一、鄉(xiāng)村規(guī)劃的概念與發(fā)展

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃指國家結合經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，對一定時期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎設施等各項建設在用地布局、建設要求等方面的部署、安排。

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃是隨著城市規(guī)劃而逐漸產(chǎn)生、發(fā)展起來的。城市規(guī)劃起源于19世紀末西方國家解決城市貧困問題的過程中，為解決由于人口激增及貧困而出現(xiàn)的各類問題，英國自19世紀起開展了公共衛(wèi)生改良運動，學者提出了“田園城市”的口號，出現(xiàn)了以空間規(guī)劃為主的社會改革方案，但起初的改良運動還停留在學者及民間組織主張和呼吁的層面。1909年，英國制定了《住房與城市規(guī)劃諸法》（TheHousing，TownPlanning，etcAct），授予了地方政府編制和用于控制新住宅區(qū)發(fā)展規(guī)劃的權力。自此，城市規(guī)劃從以往作為民間團體的倡議性活動發(fā)展成為政府的一項職權，走向了法制化的道路。1932年英國《住房與城市規(guī)劃諸法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把鄉(xiāng)村土地納入了規(guī)劃范圍；1947年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將城鄉(xiāng)用地作為整體，對城鄉(xiāng)土地進行統(tǒng)一規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項制度正式納入了法律的調(diào)整范圍。

　　基于城市與鄉(xiāng)村在空間用地布局方面的協(xié)調(diào)性和不可分割性，各國規(guī)劃法一般是在不斷發(fā)展與完善城市規(guī)劃的基礎上，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入調(diào)整范圍，形成覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃法典，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用。如德國的《建設法典》、新加坡的《規(guī)劃法令》、韓國的《國土建設綜合規(guī)劃法》以及馬來西亞的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，為統(tǒng)合城市土地與鄉(xiāng)村土地，確立了不同層級的規(guī)劃，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

　　我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設管理工作始于改革開放初期。1982年，當時的城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部下設了鄉(xiāng)村建設管理局，負責指導和協(xié)調(diào)全國農(nóng)房建設工作，省級建設行政主管部門也成立了鄉(xiāng)村建設處。但是這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。

　　由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》是國務院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善居住環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，2007年10月28日全國人民代表大會常務委員會審議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

　　二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

　　對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進行探討涉及到兩個層面：行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為；后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。

　　（一）行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

　　行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型的行為。作為一種新興的規(guī)劃類別，學界少有對鄉(xiāng)村規(guī)劃行為法律性質(zhì)的專門探討，而是將鄉(xiāng)村規(guī)劃（或城市規(guī)劃）作為行政規(guī)劃的一個下屬概念，著重研究行政規(guī)劃的法律性質(zhì)。對于行政規(guī)劃的法律性質(zhì)，目前學界有行政立法行為說、具體行政行為說以及具體區(qū)分說等幾種觀點。

　　由于行政規(guī)劃的領域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，學者們從不同的角度出發(fā)論述行政規(guī)劃的性質(zhì)，因而得出不同的結論。但是涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃這一具體類型，認為應在學界已有研究成果的基礎上，結合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實施過程對其法律性質(zhì)加以考量。

　　首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機關為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級政府審批確定�？梢�，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權之一。與此相對應的是，西方一些國家采用由代表市民利益的非政府組織確定規(guī)劃的模式。如在美國，地方市鎮(zhèn)設立的獨立于行政部門的城市規(guī)劃委員會享有規(guī)劃的確定權。

　　我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、確定程序的規(guī)定決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制審批為政府行政行為。因為政府編制、確定規(guī)劃的過程是單方行為，不針對特定的對象，其結果是鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的確定，且規(guī)劃編制、確定主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與縣級人民政府，這就排除了鄉(xiāng)村規(guī)劃歸屬于行政立法行為與具體行政行為的可能性。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程屬于抽象行政行為，即行政機關制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為。

　　此外，應強調(diào)的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報送審批前，應當經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。這一規(guī)定打破了單純由政府部門審批確定城鄉(xiāng)規(guī)劃的狀況，使村莊規(guī)劃的確定具有了民間性，突破了城鄉(xiāng)規(guī)劃固化為政府行政職權而忽視公眾意愿的局限。因此，村莊規(guī)劃的編制、確定從作為純粹的抽象行政行為的公權屬性向私權自治屬性過渡。

　　其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設的，由建設單位或個人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證。通過頒發(fā)許可證的方式賦予相對人在規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用土地或進行建設的行為屬于行政許可行為，即在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對人的申請，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定相對人從事某種活動或實施某種行為的權利和資格的行為。此外，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施還包括對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的，有權行政部門可以采取行政處罰及行政強制等具體行政行為。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施過程實際上是政府行使職權從事具體行政行為的過程。

