1　城市總體規(guī)劃的政策意義——政策規(guī)劃
　　城市規(guī)劃本身就是一種關(guān)于未來物質(zhì)環(huán)境建設(shè)的政策陳述(而且應(yīng)該首先是這樣的陳述)。城市規(guī)劃的綜合性和對(duì)城市發(fā)展的指導(dǎo)作用決定了城市規(guī)劃(plan)是城市某一方面的公共政策的最基本內(nèi)容，也是形成所有第二層次政策的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，城市規(guī)劃一旦得到批準(zhǔn)，也就意味著一系列政策的被采納并將被運(yùn)用到未來物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)之中去，在此方式下，私人利益者可以預(yù)計(jì)到開發(fā)設(shè)想的可能前景。同時(shí)，規(guī)劃作為一種政策陳述的影響對(duì)政府內(nèi)部和外部具有同樣的重要性。應(yīng)當(dāng)清楚的是，城市規(guī)劃不僅僅是對(duì)私人開發(fā)行為的規(guī)范，而且同時(shí)是政府部門各類行為的基礎(chǔ)。城市規(guī)劃作為具有法律效力的法定文本，是全社會(huì)共同遵守的準(zhǔn)則。由此，可以促進(jìn)城市不同部門之間以及半獨(dú)立的各類機(jī)構(gòu)之間的相互協(xié)同的行動(dòng)。
　　由于城市本身所具有的復(fù)雜性，城市政策涉及到各個(gè)方面，這就要求有相互統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的政策體系。從一定的意義上講，規(guī)劃政策包含著兩部分內(nèi)容：一是針對(duì)于規(guī)劃實(shí)施過程中的問題而制定的具有針對(duì)性的政策，這類政策往往是就事論事的。二是針對(duì)于未來可能演變或生成的情形，系統(tǒng)地制定一套解決可能問題的預(yù)案的過程。人們將后一種情況稱為政策規(guī)劃。從城市規(guī)劃的體系而言，城市總體規(guī)劃實(shí)質(zhì)上就是這樣一種政策規(guī)劃。
　　城市總體規(guī)劃的意圖在于通過對(duì)城市發(fā)展過程的干預(yù)，以形成一個(gè)既符合城市發(fā)展規(guī)律又符合人類發(fā)展需求的城市空間環(huán)境。在新環(huán)境的形成過程中，城市空間關(guān)系的調(diào)整是城市整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的結(jié)果，因此，只有通過種種手段首先對(duì)城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，才能真正改變城市空間關(guān)系。在此過程中，城市總體規(guī)劃所起的作用就是將各個(gè)部門、各個(gè)領(lǐng)域的政策在城市空間層面上進(jìn)行綜合和整合，在未來發(fā)展的前提下，提出城市整體的發(fā)展政策框架。這種政策規(guī)劃針對(duì)的是城市整體，而非城市中的某個(gè)部門(如規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)或規(guī)劃部門)，作為實(shí)施這一政策體系的實(shí)體，應(yīng)當(dāng)是城市的所有政府部門。
　　正如城市總體規(guī)劃的空間意義是城市發(fā)展的整體綱要那樣，政策規(guī)劃也并不是要為各個(gè)部門制定各類具體的政策，而是通過對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程的分析和認(rèn)知，制定和選擇能夠最有效地達(dá)到城市發(fā)展目標(biāo)的政策引導(dǎo)，為各個(gè)部門制定具體政策提供依據(jù)和框架，或者說，政策規(guī)劃是確定各部門未來政策的方向、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。政策的目的是盡可能地剔除那些不希望發(fā)生的結(jié)果，而引導(dǎo)希望的結(jié)果出現(xiàn)，因此，城市總體規(guī)劃就是為了達(dá)到城市發(fā)展目標(biāo)，指明各類政策從最佳到可接受的序列，為城市建設(shè)和發(fā)展的決策和行動(dòng)提供依據(jù)。政策規(guī)劃也可以理解為是一種具有一定權(quán)威性的政策構(gòu)想。在城市規(guī)劃圖則和文本得到批準(zhǔn)的同時(shí)，這種政策規(guī)劃應(yīng)當(dāng)視為具有一定法律效力的文件，并在政府的實(shí)務(wù)工作中得到貫徹。
　　從這一意義出發(fā)，現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃的觀念需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。這種調(diào)整意味著，總體規(guī)劃本身性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是城市政策的總體綱要，是關(guān)于城市未來發(fā)展的政策陳述；總體規(guī)劃的編制，也并非僅僅是城市規(guī)劃部門的工作，而是政府部門的實(shí)際操作，是對(duì)政府行政和政策的預(yù)先規(guī)定；在規(guī)劃的內(nèi)容上，要強(qiáng)化城市公共政策內(nèi)容，既要反映城市公共政策的要素，更要反映公共政策的組合及其在城市空間上的基本表現(xiàn)；在總體規(guī)劃的陳述上，要以政策陳述為主要內(nèi)容，所完成的文本應(yīng)當(dāng)是城市未來發(fā)展過程中所建議的政策框架，圖、表等只是這些政策文本的說明；在規(guī)劃的程序上，應(yīng)當(dāng)符合基本的政策決定程序，并且與城市行政、立法和執(zhí)法程序及其要求相結(jié)合的。
　　2　城市總體規(guī)劃實(shí)施政策所涉及到的主要政策方面
　　城市總體規(guī)劃實(shí)施政策是為了保證城市總體規(guī)劃能夠得到全面實(shí)施而制定的各類政策的總和，因此，這類政策涉及到城市的各個(gè)方面。這里，僅從幾個(gè)主要的方面進(jìn)行概括，以比較全面地把握總體規(guī)劃實(shí)施政策的整體。當(dāng)然也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這些政策內(nèi)容一方面都是非�；\統(tǒng)的，是關(guān)于某一方面的一般性的政策提要，在具體的政策過程中需要進(jìn)一步的深化；另一方面，這些政策是城市總體規(guī)劃實(shí)施過程中所涉及到最主要的方面，同時(shí)，還應(yīng)該存在有其他方面的政策，這些政策也應(yīng)當(dāng)是與城市總體規(guī)劃及城市總體規(guī)劃的實(shí)施緊密相關(guān)的。
　　2.1　城市人口政策方面
　　城市人口的數(shù)量與分布，與城市總體規(guī)劃所確立的規(guī)模和設(shè)施配套等許多方面有直接的關(guān)系，而且也是城市發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的非常重要的因素。對(duì)于城市總體規(guī)劃中所提出的“控制人口規(guī)模”等等原則，如果沒有具體而詳細(xì)的政策得到貫徹，要充分實(shí)現(xiàn)這樣的原則是非常困難的，最終很有可能就淪為一句口號(hào)。這也是我國多年來城市規(guī)模得不到控制、城市總體規(guī)劃所確立的20年人口規(guī)模要不了幾年就突破，從而導(dǎo)致城市設(shè)施嚴(yán)重不足等“城市病”發(fā)生的最主要原因。也不是說要絕對(duì)地限制城市人口的增長，而是應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃、合目的地、有條不紊地增長，以保證人口的增長與城市各類設(shè)施的配備相適應(yīng)，更好地實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展目標(biāo)。人口政策的制定，與各個(gè)城市的實(shí)際狀況有關(guān)，不應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的、固定的模式，而且，要控制人口規(guī)模，還需要與其他方面的政策相配套，如就業(yè)、住房政策等。 來源：考試大
