在送走２０世紀(jì)的時(shí)候，在世界范圍里，人們紛紛從政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面回顧所走過(guò)的百年歷程和探索新世紀(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略。其中“可持續(xù)發(fā)展”理念已成為共識(shí)。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，通常受到重視的是人口、資源、環(huán)境等問(wèn)題。然而減少災(zāi)害損失的努力也是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要方面，尤其是水旱災(zāi)害，對(duì)人類的威脅最大，損害也最為嚴(yán)重。追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減少災(zāi)害損失是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，因?yàn)闇p負(fù)就等于加正。這是一條樸素的真理。何況減災(zāi)投入并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的負(fù)負(fù)得正的關(guān)系。根據(jù)專家們的統(tǒng)計(jì)，１倍的減災(zāi)投入，可以獲得２～５倍的經(jīng)濟(jì)效益。
一、當(dāng)前洪水多發(fā)國(guó)家面臨的主要防洪問(wèn)題
人類為了創(chuàng)造更適于自身生存和發(fā)展的環(huán)境，需要對(duì)不利的自然條件進(jìn)行改造，自從人類社會(huì)誕生以來(lái)，伴隨著自身的發(fā)展就從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)對(duì)洪水等災(zāi)害因素的斗爭(zhēng)。防洪工程建設(shè)是制約水災(zāi)必要的手段。新中國(guó)成立４０多年來(lái)所興建的水利工程，在１９９１年和１９９８年的江淮抗洪斗爭(zhēng)中發(fā)揮的巨大作用就是證明�？梢�，我們應(yīng)該制定一個(gè)適合我國(guó)自然條件和社會(huì)需求的合理的防洪標(biāo)準(zhǔn)，加速興建一批保護(hù)重要地區(qū)的骨干防洪工程。但是，人類改造自然環(huán)境的種種努力并不總是有利于減輕洪水災(zāi)害，在許多方面存在相反的情況。這要求我們進(jìn)一步思考，防洪減災(zāi)怎樣保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)土開發(fā)應(yīng)如何與防洪減災(zāi)需要相協(xié)調(diào)。
在防洪中存在這樣一種矛盾現(xiàn)象，首先，經(jīng)過(guò)幾十年的努力，一方面控制洪水的工程能力大幅度提高，另一方面災(zāi)害損失顯著增長(zhǎng)。如何理解這個(gè)表面矛盾著的現(xiàn)象？其次，從氣象、水文等自然條件來(lái)看，雖然洪水的年際變化較大，但從一個(gè)時(shí)段來(lái)看，各條江河的自然態(tài)洪水都有相對(duì)穩(wěn)定的量級(jí)和發(fā)生概率。然而，近代以來(lái)各主要洪水國(guó)家的水災(zāi)無(wú)不幾倍、幾十倍地增長(zhǎng)。因此，將近幾十年和前幾十年相比較，洪水量級(jí)相差不多，水災(zāi)頻率持續(xù)增長(zhǎng)，水災(zāi)損失甚至于大幅度增加�？梢娝疄�(zāi)損失增加的主要原因，不是自然條件的改變，而是社會(huì)條件的變遷。
歷史資料表明，近代水災(zāi)損失增長(zhǎng)的主要原因不是洪水本身，而是社會(huì)環(huán)境的變遷和人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞。像濫伐森林和陡坡開荒引起流域性的水土流失；開礦和修路的棄土造成水庫(kù)和河湖的淤積；在洪水高風(fēng)險(xiǎn)和低洼地興建城鎮(zhèn)和大型工業(yè)企業(yè)；圍湖墾殖降低了洪水的調(diào)蓄能力；圍墾河灘地和在其中建廠，縮窄河道行洪斷面；城市迅速擴(kuò)展，不透水地面增加，使泄洪通道減少，改變了原有的產(chǎn)匯流條件；蓄滯洪區(qū)不適當(dāng)發(fā)展，啟用的賠償制度不完善，導(dǎo)致啟用困難等等。
