水的災(zāi)害從來(lái)不能單純歸因于自然水的危害，不能簡(jiǎn)單稱之為自然災(zāi)害。其實(shí)水是一切生物必須的生命保障，人類社會(huì)的發(fā)展既離不開水的養(yǎng)育，又難于避開大水的侵害。也就是說(shuō)，如果自然水沒有侵害到人類的生命財(cái)產(chǎn)，就不成其為災(zāi)害，古今中外均同此理。那么，社會(huì)要發(fā)展，就要加強(qiáng)對(duì)自然水的調(diào)控和管理，這是與人類社會(huì)俱來(lái)的生產(chǎn)活動(dòng)。然而當(dāng)人口繁育和土地開發(fā)相當(dāng)普及以后，與水爭(zhēng)地又勢(shì)不可免，人們利用堤防約束甚至侵占河道和湖泊。調(diào)控洪水以減輕災(zāi)害，古往今來(lái)一直是人們治水的主流。
與此同時(shí)，人們也意識(shí)到水災(zāi)是自然與社會(huì)相互作用的統(tǒng)一結(jié)果，要達(dá)到有效減輕水災(zāi)的目的，在防范洪水的同時(shí)，也必須注意調(diào)整國(guó)土開發(fā)以適應(yīng)自然。也就是兩千年前賈讓三策開篇的第一句話：“古者，立國(guó)居民，疆理土地，必遺（留出）川澤之分，度水勢(shì)所不及”，強(qiáng)調(diào)在改造河川的同時(shí)必須注意適應(yīng)洪水的自然性情。類似的認(rèn)識(shí)層出不窮，都是在單純運(yùn)用工程措施幾乎走投無(wú)路的情況下的提出的，似乎是無(wú)奈之舉。這是前人治水的非主流認(rèn)識(shí)。
自從工業(yè)化以來(lái)，治河手段迅速提高，對(duì)洪水的調(diào)控能力顯著增長(zhǎng)，曾一度助長(zhǎng)人們戰(zhàn)勝一切洪水“人定勝天”的信心。但是當(dāng)美國(guó)所興建的水庫(kù)庫(kù)容相當(dāng)其多年平均年逕流總量的60％的時(shí)候，水災(zāi)損失卻依舊在不斷增長(zhǎng)。反思之后人們開始認(rèn)識(shí)到“人類必須努力適應(yīng)自然，因?yàn)槿祟愐呀?jīng)認(rèn)識(shí)到，自己不能也不需要控制所有的洪水，但可以采取控制措施，也可通過(guò)調(diào)整自己的行為使損失減少到最低限度”（《美國(guó)防洪減災(zāi)總報(bào)告》，1980年）。如今這一認(rèn)識(shí)又轉(zhuǎn)而成為世界治水的主流派，被各國(guó)普遍接受。當(dāng)然各國(guó)之間自然地理?xiàng)l件不同，社會(huì)狀況也差異較大，在具體實(shí)施方面，又有各不相同的辦法。
怎樣理解治水理念轉(zhuǎn)變的重大意義？我們可以從回顧人類治水歷程中得到啟示。
一、人類治水的三個(gè)階段
人類社會(huì)伊始就離不開自己賴以生存的外界自然。如今，當(dāng)環(huán)境和災(zāi)害成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素的時(shí)候，我們應(yīng)該如何評(píng)價(jià)自然環(huán)境對(duì)社會(huì)的影響，以及人與自然的關(guān)系？讓我們首先回顧人類在不同歷史時(shí)期對(duì)自然界認(rèn)識(shí)的變化以及所采取的相應(yīng)的治水方略。從人與水的關(guān)系角度講，人類治水歷程，大體經(jīng)歷了如下三個(gè)階段：
第一階段是以解決人類生存安全和基本生活需求為主要目標(biāo)的原始水利階段，在原始階段人們?yōu)l水而居，但為躲避洪水的危害，不得不“擇丘陵而處之”，住在洪水一般淹不到的高處。這一時(shí)期人類生產(chǎn)力低下，對(duì)水旱災(zāi)害的控制能力較低，把水旱災(zāi)害看作人力無(wú)法抗拒的天的意志，不得不乞求上蒼的保佑。例如，洪水的發(fā)生有季節(jié)的規(guī)律性，但具體日期又有偶然性，可怕而帶有若干神秘色彩。殷商時(shí)代甲骨卜辭中常有預(yù)測(cè)水災(zāi)的內(nèi)容。著名的夏禹治水和西門豹治水的故事，集中體現(xiàn)了唯心主義的迷信和唯物主義的防治水災(zāi)之間的激烈沖突。相傳商代開國(guó)之初連續(xù)大旱七年，洛水為之枯竭。商湯王命人將自己的頭發(fā)剪光后反綁起來(lái)，作為祭天的犧牲，祈福于天，也就是用自己的身體作為貢品，來(lái)補(bǔ)償工作的過(guò)失。至尊的國(guó)王如此無(wú)奈，可見災(zāi)害對(duì)于國(guó)計(jì)民生影響之大。
洪水是一種自然現(xiàn)象。防洪減災(zāi)是人們發(fā)展水利，制約水害，恰當(dāng)處理人與自然關(guān)系的一種努力。因此，在防洪減災(zāi)中應(yīng)該注意處理好人與自然的關(guān)系。在人類發(fā)展過(guò)程中，人和洪水的關(guān)系也隨之發(fā)展。
在這個(gè)階段里，人與水的關(guān)系以人主動(dòng)適應(yīng)水或自覺地服從自然為主要特征，也可以稱之為人類被動(dòng)適應(yīng)自然的階段其間長(zhǎng)達(dá)幾十萬(wàn)年。
