隨著工業(yè)化進程的加快，用水量越來越多，許多部門和企業(yè)轉(zhuǎn)向開采和使用地下水。長期過度開采地下水，將導致地面沉降和地下水不同程度的污染。蘇南地區(qū)是江蘇省發(fā)展最快的地區(qū)，也是長三角乃至中國內(nèi)陸發(fā)展最快的地區(qū)之一，隨著經(jīng)濟發(fā)展的加快，這一地區(qū)也同樣遇到了水資源的不足，因而轉(zhuǎn)向地下水的開采和使用。在開采和使用的過程中，蘇南地區(qū)的地面出現(xiàn)了一定程度的沉降和污染問題。如何解決好發(fā)展與防范地質(zhì)災害之間的關(guān)系，成為地方政府必須慎重對待的一個重要問題。江蘇省人大和省人民政府對地下水資源的過度開采和使用問題高度重視，本著從根本上解決問題和節(jié)約成本的原則，轉(zhuǎn)換政府處理公共事件的思路，采取了一系列富有成效的措施，取得了較好的效果。
問題的產(chǎn)生和影響
20世紀80年代以來，隨著蘇南地區(qū)工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，地表水體普遍受到不同程度的污染，不少單位紛紛打深井取用地下水（地下水是指深層地下水，即第Ⅱ承壓 及其以下含水層的地下水，不包括淺層地下水。深井是指取用深層地下水的取水井）。蘇南地區(qū)地下水開采量逐年增加，導致地下水水位急劇下降，出現(xiàn)嚴重的地質(zhì)災害。
地面沉降嚴重。1991年以來，蘇南地區(qū)形成一個沿滬寧線的狹長的下降漏斗。至2000年底，區(qū)內(nèi)累計沉降量大于200mm的區(qū)間面積已超過5000平方公里，約占蘇南平原區(qū)總面積的42%。常州市區(qū)的東部、無錫市區(qū)的北部及蘇州市城區(qū)累計沉降量均在 1000mm以上。地面沉降嚴重的地段主要分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)密集地段，尤其是遠離地下水補給區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)密集區(qū)，如錫西地區(qū)。1999年江蘇地質(zhì)測繪院曾對錫西地區(qū)的地勢變化進行了專門的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)附近的最大地面沉降已達2.8m，由此推測該區(qū)內(nèi)已出現(xiàn)高程地面點和海平面的基準點比較的絕對高度，就稱為這個地點的高程，也叫海拔。我國的海平面基準點是以青島驗潮站18年長期觀測結(jié)果計算出來的平均黃海海平面。低于海平面的低地。
經(jīng)濟損失嚴重。蘇南地區(qū)的地面沉降與地裂縫災害給當?shù)卦斐删薮蠼?jīng)濟損失，據(jù)初步評估，截止2002年底，蘇南地區(qū)因地面沉降而累計損失的土方量約29.69億方，造成各類經(jīng)濟損失總計約為358.49億元，地裂縫災害造成的直接經(jīng)濟損失約為12.8億元，兩者共造成經(jīng)濟損失約371.29億元。綜合考慮蘇南地區(qū)的自然地理條件，地面沉降與地裂縫災害的危害程度，以及其所具有的區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟發(fā)展程度，該地區(qū)的地面沉降及地裂縫災害已成為全國此類災害最為嚴重的地區(qū)之一。
蘇南地區(qū)的情況絕非個案。類似情況不僅存在于蘇南地區(qū)，由蘇滬浙三省地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查部門歷時5年完成的“長三角地區(qū)地下水資源與地質(zhì)災害調(diào)查評價”報告顯示，“地面沉降”已經(jīng)造成長三角中心地區(qū)損失近3500億元。在長三角（長江以南）10萬平方公里的范圍內(nèi)存在區(qū)域性地面沉降與地裂縫等地質(zhì)災害。其中上海市區(qū)、江蘇蘇南地區(qū)、浙江杭嘉湖等地已經(jīng)形成三個區(qū)域性沉降中心，最大累計沉降量分別達到2.63、1.08、0.82米，并且地面沉降在長三角地區(qū)有連成一片的趨勢。
