目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高20％左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30％，比國外先進(jìn)水平低20％以上；木材綜合利用率為60％，比國外先進(jìn)水平低20％。再生資源利用量占總生產(chǎn)量的比重，比起國外先進(jìn)水平也低很多。
上面這一組數(shù)據(jù)，讓人們在欣慰我國經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，也清醒地認(rèn)識到:我們付出了很大的資源和環(huán)境代價。這些問題嚴(yán)重制約了我國未來的發(fā)展，亟待通過推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)加以解決。
在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》頒布之后，環(huán)境法學(xué)界著名專家、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會法案室主任、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法起草小組成員孫佑海接受了本報記者的專訪。
《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》制定了哪些重要的法律制度？在哪些方面有新的突破？
孫佑海:《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以“減量化、再利用、資源化”為主線，共七章五十八條。在框架結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，第一章為總則；第二章規(guī)定基本管理制度；第三章規(guī)定減量化，考慮到再利用和資源化兩者之間的密切聯(lián)系；第四章同時規(guī)定再利用和資源化；第五章規(guī)定激勵措施；第六章規(guī)定法律責(zé)任，第七章是附則。
這部法律主要規(guī)定了下述一些重要的法律制度和措施:
第一項制度是循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃是國家對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)和保障措施等進(jìn)行的安排和部署，是政府進(jìn)行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據(jù)。
第二項制度是抑制資源浪費和污染物排放的總量調(diào)控制度。當(dāng)前一些地方的經(jīng)濟(jì)增長建立在過度消耗資源和污染環(huán)境的基礎(chǔ)上，對這種不可持續(xù)的發(fā)展方式必須要有必要的總量控制措施。為推動各地及企業(yè)按照國家的要求，根據(jù)本地的資源和環(huán)境承載能力安排產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，積極主動地采取節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、減排等循環(huán)經(jīng)濟(jì)措施。
第三項制度是循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價和考核制度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價和考核體系是評價區(qū)域或者企業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)，也是對區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行綜合評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價考核制度，有助于解決過去以GDP指標(biāo)作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績主要標(biāo)準(zhǔn)的弊端，也有助于解決當(dāng)前對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r評價標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。
第四項制度是以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度。在傳統(tǒng)的法律領(lǐng)域，產(chǎn)品的生產(chǎn)者只對產(chǎn)品本身的質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任。但現(xiàn)代生產(chǎn)者還應(yīng)依法承擔(dān)產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置等責(zé)任，也就是說，生產(chǎn)者的責(zé)任已經(jīng)從單純的生產(chǎn)階段、產(chǎn)品使用階段逐步延伸到產(chǎn)品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應(yīng)地對其設(shè)計也提出了更高的要求，這種生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在一些立法中得到了確立，并經(jīng)實踐證明具有積極意義。
第五項制度是對高耗能、高耗水企業(yè)的重點管理制度。我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重。為了保證節(jié)能減排的各項規(guī)劃目標(biāo)得以實現(xiàn)，當(dāng)前和今后一個時期對重點行業(yè)的高耗能、高耗水企業(yè)進(jìn)行重點管理是十分必要的。
第六是強化激勵措施。促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調(diào)動各行各業(yè)的積極性，鼓勵走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。法律第五章對激勵政策作了比較具體的規(guī)定，主要包括:建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項資金；對科技創(chuàng)新的財政支持；稅收優(yōu)惠；投資和金融支持；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價格、收費和押金等制度；政府采購和表彰獎勵制度等。
這部法律對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有哪些重要意義？對經(jīng)濟(jì)的調(diào)整作用有哪些？
孫佑海:近年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，各項建設(shè)取得巨大成就，在推動資源節(jié)約和綜合利用、推行清潔生產(chǎn)方面，也取得了積極成效。但是，我國經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價過大，傳統(tǒng)的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式仍未根本轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，環(huán)境壓力越來越大。