第二階段是以建設(shè)工程來(lái)改造河川，調(diào)蓄洪水，制止洪水為害的傳統(tǒng)治水階段。以中國(guó)的情況而言。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期自然科學(xué)有了很大的進(jìn)步，人們利用和改造自然的能力有所提高，對(duì)治水防災(zāi)也有了新的認(rèn)識(shí)，其中荀子是代表人物之一。荀子旗幟鮮明地反對(duì)迷信天命鬼神，一針見血地揭穿用雩禮祭祀求雨的虛偽，直截了當(dāng)?shù)刂赋觯?ldquo;雩而雨，何也？無(wú)何也，猶不雩而雨也。”也就是說(shuō)，舉行雩禮祭祀而得雨是什么道理？沒什么道理，就像不祭祀也同樣會(huì)下雨一樣。既然求雨無(wú)益，為什么還要行此大禮呢？他解釋說(shuō)，統(tǒng)治者熱衷求雨是將過(guò)失強(qiáng)加給超自然的天神，以欺騙老百姓和掩蓋自己的過(guò)失。他進(jìn)一步從理論上闡述人與自然的相互關(guān)系。在著名的《天論》中，他說(shuō)，天上的日月星辰、風(fēng)雨雷電，和地上的江河萬(wàn)物都是客觀的存在，不以人的意志為轉(zhuǎn)移；人們不能禁止它們出現(xiàn)，也不能讓它們按人的意愿消失。最后，荀子歸納出“制天命而用之”的著名唯物主義命題。主張發(fā)揮人的主觀努力去控制和利用自然。在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力水平較低、人們普遍對(duì)大自然懷有敬畏之情的時(shí)候，荀子的認(rèn)識(shí)是難能可貴的。這一時(shí)期堤防成為防洪的主要技術(shù)手段，人類和洪水的關(guān)系進(jìn)了一步，可以“水來(lái)土掩”，限制水的泛濫。
但是，在人們控制洪水手段提高以后，新的問題又產(chǎn)生了。例如，黃河下游在戰(zhàn)國(guó)年間修成了兩岸連貫的防洪大堤，改善了黃河泛濫橫流的局面。但只經(jīng)過(guò)了一二百年，黃河兩岸堤防因圍墾逐步縮窄，河床又顯著淤積抬升，自漢武帝開始，黃河重又頻繁決溢，成為朝野關(guān)心的國(guó)家大事。大臣們陸續(xù)提出許多治黃方案，大約在公元前6年，賈讓提出了著名的治河三策。這是流傳下來(lái)的最早的黃河防洪減災(zāi)的規(guī)劃方案，并以其停止人類侵奪必要的滯蓄洪水的空間以減輕水災(zāi)的主張獨(dú)樹一幟，對(duì)后世有重要影響。
賈讓治河三策中開篇的第一句話是“古者立國(guó)居民，疆理土地，必遺川澤之分，度水勢(shì)所不及……”意思是治河必須適合洪水的客觀規(guī)律，留足泄洪斷面。人們的生產(chǎn)和生活也應(yīng)避讓洪水，在滿足泄洪以外的地方（“度水勢(shì)所不及”）去進(jìn)行，而不能過(guò)分地侵占河灘，壓迫洪水。“必遺川澤之分，度水勢(shì)所不及”，是他從黃河治理的歷史經(jīng)驗(yàn)中得出的結(jié)論。近代發(fā)明了混凝土，人們可以修建高壩大庫(kù)滯蓄洪水，調(diào)節(jié)河流天然徑流。在自然面前，人們又取得了多一些的主動(dòng)。但是，有了許多新手段、新技術(shù)以后，人們是否就可以對(duì)洪水戰(zhàn)而勝之，達(dá)到自由的境界呢？這曾經(jīng)是一段時(shí)間的理想。但不曾想到澇洪問題是如此復(fù)雜，一個(gè)時(shí)期萌生的“人定勝天”的理想，卻未能如愿以償。這一階段是以改造自然的能力提高和無(wú)度地向自然索取為主要特征；
第三階段，以“人與自然相和諧”為主要特征的現(xiàn)代治水階段。當(dāng)主要依靠工程技術(shù)措施治水出現(xiàn)困境時(shí)，迫使人們轉(zhuǎn)換思路，開始思考其中的原因和解決途徑。在美國(guó)，1928年首先由社會(huì)學(xué)家提出社會(huì)發(fā)展存在導(dǎo)致災(zāi)害增長(zhǎng)的因素，進(jìn)而在工程界人們重又認(rèn)識(shí)到，人類與水的關(guān)系應(yīng)該是既要改造和利用，又要主動(dòng)適應(yīng)和保護(hù)，由自然的主人，轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀坏呐笥押捅Ｗo(hù)者。這一過(guò)程開始于上個(gè)世紀(jì)下半葉。
“相和諧”不是主張一味向洪水退讓，而是強(qiáng)調(diào)科學(xué)地規(guī)劃國(guó)土開發(fā)。例如，加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改進(jìn)種植制度等，使之與洪水規(guī)律相適應(yīng)。講和諧也不是降低工程技術(shù)措施的作用，而是更有利于保持和發(fā)揮治水工程的功能。由此可見，“人與自然和諧”不是抽象的哲學(xué)概念，而是現(xiàn)實(shí)的可持續(xù)發(fā)展之路。
從六七十年代開始，美國(guó)率先實(shí)行工程與非工程相結(jié)合的減災(zāi)途徑，并逐步為各國(guó)所接受。這一新的理念的核心就是將一味追求戰(zhàn)勝洪水，與自然抗衡，轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂婆c適應(yīng)相結(jié)合，主張由社會(huì)承擔(dān)適度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，從而由單純依靠工程技術(shù)防洪，轉(zhuǎn)變?yōu)樽匀慌c社會(huì)綜合措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)。首先由我們?cè)?991年提出的“災(zāi)害雙重屬性”的科學(xué)概念是其中的重要建樹。這一轉(zhuǎn)變還突出地表明，新階段的治水方略將實(shí)現(xiàn)由戰(zhàn)勝洪水到設(shè)法減輕水災(zāi)損失的目的性的轉(zhuǎn)移。
二、傳統(tǒng)治水方略存在的問題
為了更深切地了解由征服自然到改造與適應(yīng)自然相結(jié)合防洪觀念轉(zhuǎn)變的合理性與客觀必然性，有必要對(duì)傳統(tǒng)治水觀的得失做進(jìn)一步分析。