　　（二）結果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權主體批準以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。規(guī)劃文本是對規(guī)劃的各項目標和內(nèi)容提出規(guī)定性要求的文件；圖紙用圖像表達現(xiàn)狀和規(guī)劃設計的內(nèi)容，其表達的內(nèi)容及要求與規(guī)劃文本一致；附件主要包括對規(guī)劃文本或圖紙做出具體解釋的規(guī)劃說明書和基礎資料匯編（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)村規(guī)劃文本）。

　　結果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。

　　首先，鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃中做出的各種規(guī)定性要求的法律性質(zhì)。由于鄉(xiāng)村規(guī)劃要對農(nóng)村住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)和生活服務設施、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求等做出具體安排，這實際上是限制農(nóng)村土地所有權人、使用權人使用土地進行建設的自由。對于鄉(xiāng)村規(guī)劃的這一屬性，有學者認為屬于公用限制，即為滿足特定的公益事業(yè)的需要而對特定的財產(chǎn)權賦予公法上的限制。更進一步分析，此種限制可以細化為使用管制和密度管制，前者是對土地用途的限制性規(guī)定，后者是對建筑物高度、建筑物容積率、基地面積等方面的限制性要求。

　　其次，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結合《立法法》的規(guī)定，因為鄉(xiāng)村規(guī)劃由縣級人民政府批準確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準公布，則成為鄉(xiāng)村建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應當服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權的行政機關制定的行政規(guī)范性文件，即行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟指因鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施以及修改等行為違法或不當而受到侵害的主體向行政機關或法院申請撤銷、變更該行為，并請求彌補因該行為所產(chǎn)生損害的制度。因鄉(xiāng)村規(guī)劃體現(xiàn)為一系列制定、實施以及修改等過程，且不同階段的行為過程其法律性質(zhì)不同，所以鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律救濟在不同階段亦存在差異。將根據(jù)鄉(xiāng)村規(guī)劃的不同階段對其法律救濟進行相應的分析和探討。

　　（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃制定的法律救濟—申訴、控告權

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定屬于抽象行政行為，這就排除了對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定行為提起行政復議和行政訴訟的救濟途徑，因為我國《行政復議法》與《行政訴訟法》都排除對抽象行政行為的審查。但是《憲法》第四十一條第一款規(guī)定公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。結合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十八條的規(guī)定，對于依法應當編制鄉(xiāng)村規(guī)劃而未組織編制，或者未按法定程序編制、審批、修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的，公民可以向上級人民政府提出申訴控告或者檢舉，由上級人民政府責令改正。

　　（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃實施的法律救濟—申請復議、訴訟權

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃的實施具體包括鄉(xiāng)村規(guī)劃行政許可、鄉(xiāng)村規(guī)劃行政處罰及鄉(xiāng)村規(guī)劃行政強制等具體行政行為。如公民合法權益受到鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為的侵害，其可以依法申請行政復議或提起行政訴訟，請求撤銷或變更相應行為并彌補對其造成的損失。

　　再者，如果公民認為鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為所依據(jù)的鄉(xiāng)村規(guī)劃文本不合法時，依據(jù)《行政復議法》第七條，可以在對鄉(xiāng)村規(guī)劃實施行為申請行政復議的同時，一并向行政復議機關提出對鄉(xiāng)村規(guī)劃文本進行審查。因為鄉(xiāng)村規(guī)劃文本為縣級人民政府制定的規(guī)范性文件，屬于行政復議可審查的內(nèi)容。

　　（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃修改的法律救濟—規(guī)劃保障請求權

　　規(guī)劃保障請求權指基于對城鄉(xiāng)規(guī)劃的信賴而從事相關具體行為的公民，因規(guī)劃的變更而導致合法權益受到損害的，請求行政機關彌補因此造成的損失的權利。規(guī)劃保障請求權的理論依據(jù)為信賴保護原則，即為維護法律穩(wěn)定、政府誠信以及保障公民基本權利，政府對其行為應守信用，對個人或組織對政府行為的正當信賴必須予以合理保護，以使其免受不可預計的不利后果。

　　我國正處于經(jīng)濟、社會快速發(fā)展的時期，經(jīng)法定程序制定的鄉(xiāng)村規(guī)劃會在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中因具體情況的改變而產(chǎn)生修改的必要性。如果任意修改鄉(xiāng)村規(guī)劃會削弱其權威性，甚至會造成鄉(xiāng)村規(guī)劃喪失作用。因此《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確限定了修改鄉(xiāng)村規(guī)劃的程序，即依照鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、審批程序進行修改。這就維護了鄉(xiāng)村規(guī)劃的穩(wěn)定性，有利于保障鄉(xiāng)村規(guī)劃的規(guī)范作用。即使依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行修改，信賴原規(guī)劃并且已采取相應行為的公民其合法權益亦存在受到侵害的可能性。此種情形下，合法權益受到侵害的公民可行使規(guī)劃保障請求權，請求行政機關補償損失。