一是資源總量和人均資源嚴(yán)重不足，資源利用效率相對低下。在資源總量方面，我國現(xiàn)已查明的石油儲量僅占世界的1.8％，天然氣占0.7％，鐵礦石不足9％，銅礦不足5％，鋁土礦不足2％。在人均資源量方面，我國人均礦產(chǎn)資源約為世界平均水平的1/2，人均耕地、草地資源約為1/3，人均水資源約為1/4，人均森林資源約為1/5，人均能源約為1/7，其中人均石油占有量僅為1/10。在資源利用效率方面，我國目前鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比國外先進(jìn)水平平均高20％左右；工業(yè)用水重復(fù)利用率比國外先進(jìn)水平低15％～25％左右；礦產(chǎn)資源總回收率為30％，比國外先進(jìn)水平低20％；木材綜合利用率為60％，比國外先進(jìn)水平低20％。
二是生態(tài)破壞嚴(yán)重，環(huán)境形勢嚴(yán)峻。我國主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴(yán)重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患。生態(tài)破壞嚴(yán)重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。二氧化硫、化學(xué)需氧量等主要污染物排放量長期居高不下，已經(jīng)位居世界第一。環(huán)境污染事故進(jìn)入高發(fā)期。發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國近20多年來集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點。
上述問題已經(jīng)對我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重制約，解決這些問題的根本途徑在于改變過去高投入、高排放的經(jīng)濟(jì)增長模式，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為解決這些問題提供了一條重要途徑。
本法的立法目的在于以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價，取得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和最少的廢物排放，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會效益相統(tǒng)一，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。具體包括以下3項內(nèi)容:
一、提高資源利用效率。資源利用效率是衡量循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基本指標(biāo)，提高資源利用效率可以通過兩種方式來實現(xiàn)。一是通過產(chǎn)業(yè)鏈、消費鏈的耦合和社會的合作，實現(xiàn)對自然資源的合理利用；二是通過廢物的循環(huán)利用，把已經(jīng)產(chǎn)生的廢物通過各種技術(shù)措施，進(jìn)行再利用和資源化，減少自然資源的用量。我國近30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)取得了輝煌的成就，但是同時也付出了巨大的資源消耗代價。因此，提高資源利用效率，滿足最大的需求，就成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法首要的直接目的。
二、保護(hù)和改善環(huán)境�？梢酝ㄟ^3種方式來實現(xiàn)。一是源頭削減。通過實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“減量化”規(guī)定，盡可能地減少廢物和污染的產(chǎn)生，從源頭削減污染，既節(jié)約資源，又保護(hù)環(huán)境；二是過程控制。通過實施清潔生產(chǎn)措施，采取改進(jìn)設(shè)計、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備等措施提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放；三是末端治理，通過污染治理和廢物的循環(huán)利用，回收可循環(huán)利用的廢棄物，減少環(huán)境中已有廢棄物的數(shù)量，降低污染程度。
緩解現(xiàn)實的環(huán)境壓力是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的另一個直接目的。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，明確提出了“十一五”期間“主要污染物排放總量減少10％”等約束性指標(biāo)。這是有法律約束力的。本法的制定，為約束性指標(biāo)的實現(xiàn)增添了一道重要的法律保障。
三、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的根本目的，也是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本指導(dǎo)方針。本法的制定，通過在全社會倡導(dǎo)一種資源節(jié)約和環(huán)境友好的理念，逐漸讓政府、企業(yè)事業(yè)單位、公民、行業(yè)協(xié)會等主體形成一種資源節(jié)約和環(huán)境友好的行為方式，從而促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的更高目的。
《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》將從哪些方面推動節(jié)能減排和環(huán)保工作？
孫佑海:近年來我國推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作的力度明顯加大，循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作的開展取得了一定成效。實踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)具有以下重要作用:
一是為經(jīng)濟(jì)增長開辟新的資源。例如，一個年產(chǎn)800萬～1000萬噸的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，如全部回收可燃?xì)怏w，按熱值計算可供一個120萬千瓦發(fā)電廠所需的能源，如全部回收固體廢棄物，可滿足生產(chǎn)300萬噸水泥所需的主要原料。
二是有效減少污染物排放。我國水污染、大氣污染、固體廢物的大量產(chǎn)生，與目前的資源利用方式和水平有直接關(guān)系。據(jù)測算，如用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標(biāo)煤/噸鋼，而用廢鋼煉鋼，能耗僅為0.2噸標(biāo)煤/噸鋼。利用廢鋼煉鋼，可減輕空氣污染88％，減輕水質(zhì)污染76％。
