政府采購應(yīng)該借鑒管理辦公室的管理體制

　　要在軟硬件設(shè)施建設(shè)上學(xué)習(xí)招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)。政府采購在某些地方之所以被邊緣化，社會各界報(bào)以懷疑的眼光，不能得到正面的理解，負(fù)面報(bào)道比比皆是，一個重要的原因就是“門面”未建立好。所謂門面，就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這當(dāng)然要有一定的資金實(shí)力作保障。我們可以到幾乎任何一個地市級以上的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)去參觀，無不為其豪華的辦公場地和設(shè)施所震懾，各類辦公室齊全，人員充足各負(fù)其責(zé)，開標(biāo)大廳、評標(biāo)室富麗堂皇，應(yīng)有盡有，顯示、監(jiān)控門禁系統(tǒng)以及網(wǎng)絡(luò)輔助政府采購系統(tǒng)、專家抽取系統(tǒng)、自動化辦公系統(tǒng)等設(shè)施齊備，無不顯示出現(xiàn)代化的辦公氛圍，令人肅然起敬，這樣的氣勢無形中就昭示著執(zhí)法的公正，是無形的規(guī)范化操作的名片。而回頭再看看有些集中采購機(jī)構(gòu)的寒酸樣，不得不叫人感嘆宛如隔世，有些地市級集中采購機(jī)構(gòu)甚至連開標(biāo)評標(biāo)室都沒有，每次只能借用一間小小的會議室來解決問題，這樣的政府采購形象能叫供應(yīng)商和社會大眾信服嗎？集中采購機(jī)構(gòu)在多方呼吁得不到重視的情況下，只能默默地接受現(xiàn)實(shí)，同時眾多的采購任務(wù)還必須要完成，勉強(qiáng)地應(yīng)付也是工作。因此我們也能理解,有些采購人不理會集中采購目錄內(nèi)項(xiàng)目必須由集中采購機(jī)構(gòu)代理的法律規(guī)定,把目錄內(nèi)的項(xiàng)目委托給社會代理機(jī)構(gòu),進(jìn)入金碧輝煌的招標(biāo)投標(biāo)中心操作,因?yàn)檎�府采購沒有吸引人的資本了,政府采購平臺都沒有搭好,還有資格提出要求!所以有些政府采購的“信徒們”一直鼓吹工程采購必須納入集中采購范圍,聲稱法律對此有明確的規(guī)定,看來只能變成“癡人說夢”的笑談，因而政府采購法的一些規(guī)定和底線就被一一突破。形成鮮明對比的局面，不是集中采購機(jī)構(gòu)的錯，這應(yīng)該歸結(jié)為政府整體規(guī)劃方面，政府官員的心目中集中采購就是買電腦的，而工程招標(biāo)才是政府投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，事關(guān)民生大局。政府采購要想高速全面發(fā)展，必須借鑒招標(biāo)投標(biāo)管理服務(wù)中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，統(tǒng)籌資金短缺問題，不能落后太多。

　　謀求領(lǐng)導(dǎo)重視始終是政府采購的重中之重，這點(diǎn)要向招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)取經(jīng)。在招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心與集中采購機(jī)構(gòu)并存的局面下，為什么當(dāng)?shù)卣�府會決策成立招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室，置政府采購法定監(jiān)管部門于不顧，置集中采購操作機(jī)構(gòu)獨(dú)立性于不顧，置政府采購法的具體規(guī)定于不顧，重要原因就是領(lǐng)導(dǎo)重視標(biāo)準(zhǔn)不一。領(lǐng)導(dǎo)的決策也不是憑空猜想出來的，也要有基層提供調(diào)查研究報(bào)告，特別是各地的成功做法，都是借鑒的最好材料之一，而招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室這種機(jī)構(gòu)，在全國范圍已成燎原之勢，即使機(jī)構(gòu)的歸屬不同，也不能影響大的趨勢，這是后起之秀的政府采購不能比擬的，政府采購注定要付出更多的努力才能成就氣候。由于招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的成立是借助“集團(tuán)優(yōu)勢”，有第一手的成功經(jīng)驗(yàn)，說服力很強(qiáng)，那么政府采購人如何能夠借鑒招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室成立的經(jīng)驗(yàn)，逆勢而上，尋找到領(lǐng)導(dǎo)感興趣的切入點(diǎn)是關(guān)鍵，法律規(guī)定的如何，在我國目前的行政人治化色彩較為濃厚的環(huán)境下，不會起到太多的作用，領(lǐng)導(dǎo)不愿意冒險(xiǎn)，對有實(shí)踐過的而且被證明是有效的模式很感興趣，這就是突破口。因此我們要對集中采購機(jī)構(gòu)取得實(shí)效的信息充分掌握，各地成功的經(jīng)驗(yàn)也不要養(yǎng)在深閨人未識，要大膽地宣傳，不僅僅是自己的宣傳，對于全國政府采購形勢的發(fā)展也是極大的促進(jìn)，對于集中采購機(jī)構(gòu)謀取領(lǐng)導(dǎo)的支持也是極大的幫助。