社會影響不可低估。水的使用涉及到千家萬戶的居民，又涉及到千千萬萬家企業(yè)。地下水的過度開采和使用導致地面沉降，當達到一定程度時，不僅影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，而且影響居民的正常生活，更為重要的是會引起社會的恐慌。從長遠來看，也影響蘇南地區(qū)的投資環(huán)境。從現(xiàn)實來看，怎么處理好居民和企業(yè)用水需要與控制地下水開采、使用之間的矛盾，也非常棘手。
政 府 對 策
面對取用地下水的普遍情況，要從根本上解決這個問題，僅靠行政性措施是不夠的。因此，江蘇省省長決定提請省人大立法，以法規(guī)治理地下水的過度開采。
2000年8月，江蘇省人大出臺了《關(guān)于在蘇南地區(qū)限期禁止開采地下水的決定》（以下簡稱《決定》），規(guī)定到2003年12月31日前在地下水超采區(qū)實現(xiàn)禁止開采地下水，2005年12月31日前蘇南地區(qū)全面實現(xiàn)禁止開采地下水�！稕Q定》要求自施行之日起，停止批準鑿井、禁止打深井；在實現(xiàn)地下水禁采前，省政府逐年核減蘇南地區(qū)的地下水開采總量，下達開采計劃；取用地下水的單位和個人實行計量取水，并要繳納地下水資源費；加快地表水供水工程建設，實施區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水。《決定》的出臺，預示著地下水的開采和使用進入到了“依法治水”的階段。
具 體 做 法
蘇南地區(qū)政府本著對自然環(huán)境負責、對可持續(xù)發(fā)展負責的態(tài)度，高度重視這一工作，嚴格執(zhí)行《決定》，結(jié)合本地區(qū)實際采取有效措施。
廣泛宣傳。蘇南各地政府充分利用各種宣傳媒介，開展多形式、多層次、多方位的宣傳活動，做到電視上有畫面、報紙上有文字、電臺中有聲音，并在城市中心地段現(xiàn)場宣傳，增強了社會各界對禁采封井工作必要性的認識，創(chuàng)造了良好的社會氛圍。
摸清現(xiàn)狀。《決定》頒布后，蘇南地區(qū)政府立即停止批準新打深井，并叫停已批未打的深井，同時迅速組織力量對全市深井作了詳細的調(diào)查研究，并在此基礎上制定禁采封井計劃。經(jīng)調(diào)查，蘇南地區(qū)地下水禁采涉及21個縣（市、區(qū)）、263個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3481個村、3892家企業(yè)單位，地下水超采區(qū)面積達3935平方公里，占蘇南平原地區(qū)的1/3，有記載的1995年最大開采量達4.5億立方米！
明確工作程序。蘇南地區(qū)政府結(jié)合區(qū)域供水方案和各企業(yè)用水的具體情況，制定了分期封井計劃，實行“五先五后”：一是本著輕重緩急的原則，先封自來水管網(wǎng)內(nèi)的深井，后封管網(wǎng)延伸區(qū)域內(nèi)的深井；二是本著先生活后生產(chǎn)的原則，先封工商業(yè)用水的深井，后封生活用水的深井；三是本著營造良好投資環(huán)境的原則，先封內(nèi)資企業(yè)的深井，后封外資企業(yè)的深井；四是本著區(qū)別對待的原則，先封一般用途的深井，后封特殊行業(yè)的深井；五是本著先易后難的原則，先封停用、備用及報廢井，后封開采井。同時，為用水單位開展改水工作提供必要時間，確保封井與經(jīng)濟發(fā)展兩不誤。
組織專業(yè)隊伍。為確保封井后不會對地下水環(huán)境造成新的污染和破壞，地方政府安排專業(yè)技術(shù)人員多、施工設備先進的水利技術(shù)推廣站組建地下水禁采專業(yè)封井隊，嚴格落實封井技術(shù)要求。一是對水質(zhì)差、水量小、沒有價值的深井采用潔凈土回填式永久封井，對水質(zhì)好、水量豐富、具有儲備和觀測價值的深井采用蓋板式封井；二是制作統(tǒng)一的封井蓋板并印鑄警示標志，以防封口今后被人為破壞；三是在蓋板中央預留了可開閉式觀測孔。