三是有利于提高經(jīng)濟(jì)效益。目前我國冶金、有色、電力、化工等8個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進(jìn)水平平均高40％以上，工業(yè)用水重復(fù)利用率比國外先進(jìn)水平低15個～25個百分點，礦產(chǎn)資源總回收率為30％，比國外先進(jìn)水平低20個百分點。只要適當(dāng)提高企業(yè)資源利用效率和循環(huán)利用水平，就能較大程度提高這些重要行業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重要實踐，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，具有全局性、根本性、長期性。但目前在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐中還存在不少問題。比如，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)在國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位不明確，缺乏推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，政府、市場、企業(yè)和公民等主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系尚未清晰界定等。因此，迫切需要在立法中對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略和方針予以明確，對政府、市場、企業(yè)和公民等主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系予以界定，從而為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有效的法律保障
這部法律對政府部門和企業(yè)提出了哪些新的要求？規(guī)定了哪些新的責(zé)任？
孫佑海:本法第三條規(guī)定，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，因地制宜、注重實效，政府推動、市場引導(dǎo)，企業(yè)實施、公眾參與的方針。通過法律的形式明確宣示了循環(huán)經(jīng)濟(jì)在國家發(fā)展中的重大戰(zhàn)略地位，同時對政府部門和企業(yè)在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)過程中的地位和作用作了概括規(guī)定。
所謂“政府推動、市場引導(dǎo)”，強調(diào)的是既充分發(fā)揮市場的激勵和導(dǎo)向作用，又堅持以政府指導(dǎo)和推動為基礎(chǔ)促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)本法，政府的推動作用主要體現(xiàn)在:一，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃；二，建立協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實施；三，完善和落實促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，建立信息和服務(wù)體系；四，實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)的試點工作。
所謂“企業(yè)實施、公民參與”，強調(diào)的是企業(yè)和公民兩類主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的不同作用。企業(yè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主力，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)堅持與企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，加強企業(yè)管理，逐步形成企業(yè)依法自覺開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的機制。公民是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的群眾力量，公民參與主要體現(xiàn)為推進(jìn)綠色消費，完善再生資源回收利用體系，實現(xiàn)社會生產(chǎn)和消費過程中的節(jié)約和回收。
以生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度為例，本法第十五條分四款，分別對政府、企業(yè)事業(yè)單位和公民的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。
第一款規(guī)定生產(chǎn)者自行回收、利用和處置。生產(chǎn)列入強制回收的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產(chǎn)品或包裝物負(fù)責(zé)回收，對其中可以利用的，由生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)利用。
第二款規(guī)定委托回收利用和處置。生產(chǎn)者委托銷售或者其他組織進(jìn)行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業(yè)進(jìn)行利用或者處置的，受托方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和合同的約定，負(fù)責(zé)回收或者利用、處置。
第三款規(guī)定了消費者的義務(wù)。消費者應(yīng)當(dāng)將廢棄的產(chǎn)品或者包裝物交給生產(chǎn)者或委托回收的銷售者或者其他組織。
第四款規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門制定強制回收目錄和管理辦法。
全國人大有關(guān)機構(gòu)將從哪些方面監(jiān)督本法的執(zhí)行情況？
孫佑海:《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》確立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法律制度和政策框架體系，同時需要國務(wù)院及有關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定的要求，制定配套的行政法規(guī)、行政規(guī)章和技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，確保法律得到有效實施。
需要說明的是，本法需要的配套規(guī)定有些已經(jīng)出臺并實施了，同時，法律委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會已經(jīng)就本法規(guī)定需由國務(wù)院或國務(wù)院有關(guān)部門制定的配套規(guī)定與國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委等部門進(jìn)行了溝通協(xié)調(diào)，對其中尚未制定的，全國人大有關(guān)機構(gòu)還將進(jìn)一步建議國務(wù)院或國務(wù)院有關(guān)部門抓緊研究制定，及時出臺，以保證本法的實施效力。