鼓勵創(chuàng)造第一手新鮮的材料，就要靠集中采購機(jī)構(gòu)率先突破，有條件的地方先搞出模式來，這對于全國政府集中采購機(jī)構(gòu)建設(shè)的示范效應(yīng)，對政府采購整體利益的發(fā)展，必將是極大的促進(jìn)。在政府采購法出臺9年的時候，我們再談星星之火可以燎原，似乎有點(diǎn)悲哀，但我們要正視招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)的歷史比政府采購久遠(yuǎn)，影響力更長久。國外也有兩種機(jī)構(gòu)并存互補(bǔ)的慣例，但是最終必然要劃二為一，在機(jī)構(gòu)整合的過程中，我們不能消極無為，不思進(jìn)去，從而人為地?cái)U(kuò)大與招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)的差距，而要保持創(chuàng)新和有所為的心態(tài)，逐步向法律法規(guī)要求的方向努力。

　　與縣區(qū)形成上下級關(guān)系是政府采購的薄弱點(diǎn)，這方面工作要向招標(biāo)投標(biāo)管理部門學(xué)習(xí)。政府采購是一盤散沙，這是政府采購內(nèi)部人員達(dá)成的共識，以至于政府采購的規(guī)模效應(yīng)在社會上難以體現(xiàn)出來,機(jī)構(gòu)設(shè)置、操作程序、政策規(guī)定、業(yè)務(wù)能力、信息共享等等方面工作都處在各自為政階段，政府采購資源被嚴(yán)重浪費(fèi)，執(zhí)行政府采購法的標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別，直接影響政府采購的整體形象，壯大發(fā)展的步伐受到嚴(yán)重制約。而反觀招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)，他們能以紀(jì)委與管理辦公室的名義下發(fā)文件，以地市級區(qū)域?yàn)槔�，直接�?guī)定本區(qū)域內(nèi)各區(qū)不得設(shè)立招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)有型市場，縣級的涉及公共利益、公眾安全、公有資產(chǎn)項(xiàng)目的政府采購項(xiàng)目和總投資在1000萬以上的工程建設(shè)項(xiàng)目，一律要進(jìn)入市級招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)中心交易，接受市級招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的監(jiān)督管理，任何單位和個人不得將依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標(biāo)。每年還要與縣級招標(biāo)投標(biāo)管理中心簽訂工作責(zé)任狀，直接指導(dǎo)下級的工作。利用文件形式規(guī)范了市與縣區(qū)的工作關(guān)系，既能擴(kuò)大采購招標(biāo)規(guī)模，提高招標(biāo)投標(biāo)的社會影響力，又能規(guī)范基層的操作行為，保持區(qū)域內(nèi)的招標(biāo)投標(biāo)行為的可控性和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)性，在區(qū)域內(nèi)形成規(guī)模集中，利益集中、資源共享、步調(diào)一致的生動活潑的工作局面。政府采購也要借鑒招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)的整體全局觀念，而這種高瞻遠(yuǎn)矚的意識是政府采購機(jī)構(gòu)普遍缺乏的，集中采購機(jī)構(gòu)其實(shí)也想發(fā)展，關(guān)鍵是缺乏抓手，那么是否也可以探索成立上下級的政府采購操作機(jī)構(gòu)，以財(cái)政部或者國家文件的形式，形成全國一盤棋上下聯(lián)動局面，壯大政府采購正在被削弱的聲威，不能再放任分散的局面內(nèi)耗掉政府采購本來就有限的資源了，當(dāng)然建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不是搞壟斷，我們要嚴(yán)格按照國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2009〕35號精神，建立集中采購機(jī)構(gòu)的競爭態(tài)勢，全面提升集中采購的操作質(zhì)量。
　　一些綜合管理措施也要借鑒。招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)的一些管理措施做得很好，值得集中采購機(jī)構(gòu)借鑒，當(dāng)然也要具備一定的條件，成功的經(jīng)驗(yàn)只有在某些特定條件下才能被更好的利用。不能否認(rèn)的是，各地集中采購機(jī)構(gòu)從長期的實(shí)踐中也創(chuàng)造了豐富多彩的操作管理模式，只是這些模式和經(jīng)驗(yàn)沒有很好地整合起來，沒有形成全國范圍內(nèi)通行的做法，成為被效仿的模式。招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)利用自身得天獨(dú)厚的地位，創(chuàng)立了某些成功的經(jīng)驗(yàn)值得集中采購機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)和效仿，即使限于目前的主客觀條件限制，難以實(shí)行的，也要掌握探索其精神本質(zhì)，以便指導(dǎo)以后的工作。
 