　　從國外大城市的發(fā)展歷史來看，都經(jīng)歷過采取政策對(duì)城市人口的疏解，而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展刺激下出現(xiàn)過度郊區(qū)化后又采取政策鼓勵(lì)特定人口向市中心回搬這樣的過程，如英國的倫敦、美國的紐約等。倫敦從二次大戰(zhàn)結(jié)束后估計(jì)到戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期會(huì)出現(xiàn)人口的過度集中和增長的可能性，因而采取了全面的控制措施。開始是對(duì)在城區(qū)內(nèi)新建工業(yè)設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格控制，通過立法等手段對(duì)任何新建和擴(kuò)建工業(yè)設(shè)施都要求經(jīng)過特別的審查，而且在原則上規(guī)定了在城區(qū)內(nèi)不得新建，這是考慮到工業(yè)設(shè)施對(duì)就業(yè)人口的吸引作用。隨后又對(duì)在城區(qū)新建辦公樓也作出了控制。與此同時(shí)，在居住方面，除了對(duì)居住用地的開發(fā)有相應(yīng)的控制，并在倫敦周圍建設(shè)新城以安排人口外，對(duì)城區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有住房的出租等也作出了規(guī)定。在這種種政策措施之下，相對(duì)于該時(shí)期經(jīng)濟(jì)的快速增長，或歐洲各大城市人口發(fā)展的趨勢而言，倫敦人口得到了適度的控制，人口出現(xiàn)了緩慢增長，在一定程度上保證了人口疏解的實(shí)現(xiàn)。
　　2.2　城市產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)布局政策方面
　　城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容和對(duì)象是有關(guān)城市空間的未來發(fā)展和組織，但很顯然，任何的空間問題都是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在空間層面上的反映，甚至可以說，城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的要素所建立的各種關(guān)系都會(huì)在土地使用上得到反映和實(shí)現(xiàn)。在城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往影響到城市未來發(fā)展的基本走向(當(dāng)然也可以說，城市發(fā)展的基本走向決定了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu))。城市的產(chǎn)業(yè)政策決定了在城市中可以建什么和不可以建什么，城市中鼓勵(lì)發(fā)展什么和限制發(fā)展什么，而產(chǎn)業(yè)布局政策則影響到這些不同的產(chǎn)業(yè)在哪里布置。從規(guī)劃編制的角度講，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將城市的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策充分地予以反映，要將這些政策融入到規(guī)劃的內(nèi)容、成果和文本中，當(dāng)然，這并不是講規(guī)劃只能是對(duì)政策的實(shí)施，這兩者應(yīng)當(dāng)是相輔相成的�？傮w規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是在綜合考慮了包括產(chǎn)業(yè)政策等在內(nèi)的各種政策、城市各組成要素的未來發(fā)展等情況之下，對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行充分協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，形成城市的整體性行動(dòng)綱領(lǐng)。在規(guī)劃實(shí)施的過程中，也就需要對(duì)行動(dòng)綱領(lǐng)進(jìn)行分解，依據(jù)目標(biāo)——手段鏈的方式而確立城市中各個(gè)部門及各組成要素的未來行動(dòng)的具體策略，使它們的行為成為規(guī)劃實(shí)施的重要組成部分。因此，就需要各個(gè)部門依據(jù)總體規(guī)劃的內(nèi)容和要求，調(diào)整、完善有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策，使這些政策能與城市規(guī)劃的實(shí)施結(jié)合在一起。
　　2.3　城市空間政策方面
　　城市總體規(guī)劃首先是一種城市政策的陳述，因此，城市空間政策的最主要方式就是城市總體規(guī)劃以及依據(jù)于總體規(guī)劃而制定的各類規(guī)劃和法則。在城市空間政策方面主要包括有以下幾個(gè)方面：
　　2.3.1　在城市功能方面：依據(jù)城市發(fā)展目標(biāo)和城市性質(zhì)，確立城市未來發(fā)展的主要方面，發(fā)展什么，發(fā)展到什么程度，不發(fā)展什么等等。城市的各個(gè)功能方面是相互影響、相互決定的，因此，對(duì)任何要素的限制或鼓勵(lì)都有可能對(duì)其他相關(guān)要素的發(fā)展產(chǎn)生影響，這是人們?cè)谥贫ǜ黝愓�策時(shí)必須予以充分重視的。比如，現(xiàn)在許多城市都在提國際中心城市，都期望在21世紀(jì)的20～30年代成為全球城市，但正如M.Castells所說的那樣，人們需要清醒地認(rèn)識(shí)到這樣兩個(gè)方面的問題，一是全球城市的發(fā)展及其經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作在很大程度上是由全球市場所決定的，既不是一廂情愿所能建立起來的，也涉及到民族國家對(duì)這類城市選擇的可允許性，因?yàn)閷?duì)這類城市的調(diào)控國家將不具有充分的能力；二是向全球城市發(fā)展就意味著主要發(fā)展以管理/控制為主要職能的產(chǎn)業(yè)，這就要求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)換意味著需要有大量的從事于高層次產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者，這些人員在短時(shí)間內(nèi)要達(dá)到一定的數(shù)量并達(dá)到一定的技藝水平，且在今后的時(shí)期內(nèi)要能夠獲得不斷地補(bǔ)充，對(duì)于絕大多數(shù)城市而言，這部分人口主要是從城市外面大量引進(jìn)的，而城市中原有的居民，尤其是過去從事于低層次產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者將失去其就業(yè)的崗位，而他們向新的崗位的轉(zhuǎn)換則面臨教育、能力水平和技藝等方面的困境，這些人就有可能淪落為城市貧民，這就帶來了社會(huì)安定、社會(huì)秩序等方面的問題。所以，在制定有關(guān)城市發(fā)展功能政策方面一定要解決好這樣的相關(guān)聯(lián)的各個(gè)方面的問題，使城市穩(wěn)定、有序地發(fā)展。