我國(guó)的水災(zāi)在傳說(shuō)時(shí)代已經(jīng)出現(xiàn)�！妒酚洝氛f(shuō)，帝堯時(shí)代有一次大洪水鋪天蓋地而來(lái)，滌蕩于平原之上，造成全國(guó)性大災(zāi)難，引發(fā)出大禹治水的故事和導(dǎo)致第一個(gè)奴隸制國(guó)家夏王朝的誕生。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口繁衍，人們逐步向河流下游平原開辟生存空間，防洪問題因而日漸突出，堤防建設(shè)成為人們與洪水斗爭(zhēng)的主要手段。那時(shí)為了有效地組織防洪，在中央政府中設(shè)置了主管官吏，訂立了有關(guān)法規(guī)。到了上個(gè)世紀(jì)，生產(chǎn)力進(jìn)步使得人們有條件興建高壩大庫(kù)滯蓄洪水，“與水爭(zhēng)地”有了更強(qiáng)大的手段。反思幾千年來(lái)人們正是走著一條在改造自然環(huán)境下的社會(huì)發(fā)展之路，這是人與洪水關(guān)系的主流。但是，這種改造的結(jié)果是什么呢？一方面開辟了大片的生存發(fā)展空間；另一方面水災(zāi)不斷，并且愈演愈烈。那么反思以往，今后是依舊與洪水這樣斗爭(zhēng)下去呢？還是轉(zhuǎn)變理念，另辟蹊徑？當(dāng)然反思并不只是懺悔，而是尋求新的覺悟。冷靜判斷防洪形勢(shì)，我們認(rèn)識(shí)到：
（一）、興建防洪工程控制洪水災(zāi)害是必要的，同時(shí)又是有一定限度的。
1.興建防洪工程必須資金和科技投入，因此，防洪能力建設(shè)直接和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技水平相關(guān)。此其一；其二，減災(zāi)效益并不是和減災(zāi)投入呈線性關(guān)系，不是減災(zāi)投入越多，效益越大。而是投入達(dá)到一定水平，同等的減災(zāi)投入所帶來(lái)的效益就會(huì)下降，，甚至于工程能力提高到一定階段，就有可能入不敷出，存在一個(gè)邊際成本的界線。因此必須尋求調(diào)整社會(huì)發(fā)展以適應(yīng)洪水的新辦法，謀求改造與適應(yīng)相結(jié)合的綜合防洪減災(zāi)措施，以減少投入而增加產(chǎn)出。
2.防洪工程像任何事物一樣，都有正反兩個(gè)方面。例如堤防可以攔擋洪水，但大水期間水位高于兩岸，堤防出險(xiǎn)的威脅更大。同時(shí)，對(duì)于像黃河下游那樣的強(qiáng)烈堆積性河流，水位過(guò)高，河水側(cè)滲補(bǔ)給地下水，造成兩岸土壤鹽漬化。水庫(kù)調(diào)蓄洪水的能力巨大，但一旦出險(xiǎn)損失則十分慘重。過(guò)量抽取地下水，形成大面積地下水漏斗。
3.由于自然環(huán)境的變遷，防洪工程能力將隨之下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)大型水庫(kù)共計(jì)350多座，總庫(kù)容3200多億m3，到1987年已淤積177億m3，占總庫(kù)容5.5％。海河流域諸河的行洪能力，主要由于淤積影響，已分別減少35-60％�？偟膩�(lái)看，由于水庫(kù)和河床淤積以及人為設(shè)障，我國(guó)現(xiàn)有河道、水庫(kù)和天然湖泊的泄洪調(diào)洪能力逐漸下降，每年防洪建設(shè)所提高的防洪能力甚至不能補(bǔ)償已有防洪能力的衰減。
（二）、從社會(huì)條件看，我國(guó)防洪至少也有兩個(gè)不利特點(diǎn)。
1.人多地少。我國(guó)人均耕地面積不足0.1公頃，只有世界人口平均占有值的1/3。因此，為爭(zhēng)取更多的生存空間。必將與河湖爭(zhēng)地和向?yàn)I海圍墾。已設(shè)置的蓄滯洪區(qū)原本可以大大緩解洪水壓力，但是也在人口重壓下，不合理地進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)，防礙了滯洪區(qū)的正常運(yùn)用；河流和湖泊灘地圍墾更直接加重了防洪的負(fù)擔(dān)。
2.我國(guó)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)大多處于江河洪水位以下，其中只占國(guó)土面積8％的七大江河中下游和濱海河流地區(qū)，有著全國(guó)40％的人口、35％的耕地和60％的工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。一般說(shuō)來(lái)，在同樣洪水淹沒條件下，東部地區(qū)比西部地區(qū)損失要大得多，構(gòu)成了我國(guó)防洪在地理分布上的重點(diǎn)。當(dāng)然，山區(qū)中小河流洪水災(zāi)害損失也日漸增大，尤其對(duì)于人身安全的威脅更為顯著。
影響洪水災(zāi)害增長(zhǎng)的因素還有其它一些。問題還在于，經(jīng)濟(jì)和人口不斷增長(zhǎng)，社會(huì)的進(jìn)步對(duì)防洪也不斷提出更高的要求，因此，防洪減災(zāi)的任務(wù)不可能一勞永逸，而且負(fù)擔(dān)還會(huì)增加，這是我們面臨的客觀現(xiàn)實(shí)。
例如，當(dāng)談到1998年洪水對(duì)荊江大堤和長(zhǎng)江中下游的嚴(yán)重威脅時(shí)，人們指出，如果三峽工程建成，將大大緩解長(zhǎng)江防洪的壓力。三峽工程建成后，有防洪庫(kù)容221.5億m3，在保證中游最危險(xiǎn)的荊江大堤安全前提下，在遭遇百年一遇洪水時(shí)，可不啟用荊江分洪區(qū)，沙市水位不超過(guò)44.5m；在出現(xiàn)千年一遇洪水時(shí)，啟用荊江分洪區(qū)，沙市水位不超過(guò)45.0m�？梢娙龒{工程確是長(zhǎng)江防洪體系中的關(guān)鍵措施。但是，如果因此就把三峽工程視為長(zhǎng)江中下游防洪的法寶，以致忽視社會(huì)性減災(zāi)措施建設(shè)則是有害的。怎樣客觀看待三峽工程防洪作用呢？