政策配套。經(jīng)過科學測算，政府落實了每封一眼深井由市財政撥款4000元的經(jīng)費保障。同時，還出臺了一系列配套政策，推進改水節(jié)水，鼓勵封井。一是開展區(qū)域供水工程建設，加快各地用水管網(wǎng)改造，對有困難的地方進行幫扶；二是加快水資源替代，規(guī)劃建設新的工業(yè)水廠，專門為開發(fā)區(qū)光電小區(qū)提供凈化處理過的地表水，減少對地下水和城市自來水的需求量；三是根據(jù)省物價局有關(guān)文件精神，多次上調(diào)地下水資源費，充分發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，促進地下水禁采工作；四是政府專門撥款用于自來水的管網(wǎng)建設，彌補禁采后的用水不足。
建立檔案。各地政府對每口已封的深井都建立了檔案，內(nèi)容包括各深井歷年有據(jù)可查的水位、水質(zhì)、開采量以及位置圖等資料，建立數(shù)據(jù)庫實行電腦管理，為今后的地下水管理提供詳實的基礎資料，更重要的是防止今后土地開發(fā)、市政建設及城鎮(zhèn)化發(fā)展等不確定因素對已封深井造成不利影響，有效地保護了封井工作成果。
可以看出，蘇南地區(qū)政府在處理封井問題時，考慮充分、準備周到、措施到位，在充分掌握具體情況、深入研究的基礎上，對每一個環(huán)節(jié)都作了精心安排。既保質(zhì)保量地完成了封井任務，又不會因此對經(jīng)濟發(fā)展造成過大影響；既有政府的強力推動，又充分照顧了取水單位的實際利益；既在宏觀層面上作了周到布置，又對執(zhí)行過程中的細節(jié)精益求精。
處理結(jié)果和后續(xù)措施
至2005年10月底，蘇南地區(qū)完成了4831眼井（省政府批準的86眼保留井除外）的封井任務，全面實現(xiàn)了“超采區(qū)三年、非超采區(qū)五年”的禁采目標，在全國產(chǎn)生了積極的影響。主要是完成了“三大工程”：
1.封井工程。五年來，蘇南地區(qū)三市共封井4831眼，其中蘇州2798眼，無錫1100眼，常州933眼（見表1）。封井工程投入約5000萬元。
表1 蘇南地區(qū)五年封井情況統(tǒng)計表
地 區(qū) 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 保留井 小 計
蘇州市 841 709 792 188 219 49 2798
無錫市 267 354 385 37 36 21 1100
常州市 287 260 292 62 16 16 933
合 計 1395 1323 1469 287 271 86 4831
2.區(qū)域供水工程。5年來，蘇南地區(qū)累計完成區(qū)域供水投資100多億元，建成水廠規(guī)模302萬噸，鋪設到鎮(zhèn)主干管2012.07公里，完成了對244個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水，讓禁采區(qū)域內(nèi)的居民喝上放心水、優(yōu)質(zhì)水，城鄉(xiāng)生活和生產(chǎn)供水基本得到保證。
3.地面沉降預警工程。經(jīng)過三年多的努力，建成控制面積1.2萬平方公里的地面形變監(jiān)測網(wǎng)，投入3000萬元。
自2000年省人大禁采決定頒布以來，蘇南地區(qū)地下水禁采工作已取得明顯成效。監(jiān)測資料表明，區(qū)域性地下水漏斗范圍不斷縮小，截止2004年底，40m 水位埋深即地下水頂層與地表的距離，為相對高度。按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范，水位埋深大于40米的為水情警示區(qū)，水位埋深在30～40米之間的為水情預警區(qū)，水位埋深小于30米的為水情安全區(qū)。等水位線范圍逐步消退，其面積現(xiàn)約為2445平方公里，比2000年底的3950平方公里，縮小了約38%。 2000～2004年底，蘇州、無錫、常州三中心城市第Ⅱ承壓含水層平均水位埋深上升了4～18m。2005年地下水位進一步回升，蘇州市區(qū)地下水水位埋深已全面回升至30m的安全線以上，地下水資源環(huán)境得到明顯恢復與改善。