　　2.3.2　在城市結(jié)構(gòu)布局方面：城市結(jié)構(gòu)布局是城市功能的直接反映，更直接地說，是城市功能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市的結(jié)構(gòu)布局主要是通過土地使用而得到反映的，而土地使用的安排是城市規(guī)劃的主要內(nèi)容。但應(yīng)當(dāng)看到，土地使用本身已經(jīng)蘊(yùn)含了城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面的因素，如果要對(duì)城市土地使用進(jìn)行調(diào)節(jié)，就需要在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面入手，因此，就需要將城市規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的政策而予以實(shí)施，否則，規(guī)劃仍然只能是墻上掛掛。
　　就城市結(jié)構(gòu)布局講，可以劃分成幾個(gè)層次：首先是城市區(qū)域范圍內(nèi)的整體的布局結(jié)構(gòu)，也即是人們通常所說的城鎮(zhèn)體系，這就要確定哪些城鎮(zhèn)或地區(qū)要發(fā)展，發(fā)展什么，發(fā)展到什么樣的規(guī)模等等，對(duì)于發(fā)展區(qū)之外的地區(qū)要嚴(yán)格限制，這種限制也并非就是不準(zhǔn)其發(fā)展，而是通過產(chǎn)業(yè)布局政策、土地政策及土地置換或財(cái)政的手段等鼓勵(lì)其將發(fā)展的內(nèi)容轉(zhuǎn)移至規(guī)劃發(fā)展的地區(qū)內(nèi)。這就是說，規(guī)劃確定了哪里發(fā)展、哪里不發(fā)展，而政策就要通過政策手段來平衡不同地區(qū)之間的相互關(guān)系，從而保證規(guī)劃的基本內(nèi)容得到實(shí)現(xiàn)。如London在40～50年代為了實(shí)現(xiàn)其控制內(nèi)城、發(fā)展衛(wèi)星城的規(guī)劃，就對(duì)在城區(qū)新建的工業(yè)設(shè)施、辦公樓設(shè)施等項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格的管理措施，并成立了專門的委員會(huì)進(jìn)行特別的審查，從而使城市疏解政策得到貫徹。同樣，在80年代，為了鼓勵(lì)工業(yè)的發(fā)展，就劃定專門的、相對(duì)獨(dú)立的企業(yè)區(qū)，在這類企業(yè)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目，只要符合基本的規(guī)定而無需進(jìn)行常規(guī)的規(guī)劃許可程序，保證了時(shí)間上的快捷，同時(shí)還可以享受低稅收的優(yōu)惠。
　　其次，在市區(qū)范圍內(nèi)，城市空間結(jié)構(gòu)布局的實(shí)現(xiàn)一方面將依賴于規(guī)劃的深化，通過詳細(xì)規(guī)劃或區(qū)劃(法定圖則)等方式落實(shí)到具體的地塊，以規(guī)劃(plans)作為引導(dǎo)的手段并通過規(guī)劃許可等規(guī)劃管理手段來予以實(shí)現(xiàn)，即在政策層面上要樹立規(guī)劃引導(dǎo)的基本機(jī)制；另一方面，也應(yīng)看到，要將規(guī)劃的內(nèi)容貫徹在項(xiàng)目決策的完整過程中，就需要有一系列的政策措施予以具體的引導(dǎo)，這些措施主要有：產(chǎn)業(yè)布局政策、土地政策、住房政策、交通政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃及投資和稅收政策等等。
　　2.3.3　在建設(shè)時(shí)序方面：城市建設(shè)的開展并非是一個(gè)全面鋪開的過程，總體規(guī)劃所確定的內(nèi)容并不是要求在短時(shí)間內(nèi)全部展開的，總體規(guī)劃的年限有15～20年，規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)循序漸進(jìn)的、逐步開展的過程。過去的規(guī)劃往往很少考慮時(shí)間的因素，在實(shí)施的過程中尤其是如此，結(jié)果出現(xiàn)了很多遍地開花式的、飛地式的開發(fā)建設(shè)，如果以土地使用的功能來衡量，這些開發(fā)建設(shè)確實(shí)是與規(guī)劃相符的，但規(guī)劃所要求的基本原則及其產(chǎn)出都與規(guī)劃產(chǎn)生很大的差異，而且在農(nóng)田保護(hù)、城市運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)性、城市設(shè)施的配套以及城市社會(huì)的整體性、凝聚性等多方面出現(xiàn)了許多問題。
　　確定城市建設(shè)時(shí)序是城市規(guī)劃的一個(gè)很重要的方面，同時(shí)也是體現(xiàn)城市規(guī)劃效用的重要方面。所謂建設(shè)時(shí)序的控制，就是要確定先建什么、先建哪一個(gè)地區(qū)，然后再建什么、建哪一個(gè)地區(qū)，再后建什么、建哪一個(gè)地區(qū)等，也就是要確定城市總體規(guī)劃實(shí)施的先后秩序。確定建設(shè)時(shí)序，應(yīng)當(dāng)與城市決定性的建設(shè)重點(diǎn)有關(guān)，比如在深圳市，近期的建設(shè)重點(diǎn)是福田中心區(qū)，那么就應(yīng)當(dāng)限制在城市其他地區(qū)興建、改建相類似的項(xiàng)目，如辦公樓等，從而保證這些項(xiàng)目在市中心區(qū)的集聚，使中心區(qū)能在一段的時(shí)期內(nèi)形成規(guī)模，發(fā)揮作用；同樣，在工業(yè)區(qū)建設(shè)方面也是如此，否則，既形不成規(guī)模，出不了形象，達(dá)不到重點(diǎn)建設(shè)的目的，同時(shí)又造成同類設(shè)施遍地開花，經(jīng)濟(jì)效益低下。應(yīng)當(dāng)做到新建一片，就要建成一片，收益一片，然后再建一片。城市的發(fā)展建設(shè)應(yīng)當(dāng)是有序的，這種有序性還體現(xiàn)在任何建設(shè)都是相互配套的、協(xié)同的，而不能是建了一項(xiàng)設(shè)施而由于缺了某一設(shè)施而不能正常運(yùn)作或使用，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在任何建設(shè)都是城市環(huán)境、景觀和城市形象的組成部分，只有集中的、成片地建設(shè)才能保證在較短的時(shí)期內(nèi)就出效果、出形象。另外，確定建設(shè)時(shí)序要與城市財(cái)力及其安排的可能性相結(jié)合，與基礎(chǔ)設(shè)施的配套能力相適應(yīng)，只有這樣，才能保證城市的有序發(fā)展。