歷史地看：三峽工程論證時(shí)所依據(jù)的是七十年代以前的情況，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了變化。新變化的集中表現(xiàn)是，在相同流量下面水位的顯著提高。也就是說(shuō)，在這二十多年里，受江、湖的自然演變和人為設(shè)施影響，河情和工情都有了較大的變化。即使三峽工程按預(yù)定方案調(diào)度，其防洪最初的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)已有所降低。換言之，三峽工程建成之日，其部分防洪效益已被在此期間的濫砍濫伐、陡坡開荒、圍湖造田等人為因素所部分抵消。
發(fā)展地看：如果目前削弱的防洪能力種種自然和人為因素得不到控制，若干年后，由于三峽工程所提高的長(zhǎng)江防洪標(biāo)準(zhǔn)還將被繼續(xù)蠶食，其關(guān)鍵作用難免逐步減弱。動(dòng)態(tài)研究表明，影響長(zhǎng)江防洪的決定性條件今后還將不斷變化，例如，對(duì)中游調(diào)洪起著關(guān)鍵作用的洞庭湖在近二百年間由于淤積和圍墾，呈現(xiàn)出加速消亡的趨勢(shì)。既便三峽建成初期，下泄清水刷深江道，減少進(jìn)入洞庭湖水量，一段時(shí)間緩解洞庭湖的淤積速度，依然阻止不了這種消亡的趨勢(shì)，而繼續(xù)增加三峽防洪的重負(fù)。因此，認(rèn)為有了三峽工程就握有長(zhǎng)江防洪法寶的樂觀態(tài)度是值得商確的，何談千年以后。
美國(guó)防洪工程建設(shè)比我國(guó)發(fā)達(dá)，其本土（不包括阿拉斯加和夏威夷）河流的年徑流量約1.7萬(wàn)億m3，已建水庫(kù)庫(kù)容達(dá)1萬(wàn)億m3，可控制的年總徑流量達(dá)60％。然而1980年發(fā)表的《美國(guó)防洪減災(zāi)總報(bào)告》仍舊指出：“美國(guó)在此前60年間用于救災(zāi)和防洪的投資達(dá)數(shù)百億元，但洪水災(zāi)害一直是呈上升趨勢(shì)，……表明防洪工程和減災(zāi)措施沒能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)”，并得出要大力加強(qiáng)減災(zāi)社會(huì)化建設(shè)的結(jié)論。我國(guó)大陸流入太平洋水系各河年總徑流量約2.0萬(wàn)億m3，已建水庫(kù)總庫(kù)容為0.45萬(wàn)億m3，可控制年總徑流量的22％。以美國(guó)的工程防洪能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力尚且需要調(diào)整防洪方針，加強(qiáng)減災(zāi)社會(huì)化的努力，何況我國(guó)。從另一個(gè)角度來(lái)看，我國(guó)的人口密度遠(yuǎn)大于美國(guó)，洪泛區(qū)又大多與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)相重疊，防洪減災(zāi)社會(huì)化體系建設(shè)將會(huì)比美國(guó)有更多的困難，當(dāng)然也有更為顯著的效益。
在人類社會(huì)發(fā)展的各個(gè)歷史階段中，始終伴隨著對(duì)水環(huán)境的利用和改造，同時(shí)也在自覺或不自覺地適應(yīng)水的規(guī)律，采取趨利避害的措施。近代以來(lái)，我們可以修建高壩大庫(kù)滯蓄洪水，調(diào)節(jié)徑流，在自然面前，人類取得了進(jìn)一步的主動(dòng)。但隨著人口繁衍和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又產(chǎn)生了新的困難和矛盾。總體來(lái)看，在自然力面前，限于技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件，人們控制洪水的能力是有限的，不可盲目追求戰(zhàn)而勝之。重視災(zāi)害的社會(huì)屬性并采取針對(duì)性的戰(zhàn)略部署和治理措施，把防洪減災(zāi)作為國(guó)土整治的前提條件和重要組成部分，長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合治水總體規(guī)劃，建設(shè)全社會(huì)的防洪減災(zāi)體系，并用立法加以保證，將為有效減災(zāi)開辟新的途徑。
三、社會(huì)化防洪減災(zāi)體系之構(gòu)想
防洪減災(zāi)社會(huì)化體系建設(shè)是保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的需要。所謂防洪減災(zāi)社會(huì)化體系，應(yīng)既要有效地?fù)?dān)當(dāng)起向洪水作斗爭(zhēng)的任務(wù)，也要能夠面對(duì)災(zāi)害的社會(huì)屬性，擔(dān)負(fù)起統(tǒng)一地有權(quán)威地組織全社會(huì)共同防洪減災(zāi)的任務(wù)。
由防洪轉(zhuǎn)變?yōu)榉篮闇p災(zāi)，由對(duì)付自然水的工程措施轉(zhuǎn)而為改造自然和調(diào)節(jié)社會(huì)以適應(yīng)自然，這是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，必將牽涉到自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)相當(dāng)廣泛的范疇。突出表現(xiàn)為防洪領(lǐng)導(dǎo)體制的一體化：需要各有關(guān)部門（國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、建筑、水利等）的配合；需要流域內(nèi)有關(guān)行政區(qū)的協(xié)調(diào)一致和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；需要防洪工程投資分?jǐn)偤头篮楸Ｗo(hù)區(qū)與災(zāi)區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；以及一系列相關(guān)的制度和法規(guī)建設(shè)等，組成了一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。這些措施相對(duì)于工程防洪來(lái)說(shuō)，更多的工作是管理和協(xié)調(diào)公共行為，具有更廣泛的社會(huì)性。