　　我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未明確規(guī)定規(guī)劃保障請求權，而是概括性地宣示：對于因規(guī)劃修改而受到損失的利害關系人，應當依法給予補償。具體到鄉(xiāng)村規(guī)劃，第五十條規(guī)定在鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證發(fā)放后，因依法修改鄉(xiāng)村規(guī)劃給被許可人合法權益造成損害的，應當依法給予補償。但該規(guī)定沒有明確補償是由行政機關主動給予還是由當事人提出請求，此外對補償數(shù)額、補償金的負擔以及補償爭議解決等程序問題亦沒有做出規(guī)定。因此，對于行政機關未主動補償因修改規(guī)劃而造成的損失時，應賦予公民規(guī)劃保障請求權。此外，應進一步明確補償數(shù)額的確定方式以及補償爭議的訴訟解決方式。對于補償金的負擔，可以借鑒日本《都市計劃法》第75條有關城市計劃事業(yè)受益人負擔金制度的規(guī)定，由規(guī)劃事業(yè)受益人承擔。

　　四、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系

　　鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系指國家現(xiàn)行的有關鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項制度，在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章層面都有相應的規(guī)范對其加以規(guī)定。研究鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系有利于系統(tǒng)、全面地把握鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃與其他規(guī)劃制度的聯(lián)系與區(qū)別，從而推動鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的發(fā)展與完善。

　　（一）鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的構成

　　首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理的利用土地。”第八十九條關于國務院行使的職權中規(guī)定：“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設。”第一百零七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域的……城鄉(xiāng)建設事業(yè)……等行政工作……”憲法的這些規(guī)定提出了公民合理利用土地的義務，并且授予政府管理城鄉(xiāng)建設的權力，也構成鄉(xiāng)村規(guī)劃對公民使用土地進行建設加以限制的憲法依據(jù)。

　　其次是法律層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實施、修改程序，并明確了相應的法律責任，構成鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的主要法律依據(jù)�！锻恋毓芾矸ā返谌�章“土地利用總體規(guī)劃”以及第五章“建設用地”對鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設用地規(guī)劃和用地程序做出了限定。這些規(guī)定與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容共同構成法律層面上的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系。

　　再次是行政法規(guī)與部門規(guī)章層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉(xiāng)村規(guī)劃領域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未加以規(guī)定的則適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。2008年1月30日建設部關于貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導意見作為部門規(guī)章構成鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的內(nèi)容。

　　最后是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面上，如各地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及實施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法、實施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》辦法等。

　　（二）鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃—《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的競合分析

　　《土地管理法》規(guī)定國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，并且明確鄉(xiāng)村規(guī)劃應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接�！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》亦規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制應與土地利用總體規(guī)劃相銜接。上述規(guī)定在法律規(guī)范層面界定了鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關系，即城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要符合土地利用總體規(guī)劃的要求。細究之，土地利用總體規(guī)劃是以土地為對象，界定農(nóng)用地、建設用地和未利用地的范圍。鄉(xiāng)村規(guī)劃則主要以鄉(xiāng)村建設用地為對象，合理安排建設用地內(nèi)的建設活動。因此，從一定意義上可以說土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提。對于兩者內(nèi)容沖突的情形，應認定土地利用總體規(guī)劃效力優(yōu)先于鄉(xiāng)村規(guī)劃。

　　（三）鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃—《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)部的二元分立

　　《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一改《城市規(guī)劃法》只規(guī)定城市規(guī)劃的狀況，將鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃并列納入了調(diào)整范圍。對此，學界給予高度評價，認為這一變化改變了城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理制度，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。在肯定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涵蓋鄉(xiāng)村規(guī)劃具有積極意義的同時，認為其宣示性意義要大于實際作用。因為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》依舊沿革了將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分立的做法，就城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分別制定城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃，而不是就一定區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃。對此，認為應該借鑒我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，即制定綜合開發(fā)計劃，將都市土地與非都市土地納入同一個管制系統(tǒng)，以此達到協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局的目的。

　　（四）鄉(xiāng)村規(guī)劃與村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃—《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》競合分析考試就到

　　《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第三條規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃中的城鎮(zhèn)指鄉(xiāng)級人民政府所在地和縣級人民政府確認由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟、文化和生活服務中心的非建制鎮(zhèn)。該界定與1989年《城市規(guī)劃法》對城市的界定相對應，即區(qū)別于按行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)�？梢姡�村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃在概念上相同，都指城市以外的鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)域的規(guī)劃。因此，依據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，有關鄉(xiāng)村規(guī)劃問題，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有規(guī)定的，應該優(yōu)先適用其規(guī)定。但是應當指出的是，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域由縣級以上人民政府確定，規(guī)劃區(qū)以外的區(qū)域不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》；而《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》規(guī)定村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)為村莊、集鎮(zhèn)建成區(qū)和因村莊、集鎮(zhèn)建設發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域�？梢�，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的范圍要廣于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的范圍。對于鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃之外的村莊、集鎮(zhèn)區(qū)域依舊適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》。