　　2.3.4　在城市大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其周邊配套方面：城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城市政府運(yùn)用財(cái)政和實(shí)體開發(fā)建設(shè)的手段影響城市開發(fā)和城市布局結(jié)構(gòu)的重要方法，比如，道路的辟通、地鐵站的建設(shè)以及供電、供水、排水、供氣等設(shè)施的新建或增加容量等都會(huì)引導(dǎo)和促進(jìn)周邊地區(qū)建設(shè)的開發(fā)和再開發(fā)。大型基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容在城市總體規(guī)劃中都會(huì)有所反映，而它們的建設(shè)時(shí)間由于建設(shè)資金和社會(huì)需要程度或偏好等原因而存在著相當(dāng)?shù)牟淮_定性，因此，就需要考慮在不同時(shí)期建設(shè)背景下對(duì)周邊地區(qū)的可能影響。此時(shí)，規(guī)劃實(shí)施政策既有引導(dǎo)的職責(zé)，也同樣需要進(jìn)行控制。例如，地鐵站的建設(shè)與整條地鐵線的建設(shè)有直接的關(guān)系，一般較難準(zhǔn)確預(yù)計(jì)究竟在具體的什么時(shí)候可以建成使用，這就會(huì)帶來一些兩難的問題，如果在地鐵站尚未建設(shè)時(shí)就已建好了周邊的設(shè)施，而這些設(shè)施又是以地鐵站為參照的，那么就會(huì)是高容量的開發(fā)建設(shè)，但由于地鐵站尚未建，那么這些設(shè)施的使用率就會(huì)很低，實(shí)際上出現(xiàn)的會(huì)是一種資源的浪費(fèi)；同樣，如果考慮到近期地鐵站尚未建設(shè)而安排建設(shè)的是低容量的設(shè)施，那么一旦地鐵站建成，而這些設(shè)施尚未達(dá)到改造的經(jīng)濟(jì)性時(shí)，這同樣會(huì)造成對(duì)資源的浪費(fèi)，這最為典型的就是在地鐵沿線建設(shè)大量的獨(dú)立式住宅，使得這些住宅的環(huán)境質(zhì)量要求和地鐵運(yùn)行所需之人流量都得不到滿足。對(duì)此，可采取的政策措施有兩種方式：一是在近期之內(nèi)作為控制用地不予開發(fā)(尤其是在現(xiàn)有交通條件較差的情況下)，待地鐵建設(shè)資金基本落實(shí)或已起步開始建設(shè)時(shí)進(jìn)行集中成片開發(fā)，使兩者的建設(shè)和投入使用能獲得最好的配合；二是在近期之內(nèi)作為臨時(shí)性建設(shè)(包括地鐵車站用地)，尤其是在交通條件較好的情況下可建設(shè)一些投資回報(bào)率較高的臨時(shí)性建筑，如批發(fā)市場、零售商業(yè)集中點(diǎn)等，在其周邊地區(qū)可進(jìn)行適量的開發(fā)建設(shè)(所謂適量是與現(xiàn)有的交通容量相配套)，待地鐵建設(shè)起步時(shí)再拆除臨時(shí)性設(shè)施進(jìn)行集中建設(shè)，這樣還可以為地鐵站的建設(shè)回籠一些資金。同樣的原則也可以運(yùn)用到其他設(shè)施的建設(shè)之中。
　　2.4　土地政策方面
　　城市規(guī)劃的實(shí)施在很大程度上是由土地供應(yīng)、土地的可獲得性和土地使用的可變性所決定的，因此，土地政策的建立和實(shí)施是保證城市規(guī)劃實(shí)施的重要手段。在土地政策方面，有以下幾個(gè)部分特別值得關(guān)注：
　　2.4.1　土地權(quán)屬政策
　　土地權(quán)屬是土地政策中具有決定性的政策，而且在城市規(guī)劃實(shí)施過程中有可能起到舉足輕重的作用。我國現(xiàn)在實(shí)行城市土地國有、土地使用權(quán)出讓的制度，為土地的權(quán)屬關(guān)系奠定了基本的原則。這里有幾方面的問題需要界定：首先是國有土地中由政府部門使用或控制的土地比例，也就是說在一定的年限中，政府可以有多少土地通過出讓而走向市場、有多少土地必須控制在政府手中作為政府使用或?yàn)樯鐣?huì)公共利益所使用？這些土地的分布也應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注，因?yàn)�，土地一旦出讓后要再收回，那就是一件�?fù)雜的法律和經(jīng)濟(jì)事件，而在社會(huì)快速變化時(shí)期(中國應(yīng)當(dāng)說無論在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)還是政治等等方面都正處于這樣的快速變化時(shí)期)各類設(shè)施在內(nèi)容上、區(qū)位上的變化都非常迅速，這就會(huì)為公共設(shè)施的分布和調(diào)整帶來很多問題；其次是公共部門所使用的土地的權(quán)屬管理也應(yīng)當(dāng)引起重視，這涉及到這些國有土地的使用、轉(zhuǎn)移和處置權(quán)等方面的內(nèi)容，在政府所使用或控制的土地中由于是由政府的不同部門進(jìn)行管理，是否會(huì)出現(xiàn)部門所有的實(shí)質(zhì)，而對(duì)規(guī)劃實(shí)施帶來不利？這類現(xiàn)象在各個(gè)城市中都已經(jīng)出現(xiàn)，如，某個(gè)文化館由于不景氣而要通過聯(lián)營改造為住宅樓，或在住宅中包括了文化設(shè)施，盡管要辦理土地權(quán)屬的轉(zhuǎn)移、補(bǔ)繳地價(jià)等手續(xù)，但問題是，文化館的主管部門是否具有國有土地的處置權(quán)？這種由部門處置后對(duì)國有土地的公共使用在總量上的平衡究竟如何也值得進(jìn)一步地推敲；第三，政府出于公共利益目的收購已出讓土地的權(quán)限與程序及其賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；第四，產(chǎn)權(quán)明晰后的交易過程中政府的可干預(yù)程度等。
　　2.4.2　土地出讓金政策
　　我國現(xiàn)行的國有土地出讓制度所執(zhí)行的是一次性的土地出讓金的收取，而沒有地租的概念。這在一定程度上造成了當(dāng)前房價(jià)過高的現(xiàn)象，而政府在收取一次性土地出讓金后，由于可供出讓的土地越來越少，必然造成后繼的土地收入越來越少，對(duì)城市建設(shè)資金的進(jìn)一步籌集就會(huì)帶來困難。采取租金的方式，就是對(duì)土地的實(shí)際使用者按年度進(jìn)行收費(fèi)，從而將一次性的收費(fèi)轉(zhuǎn)換成按年的多次收費(fèi)，分解開發(fā)建設(shè)的初次成本，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)的有序進(jìn)行。以地租方式代替一次性的土地出讓金，還可根據(jù)城市建設(shè)和發(fā)展的實(shí)際狀況和規(guī)劃需要及時(shí)調(diào)整空間布局，這種調(diào)整相對(duì)于只強(qiáng)調(diào)初次建設(shè)更具有動(dòng)態(tài)性和實(shí)際意義，可以利用級(jí)差地租的杠桿作用，建立城市空間分布重組的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地配置的優(yōu)化。
　　2.4.3　土地供應(yīng)政策