近期防洪減災(zāi)戰(zhàn)略部署可分作針對(duì)自然與社會(huì)兩方面：
（一）提高工程防洪標(biāo)準(zhǔn)
我國(guó)現(xiàn)有工程防洪標(biāo)準(zhǔn)大大低于美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家而高于孟加拉等經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家，與印度標(biāo)準(zhǔn)相近。但我國(guó)洪泛區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)重迭，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展要求現(xiàn)有工程標(biāo)準(zhǔn)必須提高，雖然提高到什么標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)仍需要全面論證，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定已不能等待，90年代以來(lái)幾乎年年緊張的狀況，要求工程能力在二、三十年內(nèi)有顯著的提高。為此建議如下：
1.盡先安排經(jīng)過(guò)論證的重要控制性水庫(kù)建設(shè)和病險(xiǎn)庫(kù)除險(xiǎn)加固，例如嫩江上的尼爾基水庫(kù)等。大中型水庫(kù)對(duì)削減洪峰有不可替代的作用�？梢栽O(shè)想，在今后50年內(nèi)全國(guó)水庫(kù)總庫(kù)容增加到1萬(wàn)億立方米，達(dá)到可調(diào)蓄50％徑流總量的目標(biāo)是需要的。水庫(kù)除調(diào)洪外，還有發(fā)電、灌溉、供水等多種效益，在水庫(kù)上投資可謂一舉多得。
除新建水庫(kù)外，還應(yīng)抓緊病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)。經(jīng)普查我國(guó)大型水庫(kù)中，病險(xiǎn)庫(kù)占1/3，中小型水庫(kù)比例更高。由于病險(xiǎn)，不能充分發(fā)揮防洪作用，本身也存在險(xiǎn)情因素。
2.加固加高現(xiàn)有堤防我國(guó)江河堤防絕大多數(shù)是土堤，是精華地區(qū)的防洪安全屏障，是防洪的重點(diǎn)工程手段。1998年長(zhǎng)江大水考驗(yàn)證明，國(guó)家重點(diǎn)的荊江大堤并未出險(xiǎn)，決口大多是地方圩堤和垸堤。
目前全國(guó)堤防共有24.5萬(wàn)km，其中主要堤防6.1萬(wàn)km，加固經(jīng)費(fèi)開支龐大。日本解決經(jīng)費(fèi)與提高標(biāo)準(zhǔn)之間矛盾的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是：干堤修成寬達(dá)200-300米，堤頂可做公路或其它開發(fā)。堤面土地歸屬修堤者所有，堤面甚至可以過(guò)水，成為防洪安全屏障。
3.蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用和管理全國(guó)防洪規(guī)劃確定100座蓄滯洪區(qū)，頒發(fā)了蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例。但地方從發(fā)展經(jīng)濟(jì)出發(fā)，并未強(qiáng)調(diào)對(duì)蓄滯洪區(qū)的人口和經(jīng)濟(jì)實(shí)施必要的控制，以致有蓄滯洪區(qū)而難以啟用。蓄滯洪區(qū)削減洪峰比臨時(shí)決口的功效成倍增加，損失成倍減少，甚至在發(fā)達(dá)國(guó)家都是必不可少的防洪手段，因此，必須在強(qiáng)化管理和研究適當(dāng)?shù)拈_發(fā)方式方面下功夫。由于我國(guó)的江河洪水變幅較大，因此，蓄滯洪區(qū)在防洪工程系統(tǒng)中有不可替代的作用。以長(zhǎng)江中游為例，即使三峽和金沙江梯級(jí)樞紐建成，仍需要200-300億的蓄滯洪能力。為此，近年應(yīng)選擇其中的重點(diǎn)加以整頓。清理其中重要的工業(yè)企業(yè)，必要時(shí)應(yīng)采取移民措施。
4.防汛搶險(xiǎn)實(shí)用技術(shù)現(xiàn)代化研究‘98洪水顯示出部隊(duì)在搶險(xiǎn)中的重大作用。而對(duì)于一般汛情，地方搶險(xiǎn)突擊隊(duì)的組織和培訓(xùn)是必要的。但是堤防戰(zhàn)線長(zhǎng)，現(xiàn)場(chǎng)交通、電力條件差，普遍應(yīng)用高新技術(shù)設(shè)備困難，‘98搶險(xiǎn)主要還是應(yīng)用傳統(tǒng)技術(shù)。因此，總結(jié)傳統(tǒng)技術(shù)，同時(shí)應(yīng)用現(xiàn)代設(shè)備、材料、工藝加以改進(jìn)和完善是捷徑之一。