由此可見，發(fā)生洪水災(zāi)害不能完全諉過(guò)于大自然，也要檢討人類自身活動(dòng)是否存在促使災(zāi)害增長(zhǎng)的因素。洪水雖然尚不能完全控制，但其災(zāi)害可以減輕。減輕災(zāi)害的努力，不僅限于控制自然態(tài)洪水，還應(yīng)規(guī)范社會(huì)發(fā)展以適應(yīng)自然規(guī)律。也就是說(shuō)，應(yīng)該在繼續(xù)加強(qiáng)工程建設(shè)的同時(shí)努力尋求調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)洪泛區(qū)土地管理，制定超標(biāo)準(zhǔn)洪水時(shí)的減災(zāi)和救災(zāi)預(yù)案，設(shè)立防洪保險(xiǎn)等。在社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)合理的前提下，最大限度地減輕洪水災(zāi)害損失，以維護(hù)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)。其中工程性防洪措施是改造自然，非工程性減災(zāi)措施是適應(yīng)自然，兩者是同一目的，兩種手段。
我國(guó)引進(jìn)非工程措施概念已有近２０年的歷史，并在一些方面實(shí)行和取得成效。但我們直接吸收和應(yīng)用的大多只限于針對(duì)自然態(tài)洪水的技術(shù)性措施，例如洪水預(yù)報(bào)、防洪決策支持系統(tǒng)等。而對(duì)非工程防洪措施最本質(zhì)的方面，即調(diào)整社會(huì)發(fā)展以適應(yīng)洪水，則相當(dāng)缺乏。這是防洪減災(zāi)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)所在，也是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。
二、綠色ＧＤＰ與可持續(xù)發(fā)展
一些人將“發(fā)展是硬道理”理解為“ＧＤＰ增長(zhǎng)是硬道理”，而并未計(jì)入為使ＧＤＰ增長(zhǎng)所付出的環(huán)境和資源代價(jià)。為了修正這一缺陷，世界銀行已經(jīng)從１９９７年開始采用“綠色ＧＤＰ國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系”，重新核算各國(guó)扣除自然資源（包括環(huán)境）損失之后的真實(shí)國(guó)民財(cái)富。我國(guó)有些學(xué)者研究表明，以１９９５年而言，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的３．７％是以犧牲自然（環(huán)境和生態(tài)）為代價(jià)取得的（據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)）。為此，引入可持續(xù)發(fā)展觀念的同時(shí)，提出綠色ＧＤＰ概念，即扣除環(huán)境和資源成本所取得的增長(zhǎng)。綠色ＧＤＰ的概念同樣適用于防洪減災(zāi)領(lǐng)域，即開發(fā)山林、圍湖造田所取得的生產(chǎn)增長(zhǎng)，是以所付出的環(huán)境破壞（其中包括對(duì)防洪能力的削減和水土流失的加劇）為代價(jià)的，許多時(shí)候所得少于所失。水利工程建設(shè)也可能有類似的情形，例如水庫(kù)垮壩導(dǎo)致下游城鎮(zhèn)的毀滅；盲目超量開采地下水引發(fā)地面下沉，海水入侵；水庫(kù)蓄水和灌區(qū)粗放灌溉導(dǎo)致下游生態(tài)環(huán)境的破壞等，都將成為妨礙資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)的重要因素�？梢姡�發(fā)展是硬道理是有條件的，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)雙贏才是可持續(xù)發(fā)展的硬道理。