　　土地國家所有可以使政府通過對(duì)土地的供應(yīng)來調(diào)控城市的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作狀況和滿足政府在公共財(cái)政和城市建設(shè)等方面的要求。就整體而言，政府可以在現(xiàn)有土地總量供應(yīng)控制的基礎(chǔ)上，從保證市場有序運(yùn)作的原則出發(fā)，從城市規(guī)劃實(shí)施角度，分門別類制定各個(gè)單項(xiàng)的、分地區(qū)的土地供應(yīng)計(jì)劃，并予以嚴(yán)格控制。政府的這類控制的目的并非是要限制市場，而是從培植市場、保證市場的健康發(fā)育和有序發(fā)展出發(fā)的措施。這些措施在國外大城市的建設(shè)中也廣為使用。如英國倫敦在其CBD地區(qū)——倫敦城(The City of London)中，對(duì)新建和改建辦公樓設(shè)施都有數(shù)量上的規(guī)定，而且予以嚴(yán)格控制，其目的是要保證新的辦公樓面積的增加不能對(duì)辦公樓租金產(chǎn)生壓力，以免導(dǎo)致市場的不穩(wěn)定。撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期采取了對(duì)市場放任的經(jīng)濟(jì)政策，其結(jié)果導(dǎo)致了房地產(chǎn)市場的幾近崩潰，到80年度末，英國房地產(chǎn)協(xié)會(huì)就發(fā)表報(bào)告要求政府改變過去的政策，對(duì)房地產(chǎn)實(shí)施宏觀的戰(zhàn)略性管理。在美國的舊金山市自80年度初規(guī)定了每年新建辦公樓面積數(shù)量，連續(xù)多年實(shí)施下來，使得該城市在前幾年的世界性房地產(chǎn)市場明顯衰退的過程中，其辦公樓的空置率并未增長，而租金卻有所上揚(yáng)，為城市房地產(chǎn)市場的持續(xù)發(fā)展提供了很好的基礎(chǔ)。政府在實(shí)施總量控制的同時(shí)，也要注重對(duì)這些量在空間上分布的引導(dǎo)和控制。也就是說，總量的控制必須落實(shí)到具體的空間、時(shí)間和數(shù)量上。

2.5　其他的相關(guān)政策方面
　　城市總體規(guī)劃實(shí)施過程中，還會(huì)涉及到其他許多政策，在城市總體規(guī)劃實(shí)施政策中都應(yīng)當(dāng)?shù)玫襟w現(xiàn)，而且城市規(guī)劃政策尤其要關(guān)心這些政策之間的相互作用關(guān)系。這些政策主要的可能有以下內(nèi)容，當(dāng)然這里也不可能予以列盡。
　　2.5.1　住房政策
　　城市住房政策要與住房制度改革相配套，要在提高居民住房擁有水平的基礎(chǔ)上，充分考慮市場經(jīng)濟(jì)體制下各類不同收入階層的住宅狀況。就整體而言，城市中最主要的是中等收入階層的住宅，在數(shù)量上也是這一部分的最多。這些住宅的分布決定了城市住宅分布的主體。就城市政府而言，還需要對(duì)低收入居民的住房即政府提供的福利房、微利房等予以重視。對(duì)于低收入家庭的住房的安排、布置和建設(shè)，要充分考慮到公共政策的基本價(jià)值觀，即公平、公正性�，F(xiàn)在很多城市在建設(shè)福利房、微利房時(shí)，往往會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的原因而選擇在城市的邊遠(yuǎn)地區(qū)，但這些地區(qū)的交通條件、公共設(shè)施的配套等相對(duì)不完善，而這類居民卻是最需依賴于公共交通的，由此就為居民帶來很多不便，需要居民為此付出更多的成本和代價(jià)(這是福利房微利房政策設(shè)計(jì)中所不曾考慮的，但對(duì)居民的日常使用成本帶來很大影響)。這是政府在制定公共政策和實(shí)施時(shí)需要特別注意的。
　　2.5.2　交通政策
　　城市的交通政策主要涉及到城市在公共交通發(fā)展、私人車輛的數(shù)量和使用上的規(guī)定、社會(huì)公共停車場的建設(shè)和使用等等方面。對(duì)于大城市和特大城市，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)和促進(jìn)城市公共交通的建設(shè)和發(fā)展，城市政府必須提供政策上的措施來予以推進(jìn)。這種推進(jìn)包括對(duì)公共交通部門在財(cái)政、稅收方面的支持，也包括對(duì)線路、站點(diǎn)布置的引導(dǎo)和控制，還包括對(duì)私人車輛使用的適當(dāng)控制等。對(duì)私人車輛的控制包括對(duì)汽車的擁有量的總體控制(如通過牌照稅等的調(diào)節(jié))，對(duì)停車場數(shù)量的限定(在空間數(shù)量上、在停車費(fèi)上等)，對(duì)特定道路上私人車輛的通行或禁行等，當(dāng)然，有些城市如新加坡等還有更為嚴(yán)厲的控制措施。政府對(duì)社會(huì)停車場的配置和建設(shè)要有嚴(yán)格的規(guī)定，規(guī)定一定的建筑量就要配置一定數(shù)量的社會(huì)停車位而不僅僅只是建筑物內(nèi)自身配置的停車場，保證整個(gè)城市的停車位能與汽車的擁有量相對(duì)應(yīng)。
　　2.5.3　城市設(shè)施配套政策
　　城市設(shè)施配套是保證城市正常運(yùn)作的基本的和必要要素，也是提高城市品質(zhì)的關(guān)鍵性要素。城市設(shè)施包括城市的社會(huì)公共設(shè)施(如學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、體育設(shè)施、圖書館博物館等等)和市政基礎(chǔ)設(shè)施(如供電、供水、排水等)，這些要素的建設(shè)和運(yùn)行都需要有政策的扶植。在城市設(shè)施的配套方面，應(yīng)當(dāng)遵循充裕性原則，即相對(duì)于今后的一段時(shí)期，新建設(shè)的城市設(shè)施能夠保證有一定的余量，這是城市高質(zhì)量運(yùn)作的關(guān)鍵因素。城市設(shè)施的配套需要考慮經(jīng)濟(jì)性的要求，但過度關(guān)注這一點(diǎn)，就會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)在有多少服務(wù)人口就配多少設(shè)施，滿足了即時(shí)的需要，但一旦需求增加，就會(huì)出現(xiàn)不足，此時(shí)，任何的少量改進(jìn)所導(dǎo)致的結(jié)果則會(huì)帶來更大的不經(jīng)濟(jì)。過去我國許多城市的建設(shè)往往由于城市設(shè)施的不足而成為城市發(fā)展和城市整體條件的改進(jìn)的制約，使城市生活品質(zhì)下降，這應(yīng)當(dāng)引起人們充分的警戒。
　　2.5.4 城市環(huán)境政策
　　可持續(xù)發(fā)展既是世界各國所接受的未來發(fā)展的基本理念和行動(dòng)綱領(lǐng)，同時(shí)也是我國城市建設(shè)和發(fā)展過程中的基本目標(biāo)。可持續(xù)發(fā)展的概念涵括了生活發(fā)展各個(gè)方面的協(xié)調(diào)性，因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度來衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是保證城市整體發(fā)展的重要指標(biāo)。由此，城市環(huán)境政策也就需要從城市社會(huì)的各項(xiàng)政策相協(xié)調(diào)這樣的基礎(chǔ)出發(fā)來建構(gòu)。城市的環(huán)境政策當(dāng)然要包括有關(guān)于大氣、水質(zhì)量方面的指標(biāo)，而且還應(yīng)當(dāng)從更加廣泛的角度去理解環(huán)境的含義，應(yīng)當(dāng)包括城市中的綠地、河流的使用，包括城市空間景觀的質(zhì)量，包括居住區(qū)的配套完整性，也包括居住地與就業(yè)地的相互聯(lián)系和相互影響等等方面。而從更加全面和廣泛的意義出發(fā)，城市環(huán)境還應(yīng)包括城市各項(xiàng)組成要素之間的相互關(guān)系的質(zhì)量，這是城市總體規(guī)劃實(shí)施政策中最為關(guān)鍵的內(nèi)容之一。
　　3　城市總體規(guī)劃實(shí)施政策的具體政策手段
　　3.1　各類城市規(guī)劃形式的延續(xù)性