5.城市防洪中的雨洪排泄和利用隨著城市人口的聚集和政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位的提高，不透水地面使水災(zāi)損失急劇增加。為改善城市防洪排水條件并結(jié)合水資源利用，應(yīng)將水資源的合理調(diào)配，水災(zāi)害防御與水環(huán)境治理一起納入城市規(guī)劃與管理。將城市綠地高程降至下水道進(jìn)水口以下，對(duì)于排洪和儲(chǔ)蓄地下水有顯著的效果。
6.河道疏浚雖然指望依靠疏浚手段解決大江大河的防洪問題是不現(xiàn)實(shí)的，但在重點(diǎn)河段，例如河口段，河湖交匯地帶等，仍是有效改善防洪條件的技術(shù)手段。疏浚棄土安置曾是困難之一，但與堤防加固和土地整治等措施結(jié)合，有廣闊前景和一舉多得的效果。例如，即使象吳江縣那樣的發(fā)達(dá)地區(qū)，利用疏浚棄土整治廢棄的坑塘、洼地，新造地甚至多于工業(yè)區(qū)開發(fā)用地。上海市疏浚吳淞江的淤泥還用來(lái)制造建筑材料。
以上主要工程措施中，對(duì)于大江大河防洪來(lái)說(shuō)，以堤防、水庫(kù)、蓄滯洪區(qū)三大件為主要手段；對(duì)于下游防汛而言，防汛搶險(xiǎn)技術(shù)和材料設(shè)備十分重要；大城市則有新出現(xiàn)的問題，需要統(tǒng)籌研究解決。工程建設(shè)的關(guān)鍵在于經(jīng)費(fèi)投入力度，同時(shí)管理維護(hù)也必須加強(qiáng)。
抓緊做好以上工程建設(shè)，采用綜合治理措施，有條件用二三十年時(shí)間將我國(guó)大江大河防御20年一遇洪水的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到50-100年一遇水平。從長(zhǎng)治久安考慮，重要地區(qū)的工程防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步提高，但提高幅度和經(jīng)費(fèi)預(yù)算需要縝密地論證。
工程防洪不可或缺。但對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，要完全免除水災(zāi)是不可能的，即使力所能及，也不經(jīng)濟(jì)合理。應(yīng)該在合理性的前提下，采取綜合措施，以最少限度地減少災(zāi)害損失和保障社會(huì)安定為最終目標(biāo)，而不是與洪水較力。
（二）調(diào)整社會(huì)以適應(yīng)自然的減災(zāi)措施
這是針對(duì)洪水災(zāi)害社會(huì)屬性的減災(zāi)對(duì)策，是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。
1.加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)發(fā)展與增長(zhǎng)不能以透支生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。加強(qiáng)水土保持和植樹造林不單是防洪的需要，也是增加可利用水資源的有效途徑，是改善中國(guó)大陸生態(tài)環(huán)境的必由之路，是實(shí)現(xiàn)東、中、西經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略布局的基本保障。
50年代至今，長(zhǎng)江流域坡耕地已增加50％，總面積達(dá)1.2億畝。有的地方60度的丘陵也被開墾種植。陡坡開荒是水土流失的主要原因，長(zhǎng)江中下游泥沙中的60％來(lái)自中游坡地。
河北圍場(chǎng)縣經(jīng)驗(yàn)值得重視，該縣曾“山上種到山尖尖，山下種到水邊邊”，一場(chǎng)大雨，從山上到山下新墾農(nóng)田大部被毀。該縣吸取教訓(xùn)，近10年實(shí)行退耕還林，森林覆蓋率已達(dá)42％。耕地少了，糧食反而增產(chǎn)了。
營(yíng)造森林和加強(qiáng)水土保持并不能取代防洪工程建設(shè)。日本國(guó)土森林復(fù)蓋率已達(dá)70％，仍在不斷提高工程防洪能力可以為證。
基本建設(shè)棄土，例如開發(fā)礦山，修建公路、鐵路剝落大量土石，也是水土流失的重要來(lái)源，必須依法加以約束。就地處理基建棄土比起讓它淤積損壞水利工程，然后再興建工程以彌補(bǔ)防洪能力的損失要合算得多。
2.預(yù)留洪水的容身之地，退田還湖，濕地保護(hù)。實(shí)施的關(guān)鍵在于居民的妥善安置，因此必須科學(xué)地論證，細(xì)致地安排。適度退田應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)，例如：以農(nóng)田豐歉為準(zhǔn)，近10年中有一半以上年份遭災(zāi)者還湖；以綜合效益為準(zhǔn)；以是否妨礙行洪為準(zhǔn)；以湖泊淤積趨勢(shì)為準(zhǔn)等。但最重要的問題是，地方政府必須以全局利益為重，局部利益服從全局利益。
3.加強(qiáng)國(guó)土開發(fā)規(guī)劃，例如：新辟經(jīng)濟(jì)區(qū)必須盡量避開低洼易澇地區(qū)。1991年太湖流域大水中，被淹的2萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本都在已往容水的低洼地里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受災(zāi)甚至先于農(nóng)田受災(zāi)。1996年海河大水，位于滯洪區(qū)東淀內(nèi)的天然氣站淹沒2米多深，影響向北京供氣；京廣鐵路穿越揚(yáng)州地區(qū)的滁河蓄滯洪區(qū)，其路基低于蓄洪高程，防礙了蓄滯洪運(yùn)用。類似的問題不勝枚舉。國(guó)土開發(fā)不去注意適合防洪需要而成為水災(zāi)損失增長(zhǎng)的主要原因，這一點(diǎn)已成為各國(guó)共識(shí)。印度的國(guó)家防洪規(guī)劃報(bào)告指出：“過(guò)度侵占洪泛平原正是這些年來(lái)災(zāi)害損失呈現(xiàn)出遞增趨勢(shì)的原因所在”。美國(guó)''''93大水之后，防洪策略的重點(diǎn)是將洪泛平原上易損資產(chǎn)向外遷移。今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)必須與防洪保障和減輕水災(zāi)損失規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
