湖、平垸行洪、退耕還林、移民建鎮(zhèn)”政策，是在這方面的開創(chuàng)性舉措。洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和蓄滯洪區(qū)的移民是防洪減災(zāi)的治本措施，在對未來社會經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化趨勢發(fā)展的分析預(yù)測基礎(chǔ)上，針對這些區(qū)域制定相應(yīng)的移民政策，使區(qū)內(nèi)大部分居民改變生產(chǎn)生活方式，脫離對土地的依存，并對區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行集約化經(jīng)營，將是我國今后防洪減災(zāi)的重點(diǎn)之一。
與工程措施相比，非工程措施在公平性和環(huán)境方面問題較少，但由于涉及到人的行為管理，面臨的社會、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化、習(xí)俗問題更為復(fù)雜。為保證政策的合理有效性，對這些問題開展深入的前期研究是必要的。
如前所述，中國的澇災(zāi)損失已超過了洪災(zāi)損失，這一問題在城市地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。大量天然水面和濕地被開發(fā)為耕地，城市發(fā)展造成不透水面積擴(kuò)大，不僅抵消了排澇能力的增加，還使?jié)碁?zāi)形勢進(jìn)一步惡化。以長江流域?yàn)槔��?950年代內(nèi)湖水面積約為圩垸面積的19%，現(xiàn)在已減少為5%左右。制定保護(hù)天然水面和城市就地消化雨洪的政策，已經(jīng)刻不容緩。