　　城市規(guī)劃的各類形式是依據(jù)于國家的法律法規(guī)所建立起來的，各個(gè)城市所實(shí)際使用的各類規(guī)劃形式都是當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)馗黝惿鐣?huì)、政治和文化背景下形成的。前面筆者已經(jīng)闡述過城市規(guī)劃的本質(zhì)在于是城市公共政策的一種陳述，因此，保證各類城市規(guī)劃形式的延續(xù)性是城市體規(guī)劃實(shí)施的一種手段。就城市總體規(guī)劃而言，城市分區(qū)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃以及城市設(shè)計(jì)等都是城市總體規(guī)劃實(shí)施的政策工具。就此所要確立的基本概念是這些規(guī)劃形式之間的相互銜接，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各種規(guī)劃形式的不同情況建立起不同的制度要素及其框架。各類城市規(guī)劃形式之間的延續(xù)性是建立在目標(biāo)——手段鏈的基礎(chǔ)之上的。即上一層次的規(guī)劃是下一層次的規(guī)劃的目標(biāo)，下一層次的規(guī)劃是上一層次規(guī)劃內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的手段。這就比較明確地劃分各個(gè)層次規(guī)劃的內(nèi)容及其深度。這樣，各個(gè)層次的規(guī)劃就組成了從城市最宏觀的戰(zhàn)略性的目標(biāo)到最具體的、可直接操作的內(nèi)容的體系。這是任何城市規(guī)劃體系建立的基本準(zhǔn)則。每一個(gè)層次的規(guī)劃都需嚴(yán)格界定下一層次應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和內(nèi)容，下一層次規(guī)劃在編制的過程中以及在規(guī)劃文本中都必須反映對(duì)上一層次規(guī)劃原則和內(nèi)容的遵守體現(xiàn)在哪些方面。在規(guī)劃實(shí)施過程中，針對(duì)于上一層次規(guī)劃所存在的問題或由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的改變而需要進(jìn)行局部調(diào)整，可以在下一層次規(guī)劃中進(jìn)行。但規(guī)劃政策應(yīng)當(dāng)確定規(guī)劃實(shí)施過程中進(jìn)行修正的可允許幅度的范圍，其中對(duì)于用地性質(zhì)可以相容性差異來表達(dá)，超越相容性范圍的修正則需予以嚴(yán)格界定；對(duì)于開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)有總體規(guī)定，并以一定的百分比量規(guī)定允許的調(diào)整幅度；對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施則應(yīng)由地區(qū)總量的規(guī)定和調(diào)整幅度。一旦下層次的規(guī)劃超越這些限度則視同上一層次規(guī)劃的調(diào)整，需經(jīng)過相應(yīng)層次的法定程序的審查，視同上一層次規(guī)劃調(diào)整而按法定程序進(jìn)行操作。
　　3.2　基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)計(jì)劃
　　任何開發(fā)建設(shè)，或者說任何實(shí)行規(guī)劃的行動(dòng)都需要有一定量的資本投入，對(duì)于城市的發(fā)展而言，關(guān)鍵也許并不在于是否有某種投資，而是什么時(shí)候投入。城市規(guī)劃通過對(duì)開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)期而作出最有可能的安排，決定需要什么樣的改進(jìn)或投資。但規(guī)劃還僅僅是一種總體的、一般化的引導(dǎo)。開發(fā)項(xiàng)目是各不相同的，對(duì)于私人投資而言，這些投資將在什么時(shí)候形成，對(duì)于公共投資而言，它們所投資的設(shè)施在什么時(shí)候才會(huì)需要，規(guī)劃并不能精確地預(yù)計(jì)開發(fā)的時(shí)間。此外，建設(shè)公共設(shè)施和項(xiàng)目的資金的可獲得性會(huì)影響城市作出資本投資的決定。由此，當(dāng)城市已經(jīng)確定了要實(shí)施其規(guī)劃之后，城市就面臨著從其有限的資本資源中，決定什么時(shí)候、進(jìn)行怎樣的投資。
　　在規(guī)劃領(lǐng)域中可使用的計(jì)劃方法、在國外也已經(jīng)使用了近半個(gè)世紀(jì)的計(jì)劃方式是“Capital Improvements　Programming”(CIP)。CIP是一種聯(lián)系長期性物質(zhì)規(guī)劃和城市年度支出預(yù)算的方式。其重要特征在于它清楚地指出了未來幾年中城市投資建設(shè)的傾向，而其基礎(chǔ)是一種財(cái)政支出，主要針對(duì)于城市的物質(zhì)設(shè)施，如道路、排水管、停車場(庫)和其他政府型的公共設(shè)施等。這些類型的項(xiàng)目都是高成本的，也是長久性的。由于這些資金主要來自于較長期的借貸，城市就要承擔(dān)相應(yīng)的負(fù)擔(dān)，因此，就要決定城市每年可以承受的債務(wù)水平。由于物質(zhì)設(shè)施在其建成之后通常都要長期地運(yùn)行并且難以輕易改變，這就要考慮每個(gè)項(xiàng)目的支出和規(guī)劃的可獲得結(jié)果，即需要評(píng)估其成本和效益。因此，對(duì)于規(guī)劃部門而言，在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上分析城市財(cái)政資源是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)性工作，而且是CIP工作的立足點(diǎn)。
　　CIP的基本目標(biāo)是為每一個(gè)時(shí)期決定一系列的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目一旦建成就需要對(duì)未來的所有時(shí)期提供最大的產(chǎn)出。CIP過程在兩個(gè)層次上展開：每四年編制一份五年計(jì)劃，第一年構(gòu)成了下一財(cái)政年度的支出；并且，這計(jì)劃每年要進(jìn)行檢測以調(diào)整項(xiàng)目的序列，以適應(yīng)計(jì)劃時(shí)間段中由于財(cái)政資源或城市需求方面發(fā)生重大變化的需要。CIP所考慮的設(shè)施和項(xiàng)目必須來自于城市政府不同的職能部門和機(jī)構(gòu)：如道路部門、公園部門、教育部門等等。每個(gè)團(tuán)體都會(huì)有它們自己的項(xiàng)目計(jì)劃，并且認(rèn)為這些項(xiàng)目計(jì)劃是能夠強(qiáng)化城市的改進(jìn)的。但城市不可能同時(shí)來實(shí)現(xiàn)這些項(xiàng)目計(jì)劃，也有可能這些項(xiàng)目之間相互分散而難以達(dá)到較好的效益，此外，很可能有些項(xiàng)目需要在另一些項(xiàng)目之前建設(shè)。這樣就導(dǎo)致了對(duì)每一個(gè)建議的項(xiàng)目計(jì)劃的兩種決定：①相對(duì)于其他項(xiàng)目的重要性；②相對(duì)于其他項(xiàng)目的想要序列。而這就是需要規(guī)劃部門所進(jìn)行的協(xié)調(diào)工作。