　�。ㄒ唬┱袠�(biāo)投標(biāo)備案制度。如有規(guī)定，凡依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目或直接發(fā)包的工程建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)、交通、水務(wù)等行業(yè)主管部門在辦理施工許可及其后續(xù)手續(xù)時，應(yīng)先取得招標(biāo)投標(biāo)管理部門出具的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)備案單，沒有取得備案單的，不得辦理相關(guān)手續(xù)，屬于國有資金投資的項(xiàng)目，財(cái)政部門不予辦理資金制服手續(xù)。集中采購機(jī)構(gòu)值得借鑒的地方是，納入集中采購目錄內(nèi)的財(cái)政支出項(xiàng)目必須要由集中采購機(jī)構(gòu)集中采購，財(cái)政報(bào)銷時必須看到集中采購機(jī)構(gòu)的操作證明文件，否則一律不得報(bào)銷，并公開信息接收社會監(jiān)督。證明材料涉及政府采購委托協(xié)議書、采購公告信息、中標(biāo)通知書、委托簽訂的協(xié)議等，控制非集中采購機(jī)構(gòu)代理行為。又如規(guī)定中標(biāo)通知書的備案制度。由于招標(biāo)投標(biāo)操作體制的特殊性，即代理行為市場化和專業(yè)化，管理辦公室作為監(jiān)管者不直接參與招標(biāo)投標(biāo)操作行為，只是采取一定程序進(jìn)行代理機(jī)構(gòu)選擇，所以對于是否能夠保證所有的招標(biāo)投標(biāo)行為都集中進(jìn)場得信息處于被動接受狀態(tài)，那么規(guī)定——凡進(jìn)入招標(biāo)投標(biāo)中心交易的招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目，中標(biāo)通知書必須經(jīng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理部門備案后方可發(fā)出，否則無效——就很必然了。政府采購法規(guī)定的采購合同必須在簽訂后7個工作日交財(cái)政部門備案制度，一直沒有得到很好的執(zhí)行，是否可以借鑒招標(biāo)投標(biāo)管理部門的做法，利用報(bào)銷體制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的控制，效果一定很明顯。
　　（二）招標(biāo)人不得委派代表參加評標(biāo)委員會制度。招標(biāo)投標(biāo)行為的控制措施必須要真實(shí)地體現(xiàn)在評標(biāo)過程中，由于代理操作機(jī)構(gòu)具有社會市場化和私人營利性質(zhì)，而且研究發(fā)現(xiàn)，屢屢出現(xiàn)的工程招標(biāo)的腐敗行為，往往是通過合法的評標(biāo)形式達(dá)到非法的中標(biāo)結(jié)果，引起了招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)和社會的關(guān)注，于是在評委的構(gòu)成成分上進(jìn)行突破事出必然。他們規(guī)定，對于全部使用國有資金或國有資金投資占控股或主導(dǎo)地位的項(xiàng)目，拒絕招標(biāo)人派代表參加。操作起來雖有壓力，但是一般比較容易解釋和控制，關(guān)鍵是對于非財(cái)政性或共用資金的項(xiàng)目，實(shí)行招標(biāo)人與評委會隔絕制度，是否可行，就要看操作機(jī)構(gòu)的勇氣與魄力了。從理論層面看，招標(biāo)人不參與評委是招標(biāo)采購制度的內(nèi)在要求，目的是保持集體選擇供應(yīng)商的公平性，當(dāng)然這種公平性的真正實(shí)現(xiàn)還需要相關(guān)各方面多種配套手段的全面實(shí)施，評委的規(guī)范僅僅是多種重要環(huán)節(jié)之一。而政府采購法規(guī)定，招標(biāo)與非招標(biāo)方式必須有采購人代表一人參與評委會工作，雖然對其的地位做了削弱性的處理，但只要是組成人員，就難免在評標(biāo)過程中出現(xiàn)一些誤導(dǎo)性的言行，甚至還有采購人代表監(jiān)督評標(biāo)過程，借口陳述權(quán)來指手畫腳，于是這種采購人評委的存在就值得商榷;采購人也對自己的評委法定地位關(guān)注程度很高，甚至要求提供兩名評委，可見對于評委重要性認(rèn)識是多么深刻。鑒于這種局面，政府采購是否也可以借鑒招標(biāo)投標(biāo)辦公室的規(guī)定，以政府或者紀(jì)委財(cái)政部門發(fā)文的形式，對評委會的規(guī)程進(jìn)行徹底改變，利用其形式與內(nèi)容上的雙重效果，保證評標(biāo)過程的順利與健康進(jìn)展。當(dāng)然采購人會提出權(quán)利的問題，其實(shí)這方面是不需要擔(dān)心的，因?yàn)椴少徣颂峁┓桨傅倪x擇權(quán)沒有被剝奪，只要是合理的要求就能體現(xiàn)在方案上，而評表委員會的主要工作就是按照公開發(fā)布的主要體現(xiàn)采購方案的標(biāo)書對中標(biāo)候選人進(jìn)行“集體選擇”，應(yīng)該說是在采購人的權(quán)利控制下進(jìn)行工作的。