行蓄洪區(qū)的開發(fā)與防洪利用之間的矛盾就更加突出。分滯洪措施是歷史防洪經(jīng)驗(yàn)的合理繼承，是在大洪水情況下采取的犧牲局部保護(hù)全局的不得已的辦法，是兩害相權(quán)取其輕的辦法。從長(zhǎng)江來(lái)說(shuō)，即使三峽工程建成，分蓄洪區(qū)仍必須保留并適當(dāng)運(yùn)用。但以目前情況看，分蓄洪區(qū)的盲目發(fā)展，已使運(yùn)用成為難題。以荊江分洪區(qū)而言，1954年時(shí)分洪區(qū)內(nèi)共有人口17萬(wàn)，分洪時(shí)只需搬遷1萬(wàn)人即可。而時(shí)至今日分洪區(qū)內(nèi)人口增至51萬(wàn)，分洪時(shí)需遷移人口30萬(wàn)。即使是訓(xùn)練有素的軍隊(duì)，要迅速撤離也是很困難的。因此，必須相應(yīng)制訂有關(guān)法規(guī)，統(tǒng)籌解決發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾�？梢姡�在制訂國(guó)土開發(fā)規(guī)劃時(shí)，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也同時(shí)必須遵循自然規(guī)律。
4.加強(qiáng)法制建設(shè)以規(guī)范全社會(huì)共同承擔(dān)防洪義務(wù)。由于洪水災(zāi)害影響巨大，牽涉不同地區(qū)的安全和利益，有些防礙和削弱防洪運(yùn)用的因素是水利建設(shè)本身所無(wú)法解決的，需要部門之間的配合，地區(qū)間的協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境之間的相互適應(yīng)。因此尤其需要以法來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方權(quán)益和維護(hù)整體利益。在減災(zāi)社會(huì)化的推行中，需要依法辦事。
在水利經(jīng)費(fèi)投入上也要相應(yīng)立法。事實(shí)證明，我國(guó)所面臨的防洪形勢(shì)，比起美、日等國(guó)都更為嚴(yán)峻，而防洪減災(zāi)又是一項(xiàng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)效益和巨大潛在經(jīng)濟(jì)效益的公益事業(yè)，必須未雨綢繆，不可臨渴掘井。因此，需要按部就班、持之以恒地逐步推進(jìn)，并在經(jīng)費(fèi)投入上給予立法保障。防洪經(jīng)費(fèi)雖然數(shù)額巨大，但是減少損失就等于增產(chǎn)，巨大的防洪效益足以彌補(bǔ)其投入，投入產(chǎn)出比有的甚至高達(dá)1：10。
5.完善體制建設(shè)
我國(guó)防洪減災(zāi)事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)，既有自然條件的惡劣，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與洪水威脅嚴(yán)重地區(qū)相重疊的不利形勢(shì)，也有社會(huì)行為和體制建設(shè)的缺陷帶來(lái)的障礙。而一個(gè)流域內(nèi)的水土資源是密切聯(lián)系的，防洪、除澇、供水、污水處理以及更廣泛的環(huán)境建設(shè)，都是以流域?yàn)閱卧�的。這一觀念已在世界范圍里得到廣泛認(rèn)可。防洪減災(zāi)事業(yè)是涉及面廣泛的一項(xiàng)公益事業(yè)，涉及地區(qū)廣，部門多，利害關(guān)系復(fù)雜，因此，需要密切協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃和高度權(quán)威。目前國(guó)務(wù)院水行政主管部門主要負(fù)責(zé)流域的技術(shù)性水利規(guī)劃以及水利工程的建設(shè)和管理。然而，就防洪而言，直接影響防洪效能的卻并不只是工程規(guī)模的大小和系統(tǒng)配套，部門之間的不協(xié)調(diào)、地區(qū)之間的不配合，以致經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和防洪建設(shè)之間的矛盾等等，都對(duì)防洪效能有著直接的重大的影響。又由于流域范圍往往跨越相鄰省市，上下游和左右岸對(duì)防洪安排普遍存在矛盾。因此，江河防洪必須取得地區(qū)間和部門間的通力合作方能奏效。1998年頒行的《中華人民共和國(guó)防洪法》第9條規(guī)定：“防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從所在流域、區(qū)域的綜合規(guī)劃……”。當(dāng)年我們就著文指出“應(yīng)當(dāng)服從”的規(guī)定和其它兩處提法不妥。2002年10月1日頒行的《中華人民共和國(guó)水法》第15條，吸納了這些見解，將“應(yīng)當(dāng)服從”改作“相協(xié)調(diào)”。