　　3.3　城市開發(fā)建設(shè)控制
　　開發(fā)包括了自然特征和場址及建筑物的物質(zhì)結(jié)構(gòu)被改變，也包括了在這其中的使用制度的改變。這種改變其實(shí)質(zhì)是一個(gè)生產(chǎn)的過程。開發(fā)項(xiàng)目可以是各不相同的，而且差異可以是巨大的。明顯的不同在于與規(guī)模(從小住宅的擴(kuò)建到規(guī)模巨大的城市開發(fā)項(xiàng)目)和區(qū)位(綠地的位置、城市中心的更新項(xiàng)目或老的工業(yè)區(qū))有關(guān)。其中較少能夠直接感受到的但卻又具有非常重要作用的各類參與者，從單個(gè)的擁有所有權(quán)的使用者，到土地所有者、金融家、開發(fā)商、承包人以及他們的顧問等等的綜合群體。開發(fā)的過程包括了一系列需要完成的事件，如，獲得開發(fā)的土地、獲得資金、確定建設(shè)計(jì)劃、組織供應(yīng)商、建造、向項(xiàng)目的最終使用者營銷等。這些事件的數(shù)量、性質(zhì)、序列和時(shí)間幅度等在不同的項(xiàng)目上都是各不相同的，都有極大的變化。在進(jìn)行開發(fā)的過程中，私人部門機(jī)構(gòu)會(huì)有多種多樣的目標(biāo)，并且根據(jù)不同的市場條件和對(duì)市場條件的考慮為自己定位。對(duì)城市規(guī)劃和規(guī)劃實(shí)施的政策制定而言，關(guān)鍵的是要在開發(fā)行為尚未開始或者是在進(jìn)行的過程中，能夠預(yù)先對(duì)開發(fā)決策的過程有非常明確的感知，從而在政策實(shí)施和規(guī)劃管理的過程中，能夠保證社會(huì)利益(社會(huì)整體的)、公共部門的意圖和私人開發(fā)利益兩者的完整實(shí)現(xiàn)。
　　對(duì)開發(fā)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)直接相關(guān)于這樣兩個(gè)方面：首先是具體的開發(fā)項(xiàng)目與相應(yīng)的規(guī)劃政策目的之間的聯(lián)系。如，特定區(qū)位上的超級(jí)市場項(xiàng)目或商務(wù)園區(qū)計(jì)劃是否加強(qiáng)或削弱了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略？其次，是對(duì)項(xiàng)目潛在的外部效益的成本進(jìn)行評(píng)價(jià)，其中包括經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。如，居住區(qū)計(jì)劃是否會(huì)增加當(dāng)?shù)噩F(xiàn)存的交通問題？這樣的規(guī)模是否會(huì)導(dǎo)致學(xué)校、娛樂設(shè)施及其它的基礎(chǔ)設(shè)施等現(xiàn)有的社區(qū)設(shè)施的超負(fù)荷？如果存在不利的社會(huì)成本，由誰來支付以獲得改進(jìn)？是由土地的所有者、開發(fā)商，還是居民來支付這樣的成本？此外，現(xiàn)有的居民是否也要來承擔(dān)？等。如果說，過去的那種以圖紙或圖則來進(jìn)行控制的方式主要來判斷可不可建的問題，那么以政策來進(jìn)行的決定更強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)建或不準(zhǔn)建的相關(guān)配套條件及相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。
　　3.4　土地和房地產(chǎn)開發(fā)管理
　　公共政策能夠通過以下四種途徑影響到土地和房地產(chǎn)開發(fā)的過程(Healey等人，1995)。即：
　　3.4.1　政府直接參與開發(fā)，充當(dāng)開發(fā)商的角色
　　這種方式在英國、美國等國家中都是實(shí)施公共政策的一種重要方式，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，如開發(fā)和提供公共(福利)住宅等都是政府的基本職責(zé)。此外，在不同的時(shí)期中，政府以各種不同的方式介入到房地產(chǎn)的開發(fā)過程之中，如，英國在二次大戰(zhàn)后的新城發(fā)展計(jì)劃、60年代城市中心的更新計(jì)劃、80年代后在鼓勵(lì)市場經(jīng)濟(jì)過程中企業(yè)園區(qū)(Enterprise Zones)的開辟以及城市開發(fā)公司的工作等，都是政府直接參與所形成的。在此過程中，政府所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧�其�?shí)與任何私人開發(fā)部門的角色都是一致的。而政府有強(qiáng)制性收購?fù)恋氐臋?quán)力，政府通過建筑空間和開發(fā)機(jī)會(huì)的提供，會(huì)幫助或促進(jìn)一些公司的擴(kuò)展，從而顯著地影響到房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然政府在從事這樣的開發(fā)工作時(shí)，必須是出于公共部門的職能的要求，當(dāng)然也可以通過展示新的生產(chǎn)方式(如英國70年代的小工廠)和新的地區(qū)(如老的工業(yè)區(qū))的生命力，或者城市更新的計(jì)劃來提供新的市場機(jī)會(huì)。
　　3.4.2　政府控制開發(fā)權(quán)
　　開發(fā)控制(development control)對(duì)開發(fā)過程的影響與控制的形式有著密切的關(guān)系。首先，與規(guī)劃控制的目的有關(guān)。管理既可以運(yùn)用建筑法規(guī)也可以運(yùn)用簡單的土地使用區(qū)劃法規(guī)的形式在建設(shè)的不同階段發(fā)生作用，這就為開發(fā)活動(dòng)提供了最基本的規(guī)則，這些方式在英國、美國和歐洲都得到廣泛的運(yùn)用。所不同的是，所有的管理都是為了實(shí)現(xiàn)更為廣泛的政策目的。一方面，所有的開發(fā)商都要保證他的建設(shè)項(xiàng)目都符合法規(guī)條款的要求；另一方面，更需要關(guān)注的是可以運(yùn)用到具體項(xiàng)目中的政策究竟是什么。如果一個(gè)區(qū)劃法規(guī)提供了土地使用的分類和清晰的確定性時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目并不能完全適合分區(qū)的土地類型時(shí)，問題就出現(xiàn)了。在政策主導(dǎo)的管理體制中，由于與特定的場址有關(guān)的政策解釋的方式而必然存在著不確定性。如果這種不確定性較大，那么就很難預(yù)測為了適應(yīng)這種管理要求所需的成本，這種狀況被人稱為與賭博相類似的行為。
　　其次，與管理體制中的具體控制方式有關(guān)。在以下兩種體制中存在著明顯的不同：一種是非常具體的和固定的管理方式，依據(jù)條文清晰的法規(guī)和規(guī)劃；另一種是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的管理體制，通過協(xié)商來作出控制決定。后一種方式對(duì)于那些樂于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、尋找投機(jī)機(jī)會(huì)的開發(fā)商而言具有相當(dāng)?shù)暮锰帲�在這種狀況下，開發(fā)商通過各種手段期望能夠獲得由于規(guī)劃政策中的分歧而產(chǎn)生的土地價(jià)格的增量，這就形成了“尋租”(rent-seeking)行為。但這對(duì)于那些缺乏地方知識(shí)和反對(duì)過度風(fēng)險(xiǎn)的公司的開發(fā)商而言就極為不利。