人類社會(huì)發(fā)展必須依托外界自然條件�？v觀人類從漁牧狩獵，到農(nóng)業(yè)社會(huì)，再到工業(yè)社會(huì)，在人與自然的觀念上表現(xiàn)為由自然崇拜，到改造自然，再到人定勝天的進(jìn)步。但當(dāng)社會(huì)化生產(chǎn)大大提高，人類在提高改造自然能力的同時(shí)，在許多方面也進(jìn)一步激化了人與自然的矛盾，并導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡化，從而反過(guò)來(lái)威脅著社會(huì)的進(jìn)步。因此，為著調(diào)整人與自然關(guān)系，緩解和協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾，那么，人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題就是不可逾越而必須冷靜面對(duì)的實(shí)際。具體到防洪減災(zāi)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，就是要在改造自然的同時(shí)，尋求與自然規(guī)律的協(xié)調(diào)適應(yīng)，以謀求最大限度地減輕洪水災(zāi)害，同時(shí)改善人們賴以生存和發(fā)展的水環(huán)境�？傊�，可持續(xù)發(fā)展觀作為新的科學(xué)思維和價(jià)值取向，代表著人類未來(lái)理性發(fā)展的方向�？沙掷m(xù)發(fā)展只有著眼于人與自然相統(tǒng)一才能實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)前水災(zāi)的急劇增加，突出表現(xiàn)了人與自然的沖突。
人類具備改造自然和適應(yīng)自然的能力，在不同的社會(huì)發(fā)展階段和不同生產(chǎn)力發(fā)展水平下面，人們對(duì)外界自然的干擾和對(duì)環(huán)境的影響有重大差異。工業(yè)時(shí)代人類改造自然能力極大提高，促使矛盾激化。例如，位于哈薩克和烏茲別克共和國(guó)境內(nèi)的世界第四大湖泊咸海的生態(tài)災(zāi)難就是典型的例子。由于截?cái)嗔讼毯Ｉ嫌蝸?lái)水，得到的是７３０萬(wàn)ｈｍ２水澆地（約合１億畝），但卻使咸海面積減少了５５％，貯水量下降６０％。涸露的湖底成為沙塵和鹽塵的源生地，被認(rèn)為是除切爾諾貝利核電站之外地球上最大的人為生態(tài)災(zāi)難。又例如海河流域由于單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而掠奪性的開發(fā)水資源，導(dǎo)致流域內(nèi)“有河皆干、有水皆污”的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。
三、防洪減災(zāi)應(yīng)注重與自然和諧
社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，其本質(zhì)是處理好人與自然的關(guān)系，使人類社會(huì)發(fā)展獲得良好的自然環(huán)境支持。但在發(fā)展中也暴露出一些問(wèn)題，例如短期利益削弱長(zhǎng)期發(fā)展，局部利益妨礙全局發(fā)展，對(duì)資源無(wú)節(jié)制的掠奪和浪費(fèi)，國(guó)土無(wú)計(jì)劃地開發(fā)導(dǎo)致環(huán)境的退化等，都表現(xiàn)為人與自然的矛盾。在災(zāi)害事件中的表現(xiàn)尤為顯著，低于防洪保障率的洪水致災(zāi)，有許多情況是人為不合理開發(fā)所引發(fā)，由于單方面的利益追求所引發(fā)，或是由于增加了一些人為因素而使災(zāi)害后果顯著擴(kuò)大。例如過(guò)度采伐森林放大了洪峰流量，無(wú)節(jié)制的圍田抬高了江河水位。因此，要取得災(zāi)害損失減少，除了應(yīng)修建防洪工程來(lái)抑制洪水泛濫之外，還要調(diào)整社會(huì)行為，適當(dāng)抑制發(fā)展的欲望，使可持續(xù)發(fā)展成為可能，并由此獲得減災(zāi)成效的提高。
洪災(zāi)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增長(zhǎng)的事實(shí)啟發(fā)我們進(jìn)一步考慮，如何合理科學(xué)地安排國(guó)土開發(fā)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局以適應(yīng)洪水規(guī)律，減輕水災(zāi)損失。水環(huán)境狀況是決定產(chǎn)業(yè)合理布局的重要自然條件之一，這一點(diǎn)目前尚未得到應(yīng)有的重視。一些地方和部門缺乏防洪觀念，盲目采伐森林；將產(chǎn)業(yè)和居民區(qū)布置在低洼地、河灘地而未加設(shè)防；一些重要的工業(yè)企業(yè)甚至被安置在對(duì)于防洪是必不可少的蓄滯洪區(qū)中，而不考慮安置洪水必需的場(chǎng)所及其運(yùn)行規(guī)律。在這種情況下，即使設(shè)防，也將付出很大的代價(jià)并帶來(lái)防洪能力的衰減。為了減輕洪水災(zāi)害，在調(diào)整社會(huì)機(jī)制以適應(yīng)自然方面，尚有許多工作有待落實(shí)。