問題不在于如何措詞，由服從到協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)在于：“應(yīng)當(dāng)服從”所表達(dá)的是，興建工程約束洪水服從人類發(fā)展需要，就可以解決防洪問題的傳統(tǒng)治水理念。然而，如果社會(huì)綜合發(fā)展規(guī)劃不理會(huì)洪水災(zāi)害的社會(huì)屬性，完全按照發(fā)展的需求來(lái)進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃，其結(jié)局是大家都看到的，隨著工程能力的提高，災(zāi)害隨之顯著增長(zhǎng)。而“相協(xié)調(diào)”表達(dá)是：固然社會(huì)發(fā)展理所當(dāng)然地要對(duì)防洪保障提出自己的需求，同時(shí)，社會(huì)發(fā)展本身也必需顧及到為洪水留有必要的空間。注意到經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、土地配置、環(huán)境建設(shè)要與防洪規(guī)劃相協(xié)調(diào)，以保留適當(dāng)承受洪水的能力，從而達(dá)到以最小的代價(jià)換取最大防洪效益的減災(zāi)目標(biāo)。當(dāng)然，由“防洪”到“防洪減災(zāi)”，由“應(yīng)當(dāng)服從”到“相協(xié)調(diào)”的落實(shí)還要做許多工作，其中包括防洪減災(zāi)綜合體制的建設(shè)等。
6.改進(jìn)科學(xué)決策
歷史表明，治水方略的得失與資金投入和科學(xué)技術(shù)水平有關(guān)。而決策的科學(xué)化對(duì)治水成敗更有廣泛的直接的影響，因此需要進(jìn)行方針、政策和法規(guī)方面系統(tǒng)的宏觀研究。事實(shí)上，作為科學(xué)決策基礎(chǔ)的宏觀方針政策研究在我國(guó)尚未得到應(yīng)有的重視。近幾十年的治水歷程顯示，造成后果最嚴(yán)重的失誤不是技術(shù)的失誤，而是決策的失誤。可見，科學(xué)治水的首要任務(wù)是治水決策的科學(xué)化。而保證決策科學(xué)化的基礎(chǔ)是系統(tǒng)宏觀的政策研究。1998年洪水所揭示的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾與沖突，雄辯地證明了加強(qiáng)宏觀科學(xué)研究、完善防洪減災(zāi)方針的重要性。
為保證決策的科學(xué)性，不宜只對(duì)一個(gè)方案進(jìn)行合理性論證，而應(yīng)在兩個(gè)或兩個(gè)以上方案中進(jìn)行論證和優(yōu)選。在進(jìn)行可行性論證的同時(shí)，對(duì)于關(guān)系重大的項(xiàng)目還應(yīng)進(jìn)行不可行性論證，它將進(jìn)一步彌補(bǔ)單純風(fēng)險(xiǎn)研究之不足。可見，實(shí)現(xiàn)治水方略科學(xué)化并不完全是科學(xué)技術(shù)體系本身所能解決的，而必須藉助于決策的民主化。
在宏觀研究中需要借鑒歷史的和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，更要注意到我國(guó)治水的特殊性。我國(guó)目前面臨的防洪減災(zāi)的問題雖然和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家五六十年代的情況有許多相同之處，但減災(zāi)措施的選擇卻與國(guó)家的災(zāi)害環(huán)境、財(cái)力基礎(chǔ)以及社會(huì)制度等國(guó)情有關(guān)，不可以簡(jiǎn)單照搬歷史經(jīng)驗(yàn)和其它國(guó)家的模式。在這方面我們也有自己的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如，我們引進(jìn)防洪非工程措施觀念已有十多年的歷史，但我們所吸收的多只限于針對(duì)洪水的技術(shù)措施（如建立水文自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、防洪預(yù)警和決策支持系統(tǒng)等），而對(duì)非工程措施最本質(zhì)的問題，即調(diào)整社會(huì)發(fā)展以適應(yīng)洪水方面則相當(dāng)缺乏。又如80年代中期，我們?cè)�仿照�?guó)外經(jīng)驗(yàn)，在淮河中游蓄滯洪區(qū)試行洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，也由于缺乏對(duì)國(guó)情特點(diǎn)的研究，結(jié)果無(wú)功而返。因此，必須針對(duì)我們自己的國(guó)情，開展宏觀的綜合的基礎(chǔ)研究。事實(shí)上，''''98洪水之后，中共中央、國(guó)務(wù)院提出的“關(guān)于災(zāi)后重建、整治江湖、興修水利的若干意見” 以及修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》中關(guān)于水與環(huán)境、禁止圍湖圍河、強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)職能等條款，都有選擇地采納了90年代以來(lái)，在國(guó)際減災(zāi)十年活動(dòng)中中國(guó)學(xué)者作出的有關(guān)防洪減災(zāi)宏觀研究的成果，表現(xiàn)出這些研究所取得的社會(huì)效益。
防洪減災(zāi)的戰(zhàn)略研究事關(guān)總體部署，它應(yīng)該超前于行為實(shí)施。同時(shí)，由于防洪減災(zāi)問題十分復(fù)雜，是包羅多個(gè)自然科學(xué)學(xué)科和社會(huì)科學(xué)學(xué)科在內(nèi)的總和性研究，涉及有關(guān)行政區(qū)域和相關(guān)業(yè)務(wù)部門的總體安排，需要政府主管部門的直接領(lǐng)導(dǎo)。