同期地面沉降監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，該地區(qū)沉降速率也不斷趨緩， 2004年沉降速率多在10～25mm，全區(qū)沒有出現(xiàn)年沉降速率大于35mm的地區(qū)，GPS測得區(qū)內(nèi)最大年沉降量為315mm（無錫玉祁衛(wèi)星村）。累計地面沉降量大于200mm的沉降區(qū)面積近兩年基本穩(wěn)定在6000平方公里。
隨著蘇南地區(qū)的地下水禁采工作的不斷深入，該地區(qū)地下水的年開采量已由2000年的2.88億立方米，大幅減少為2004年的04億立方米，目前已實現(xiàn)“零”開采，使其在長三角地下水開采總量中的份額逐步減少。與鄰省相比，地面沉降下降速率也同步降低。
在取得初步成效的基礎上，蘇南各地政府又采取了相應的后續(xù)措施：
1.繼續(xù)開展保護地下水資源的宣傳工作，通過長期廣泛深入的宣傳，進一步提高社會各界對地下水資源管理和保護重要性的認識，動員各方面力量關(guān)心和支持地下水禁采工作。
2.繼續(xù)做好對特殊行業(yè)保留深井用水的監(jiān)督檢查，嚴格執(zhí)行省里下達的地下水年度開采計劃。
3.繼續(xù)做好已封深井的執(zhí)法巡查工作，防止違法鑿井和啟用已封深井，鞏固封井工作成果。
4.繼續(xù)開展地下水動態(tài)監(jiān)測，積累地下水資源管理的基礎資料。
5.開展地下水應急水源地的研究，提高應對突發(fā)性水污染、人為投毒、恐怖襲擊等突發(fā)事件下的供水安全保障能力。
結(jié)論
經(jīng)過五年多的治理，蘇南地區(qū)過度開采和使用地下水導致的地面沉降問題得到了有效的控制，地下水的水位逐步回升，更為重要的是形成了一套地下水開采和使用的法定機制，為蘇南地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了有效的保證。
本案例中出現(xiàn)的地下水資源過度開采和使用問題，波及面廣，影響嚴重，一旦處理不當后果難以想象。江蘇省人大和省人民政府立足從事后修復轉(zhuǎn)向事前防范，從被動應對轉(zhuǎn)向主動工作，取得了較好的成效。這是本案例的一個顯著特點。政府傳統(tǒng)的公共事件處理方式是直接救災，是一種被動的、響應性的行為，所以，它的工作重心是事件發(fā)生以后怎么辦。而最有效的處理方式是防止公共事件的發(fā)生，使用少量錢預防，而不是花大量錢治理。因此，現(xiàn)代政府處理公共事件的重心更傾向于事前防范，政府應在實質(zhì)性的損害發(fā)生之前采取果斷措施，消除公共事件發(fā)生的誘發(fā)因素。
本案例的另一個特點是公共事件處理的工作方式從僅依靠行政手段向制定法規(guī)、依法行政轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的政府處理公共事件多以快速的行政手段來應急，比如臨時組建領導班子，全社會動員，搞人海戰(zhàn)術(shù)。在這種方式下，政府處理公共事件的機構(gòu)設置、政府及其綜合協(xié)調(diào)部門的職能地位、權(quán)力責任、經(jīng)費來源以及公民的權(quán)利和義務都沒有明確的規(guī)定。而在現(xiàn)代政府處理公共事件中，這一切都在憲法和法律框架下進行，即依法行政。蘇南地區(qū)政府以省人大《決定》為工作依據(jù)，并結(jié)合本地區(qū)實際進一步細化了工作規(guī)則，為控制地下水的開采和使用工作的整體有序推進提供了堅實的制度保障。