　　第三，與區(qū)位和建筑物形式的控制有關(guān)。一個(gè)比較寬松的管理方式為企業(yè)家型的開發(fā)商所偏好，但對(duì)反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)的投資者則帶來較多的問題。而采取嚴(yán)厲的管理控制手段則可以在特定的地區(qū)創(chuàng)造實(shí)質(zhì)性的價(jià)值，并且在整個(gè)城市地區(qū)支持土地和房產(chǎn)的價(jià)格。這樣的管理方式會(huì)提升房地產(chǎn)商市場的準(zhǔn)入成本(entry costs)，但也增加了潛在的回報(bào)。這對(duì)反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投機(jī)的開發(fā)商和現(xiàn)有的業(yè)主而言是非常有利的，并且對(duì)熟練的開發(fā)商也能創(chuàng)造高回報(bào)的機(jī)會(huì)。在英國，對(duì)于地產(chǎn)主、投資者和開發(fā)商來說，嚴(yán)厲的規(guī)劃管理控制方式被認(rèn)為是一種可以接受、并且也是運(yùn)作了半個(gè)多世紀(jì)的基本規(guī)范。
　　第四，控制系統(tǒng)會(huì)因獲得許可而產(chǎn)生的成本的變化而發(fā)生變化。對(duì)于實(shí)際運(yùn)作中的有較多自由裁量權(quán)和不可預(yù)計(jì)的控制系統(tǒng)而言，就需要有更多的時(shí)間在開發(fā)商和規(guī)劃當(dāng)局之間(甚至還會(huì)有其他部門、機(jī)構(gòu)或團(tuán)體參與)來對(duì)某個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行討論和協(xié)商。與時(shí)間因素相關(guān)的還包括規(guī)劃當(dāng)局行政決定過程所需的時(shí)間等。這是開發(fā)商在對(duì)項(xiàng)口決定中需要考慮的非常重要的因素。
　　就總體而言，通過規(guī)劃控制方式的開發(fā)管理并不僅僅只是限制了開發(fā)商或擁有土地使用權(quán)者的機(jī)會(huì)，而是通過限制區(qū)位和開發(fā)形式積極地創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和價(jià)值。
　　3.4.3　政府提供財(cái)政的手段來影響公司的決定。
　　在西方各國尤其是英國等國家近幾年來都出現(xiàn)了這樣的不斷增長的趨勢，政府現(xiàn)在越來越少地直接參與開發(fā)，而是通過財(cái)政手段的運(yùn)用來對(duì)開發(fā)進(jìn)行鼓勵(lì)和管理。運(yùn)用財(cái)政手段的好處在于，無論是收稅還是獎(jiǎng)勵(lì)都可以在較早階段就結(jié)合進(jìn)開發(fā)成本之中，這使得開發(fā)商可以對(duì)這些方法結(jié)合項(xiàng)目進(jìn)行計(jì)算，從而作出自己的判斷。實(shí)際上，不同類型的財(cái)政手段以不同的方式影響了開發(fā)商的財(cái)政計(jì)算。
　　在英國，自80年代初開始就創(chuàng)設(shè)了多種方法來鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)。其中之一是企業(yè)區(qū)，在工業(yè)和商業(yè)用地范圍中，通過對(duì)資本投資降低房產(chǎn)稅、公司和收入稅來提供獎(jiǎng)勵(lì)。這些對(duì)開發(fā)商獎(jiǎng)勵(lì)的總額都是以稅收形式預(yù)先決定的，并且運(yùn)用到企業(yè)區(qū)內(nèi)所有的公司。這樣，土地的占有者、開發(fā)商和最終的使用者可以通過協(xié)商而精確地確定在哪里資本的投資利益會(huì)下降，但開發(fā)商可以通過避免公司和收入稅而獲得實(shí)質(zhì)性的利益，而對(duì)最終的使用者則具有獎(jiǎng)勵(lì)的吸引力。在英國，還有其他的獎(jiǎng)勵(lì)方式是通過補(bǔ)助的方式來提供的，以及城市開發(fā)公司用來吸引公司的各種財(cái)政方式。前面的補(bǔ)助方式主要是針對(duì)具體的項(xiàng)目的，而后者主要用于位于城市開發(fā)公司用地內(nèi)的項(xiàng)目。
　　所有這些獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)位于老工業(yè)城市內(nèi)的開發(fā)和開發(fā)業(yè)本身的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了重大的影響。
　　3.4.4　政府通告或說服公司以某種方式行事
　　理想的市場應(yīng)該是一個(gè)信息充分的市場，信息的缺乏是市場失敗的主要和普遍原因。而在開發(fā)業(yè)中，信息缺乏恰恰是非常明顯的。在房地產(chǎn)業(yè)中，由于其特殊的業(yè)態(tài)，導(dǎo)致了難以對(duì)房地產(chǎn)的景氣或不景氣及其程度的預(yù)測，以及由于對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估所存在的歧異性，因此，對(duì)房地產(chǎn)信息角色的質(zhì)量產(chǎn)生了嚴(yán)重的問題。在英國，很好組織的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)被賦予了提供信息的重要作用。通過發(fā)展規(guī)劃(development plan)、國家規(guī)劃政策導(dǎo)引(the national　Planning Policy Guidance)綱要和其他的規(guī)劃政策和發(fā)展概要等陳述，土地所有者和開發(fā)商可以獲得關(guān)于某個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃當(dāng)局和環(huán)境部(DoE)的可能態(tài)度方面的信息，從而為他們的決策提供依據(jù)。規(guī)劃(plan)還提供了相關(guān)項(xiàng)目的意向，周圍會(huì)有些什么項(xiàng)目，在哪里計(jì)劃有新的基礎(chǔ)設(shè)施投資等等方面的信息，這些信息對(duì)于開發(fā)商而言可以降低風(fēng)險(xiǎn)，并可提供相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目意向。真正有效的規(guī)劃當(dāng)局會(huì)運(yùn)用這種信息提供者的地位來鼓勵(lì)和勸說土地所有者和開發(fā)商以某種方式采取行動(dòng)。
　　這種信息提供者的角色在穩(wěn)定市場條件和協(xié)調(diào)一個(gè)開發(fā)商與其他開發(fā)商之間的行動(dòng)中具有重要的作用。在英國，經(jīng)過80年代中以項(xiàng)目開發(fā)為主導(dǎo)性的規(guī)劃體系運(yùn)作和以項(xiàng)目協(xié)商為基本方式的過程之后，到90年代，開發(fā)商自身就期望政府對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)進(jìn)行宏觀的戰(zhàn)略管理，建立以規(guī)劃(plan)和政策為主導(dǎo)的規(guī)劃體系，從而改變房地產(chǎn)業(yè)的不確定性，其主要的原因也在這里。這意味著，清晰的政策陳述所擔(dān)當(dāng)?shù)奶峁┬畔⒌慕巧�，可以使政府在為開發(fā)商創(chuàng)造最大的確定性方面發(fā)揮重要作用，同時(shí)也可以促進(jìn)開發(fā)商所進(jìn)行的項(xiàng)目能與規(guī)劃的要求相一致。