１９９８年長(zhǎng)江、松花江大水使我們蒙受了２５００多億元的經(jīng)濟(jì)損失，但也因此催醒了我們保護(hù)生態(tài)環(huán)境以防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)。災(zāi)后國(guó)務(wù)院提出治水新思路，其中寫道：“封山育林、退耕還林、退田還湖、移民建鎮(zhèn)”。所體現(xiàn)出的精神實(shí)質(zhì)是抑制不合理的國(guó)土開發(fā)，適度恢復(fù)被掠奪的自然水體和森林植被，為彌補(bǔ)過(guò)度開發(fā)土地資源造成的對(duì)防洪的重大損害，而給予自然以補(bǔ)償。在經(jīng)受一次次的報(bào)復(fù)以后，我們終于覺悟到要與自然為友。當(dāng)然，觀念的轉(zhuǎn)變還要落實(shí)到全社會(huì)環(huán)境意識(shí)的轉(zhuǎn)變上、落實(shí)到經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)，以及防洪減災(zāi)的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體政策上。
四、人與自然和諧的核心問(wèn)題是處理好人與人之間的關(guān)系
為著追求可持續(xù)發(fā)展，除了要處理好人與自然關(guān)系之外，人與人之間的關(guān)系更有著直接的影響。處理好人與人之間的關(guān)系對(duì)于解決人與自然和諧具有決定性的意義。
在人類社會(huì)發(fā)展中，一旦有能力從資源和環(huán)境中獲取效益，人們就往往會(huì)在單純追求效益上陷入盲目和混亂，不自覺地導(dǎo)致以犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q取眼前效益，這在防洪減災(zāi)中屢見不鮮。此外，由于環(huán)境被看做是公共的，不同地區(qū)不同部門都為掠奪資源和環(huán)境不遺余力，而對(duì)環(huán)境破壞的后果失去警覺。這其中隱含著的本質(zhì)意義是人們?nèi)绾螌?duì)待局部與整體，眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，當(dāng)代與未來(lái)的利益分配問(wèn)題�？梢娫谕晟迫伺c自然和諧的進(jìn)程中，為著要處理好人與自然的關(guān)系，首先要處理好不同地區(qū)、不同部門、不同利益集團(tuán)的利益分配關(guān)系。
１９８７年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來(lái)》報(bào)告中，將可持續(xù)發(fā)展定義為“一種既滿足當(dāng)前人類需要，又不損害子孫后代滿足他們自身需要的能力”的發(fā)展，指出了持續(xù)發(fā)展的最高目標(biāo)是促進(jìn)人類社會(huì)各地區(qū)、各階層和當(dāng)代與后代的和諧和公平發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)有效減災(zāi)必須在體制和法制建設(shè)上做出努力，以協(xié)調(diào)和有效約束在防洪減災(zāi)中各方面利益（例如，蓄滯洪區(qū)與其所保護(hù)的防洪保護(hù)區(qū)，上游與下游，左岸與右岸。又例如破壞植被導(dǎo)致水土流失，盲目超采地下水引發(fā)地面下沉）之間的矛盾。自然災(zāi)害加大了社會(huì)貧富差距，帶來(lái)了社會(huì)不穩(wěn)定，更是不可持續(xù)發(fā)展的因素。
科學(xué)決策是科學(xué)治水的第一位問(wèn)題。從根本上看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境惡化矛盾中的許多問(wèn)題，是由管理層的非科學(xué)決策引起的。像長(zhǎng)官意志、管理上的條塊分割等，使之難以協(xié)調(diào)沖突，削弱管理效率。
　　因此需要強(qiáng)調(diào)通過(guò)立法建立可持續(xù)發(fā)展的規(guī)則，以規(guī)范各地區(qū)、各部門和不同利益集團(tuán)的社會(huì)行為，達(dá)到有效減災(zāi)的目的。這是提高減災(zāi)有效性的最重要的方面。